我國教育行政改革中政府權力的重構

以Robert.B Denhardt為代表的新公共服務理論在對傳統公共行政，特別是對新公共管理理論反思和批判的基礎上建立起來的。這一理論對我國建立服務型教育行政有很強的指導意義，本文在論述該理論特點的基礎上，結合我國當前教育行政和教育發展的實際情況，對我國的公共教育行政改革中的教育權力的變革進行分析。

新公共服務理論的主要觀點

新公共服務理論正是在對新公共管理理論的反思與批判，特別是對其思想精髓的企業家政府理論的缺陷的批判的基礎上而建立的一種新公共服務理論，其中以Robert.B Denhardt為代表。新公共服理論指的是關于公共行政在以公民為中心的治理體系中所扮演的角色的一套理論，其基本觀點包括以下幾方面。

1.政府的職能是服務而非“掌舵”。如今政府的作用在于“與私營及非贏利組織一起，為社區所面臨的問題尋找解決辦法，其角色從控制轉變為議程安排，使各方坐在一起，為促進公共問題的協商解決提供便利，所扮演的角色不是直接供給者，而是調停者、中介者甚至裁判員”。公共領導者將會（1）幫助社區及其公民認識他們的需要和潛能。（2）整合和表達社區的遠景以及活躍在任何特定領域的和各種組織的遠景。（3）充當行動的觸發器和促進因素。[1]政府是仆人而不是主人，人民才是主人。

2.公共利益是目標而非副產品。行政官員必須致力于建立集體的、共享的公共利益的觀念，這個目標不是要在個人選擇的驅使下找到快速解決問題的方案，而是創造共享利益和共同責任。

3.思考上要具有戰略性，行動上要具有民主性。要使所有相關各方共同參與到一些將會朝著預期方向發展的政策方案執行過程中。

4.為公民服務而不是為顧客服務。公共利益不是由個人自我利益聚集而成的，而是產生于一種基于共同價值觀的對話，要集中精力于公民之間建立信任與合作關系，在公共部門我們很難確定誰是顧客，因為政府服務的對象不只是直接的當事人，政府應該對一些超越短期利益的事務承擔義務，必須愿意為他們的鄰里和社區所發生的事情承擔責任，換言之，政府必須關注公民的需要和利益。

5.責任并不簡單。責任不能簡單化為效率，成本-收益，以及市場的回應性等方面。“責任被廣泛地界定為包含專業責任，法律責任，政治責任和民主責任，責任機制在民主政策中的最終目的在于確保對公民的偏好和需要的回應。”[2]

6.重視人而不是重視生產率，以往的試圖控制人類行為的理性做法卻培養不出其有責任心、獻身精神和公民意識思的雇員和公民。

7.公民權和公共服務比企業家精神更重要。公共行政官員不是他們機構和項目所有者，政府的所有者是公民。

毋庸置疑，我國的教育是人民的教育，教育行政承擔著規劃、投資、管理和發展我國龐大的教育事業，為公民提供公平、公正、優質的教育。教育行政作為公共行政的一個分支，在發揚其優勢的同時也承襲了他的弊端。

我國當前教育行政中政府權力存在的問題

政府作為教育的投資者，理應擁有給予產權之上的經費權、人事權和教育教學權，但是這些權力應該限制在適度范圍之類。受體制慣性影響，政府對教育的管理，不自覺地傾向于“管得太緊太死”，即如果造成職能行使超出了應有的權限，存在錯位、越位和缺位想象，出現權限范圍內和權限范圍外的角色偏離，給政府和教育的發展帶來了負面影響。“全能型”政府必然造成政府不能有效地行使其職責，學校得不到應有的“辦學自主權”，社會力量得不到重視，最終導致政府、學校、社會三者之間的關系緊張，進而影響教育的發展。政府職能行使中忽視甚至侵犯公眾利益時常發生。政府是人民利益的發言人，政府權力是人民賦予的，政府在行使其權利的過程中應當注重公眾利益的表達。

建議

針對當前我國教育行政改革中政府權力存在的問題，應該將政府的權力限制在一定范圍之內，充分發揮學校和社會力量的作用，從而形成政府、社會和學校三者合作的教育體制。

1.教育政策的制定與執行關注公共利益的表達和公民的參與。新公共服務理論認為，政府的職能是服務，政府是公共利益的表達者。政府在制定與執行應更多地關注公共利益的表達和公民的民主參與。在新公共服務理論看來，服務良好不等于公平、正義，公務員必須通過承認并關注沖突性規范和因素，傾聽公民的聲音，通過鼓勵公民參與、授權、對話來與公民積極互動，在積極回應中完成公共服務并實現責任，公務員的績效應該按照他們對民主規范的堅持程度并根據他們成功的達到產出目標的情況來進行評估。

（1）制定政策中關注公共利益。教育公共利益的一個表現就是教育的均衡發展。我國當前的教育是一種不均衡發展，特別是我國的義務教育是由各縣級政府舉辦，使得教育對當地的政治、經濟、文化的依附性過強。在教育均衡發展的過程中應加強中央政府和省級政府的責任。教育政策的制定中應注重教育的均衡發展，可持續性發展。加大對中西部、廣大農村教育的傾斜力度，加大對城市中弱勢群體的投入。

