解析“校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”

現(xiàn)行的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制是上世紀(jì)80年代初期開(kāi)始試行，1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》正式規(guī)定在中小學(xué)校逐步推行開(kāi)來(lái)。不可否認(rèn)的是校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制對(duì)深化學(xué)校內(nèi)部管理體制改革起到了極其重要的作用， 但在許多方面仍然存在一定的問(wèn)題。特別是在中央決定實(shí)施免費(fèi)義務(wù)教育之后，許多農(nóng)村中小學(xué)校的校長(zhǎng)開(kāi)始對(duì)校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制產(chǎn)生質(zhì)疑：既然教育經(jīng)費(fèi)由國(guó)家調(diào)撥，教育教學(xué)有教育主管部門監(jiān)督負(fù)責(zé)，作為校長(zhǎng)，應(yīng)該對(duì)誰(shuí)負(fù)責(zé)，負(fù)什么責(zé)任，怎樣負(fù)責(zé)？

校長(zhǎng)應(yīng)該向誰(shuí)負(fù)責(zé)——“校長(zhǎng)”的角色定位

（一）傳統(tǒng)的校長(zhǎng)角色定位

關(guān)于校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制度的內(nèi)涵，曾經(jīng)出現(xiàn)兩種表述：一種是80年代蕭宗六先生提出的“上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，校長(zhǎng)全面負(fù)責(zé)，支部保證監(jiān)督，教工民主管理。”當(dāng)時(shí)這種解釋得到了廣泛認(rèn)同；第二種解釋則有別于這種校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的“四要素”說(shuō)法，認(rèn)為校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的內(nèi)涵是“學(xué)校工作由校長(zhǎng)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和全面負(fù)責(zé)”。但是，無(wú)論是“四要素說(shuō)”還是“三位一體說(shuō)”都沒(méi)有明確表明校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的核心，負(fù)責(zé)的對(duì)象是誰(shuí)？即校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制是一種學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)體制還是學(xué)校管理體制？

在《〈中華人民共和國(guó)教育法〉釋義》指出：“校長(zhǎng)全面負(fù)責(zé)學(xué)校的行政管理包括人事管理、教學(xué)管理、科研管理和總務(wù)管理”，從中我們可以看出，校長(zhǎng)的角色應(yīng)該是管理者，應(yīng)該對(duì)委托管理的國(guó)家或者教育管理部門負(fù)責(zé)。其次，作為一個(gè)學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)者，對(duì)于學(xué)校事務(wù)起著主管作用，對(duì)于學(xué)校的教師也應(yīng)該負(fù)責(zé)。第三，校長(zhǎng)首先應(yīng)該是一個(gè)好的教育者，對(duì)于其教育對(duì)象也擔(dān)負(fù)著不可或缺的責(zé)任。當(dāng)前，我國(guó)大多數(shù)中小學(xué)校還是處于外控的管理模式之下，地方和基層教育行政部門對(duì)于學(xué)校的科層化和集權(quán)式管理還未根本改變，學(xué)校只是被動(dòng)的接受教育行政部門的指揮，而不能依法自主辦學(xué)。國(guó)家實(shí)施義務(wù)教育階段學(xué)生免費(fèi)之后，許多校長(zhǎng)的角色僅僅被限定于被動(dòng)的管理者，他要面對(duì)、負(fù)責(zé)的只是上級(jí)主管部門。最終形成了“政教不分，政府管理學(xué)校，校長(zhǎng)只對(duì)政府負(fù)責(zé)”的單一化局面，校長(zhǎng)對(duì)于國(guó)家教育的消費(fèi)者，學(xué)生必然缺乏關(guān)注度。同時(shí)，在學(xué)校內(nèi)部，由于校長(zhǎng)是代表國(guó)家教育管理部門行政，內(nèi)外部缺少相關(guān)的監(jiān)督和制約機(jī)制，致使權(quán)力過(guò)于集中，容易使學(xué)校成為某些校長(zhǎng)的“一言堂”。

（二）新形勢(shì)下校長(zhǎng)角色的變化

隨著教育改革的深入，基礎(chǔ)教育學(xué)校的公共職能愈加凸顯，作為學(xué)校法人代表的校長(zhǎng)角色也相應(yīng)發(fā)生變革。首先是管理者角色的遷移，學(xué)校組織作為一種公共組織，其最大的價(jià)值在于謀求公共利益，從而服務(wù)于其組織對(duì)象。所有的管理行為都應(yīng)該依照國(guó)家教育法律和地方教育法規(guī)，自身的管理能力主要體現(xiàn)在對(duì)法律法規(guī)的有效執(zhí)行，并通過(guò)其執(zhí)行服務(wù)于其教育消費(fèi)對(duì)象。因此，校長(zhǎng)管理者的角色逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)者；其次，對(duì)于學(xué)校內(nèi)部管理而言，校長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)者的角色在新形勢(shì)下也發(fā)生了轉(zhuǎn)變。由于學(xué)校內(nèi)部的工作人員——教師的行為以及教師之間的關(guān)系要遵循法律規(guī)定，校長(zhǎng)對(duì)于其組織內(nèi)部的管理在本質(zhì)上是對(duì)國(guó)家法律的內(nèi)化。所以，作為校長(zhǎng)首先應(yīng)該通過(guò)對(duì)教育法規(guī)的遵守從而達(dá)到一種領(lǐng)導(dǎo)示范，在這種情況下，校長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)者角色就轉(zhuǎn)變成為示范者角色。在內(nèi)部管理中，校長(zhǎng)應(yīng)該通過(guò)有效規(guī)則的制訂，體現(xiàn)國(guó)家法律法規(guī)；同時(shí)，還要通過(guò)其個(gè)人示范，達(dá)到引導(dǎo)教師自我管理的目的。

校長(zhǎng)應(yīng)該負(fù)什么責(