（2）政策制定與執行中注重公民的參與。“公共行政官員即便是在設計復雜價值判斷和重要規范的情況下也能夠并且應該為了公共利益而為公民服務，要這樣做公共行政官員就不必親自作出這些評判，這些問題的解決必須不僅要基于組織內部的對話，而且還要以公民授權和基礎廣泛的公民參與為根據。”[3]

只有通過積極的參與才能夠最有可能達到政策的最佳效果，而且在多方參與的過程中可以培養公民的民主意識，才能實現湯普森（1970）所謂的民主目標：獲得滿足最大多數公民利益需求的規則和決策。而且通過民主參與可以增加政府的合法性，減少政策執行過程中的成本。[4]

2.業務部門的中介化。新公共服務理論認為政府應該與私營及非盈利組織一起，為社區所面臨的問題尋找解決辦法。而我國現在的教育行政管得過寬，比如考試，評估等工作完全有教育行政當局來執行，這就必然造成行政效率低下。政府應該通過一系列措施激發私營和非盈利機構的積極性，將業務部門中介化，政府只起一個引導，制定政策和評估機構。

政府可以通過稅收等措施激勵私人機構提供教育服務，比如通過稅收減免、慈善活動等舉動來鼓勵盈利機構為教育提供必要的資金、設備等服務。特別是當前我國的教育經費缺口很大的前提下，這一舉措很有意義。

社會和第三部門既可以通過民主程序和公共政策制定過程參與傳統上由政府負責的公共事務的管理，還可以獨立承擔政府提供公共物品和管理公共事務的責任[5]。在政府與學校之間，大力發展“第三部門”。大力發展專業服務組織，鼓勵成立教育評價機構、信息中介機構等組織。政府可以將當前的部分職能特別是業務指導職能，如舉辦考試、評估教育質量等任務交給這些部門。“公共行政官員應該在道義上承擔起鼓勵公民參與機會和提供公共物品和公共服務的過程的責任，它對于創建和維持一個自我治理的政治社區是必要的”[6]。廣泛吸收和利用社區資源。社區作為學校最直接的外部環境，相對來說對學校的反應較為靈敏。政府應該將部分的教育權力下放給社區。

3.擴大學校的辦學自主權。學校及其他教育機構在民事活動中依法享有民事權利，承擔民事責任學校及其他教育機構中的國有資產屬于國家所有。學校及其他教育機構興辦的校辦產業獨立承擔民事責任。作為教育的直接承辦者和管理者，學校只有擁有一定的辦學自主權才能充分調動管理者和教師的積極性。作為教師必須享有充分的業務自主權，才能促進教育的可持續性發展，學生的全面發展。

就目前的情況看，我們的學校僅僅是被動者，被決定者，追隨者，服務者，從屬者；沒有相對獨立的個性，缺乏自主性，更談不上創造性。[7]學校對政府，教師對學校的長期依賴致使基層對權力不能真正看待和合理使用。只有學校真正享有和合理使用辦學自主權，教育才能發展。根據新公共服務理論特點，筆者認為政府應該縮小權力范圍，從全能政府轉向服務型政府。給予學校充分的辦學自主權，是政府行使其服務功能的必要步驟。從課程角度看，它意味著允許學校在決定課程內容、如何在班組之間進行課程劃分、開設選修課、自由選擇教材和方法等方面，發揮更大的作用。從財政角度看，它意味著學校可以掌管自己的財政資源，但這并不包括對提高財政自主權至關重要的兩方面：即教學人員的費用和其他融資形式。從計劃擬定的角度看，它意味著允許每所學校制定各自的計劃并突出其特點。從人事角度看，學校影響對相關人員包括校長、教師的選聘權，鼓勵教師的合理流動。

在當前建設服務型政府的過程中，大力推動教育改革和發展的時候，傳統的教育行政正面臨著現實和理論的挑戰。因此，積極借鑒新公共服務理論，把人民的公共利益作為政府的追求目標。在管理方式服務化，借助社會力量，使得業務權力中介化的同時向學校下放應有的辦學自主權，加強制度建設。無論是政府、社會、市場都只是達成教育公共利益和公眾滿意的一種方式，應建立三者共同參與的教育行政。在這個過程中政府應作為協調者、組織者和參與者，而不是教育的決定者，教育的最終決定權在人民手中。

[1][2][3][6]珍妮特.V.登哈特羅伯特B.登哈特著，新公共服務：服務，而不是掌舵[M].中國人民大學出版社，2004年P137，130，115，110.

[4]Thompson，Dennis.1970 The Democratic Citizen. Cambridge: Cambridge University Press.

[5]顧棟.新公共服務與非政府部門[J].中共杭州市委黨校學報，2002（5）.

[7]薛化元，周志宏編著.國民教育權的理論與實踐[M].稻鄉出版社（臺北），1994年.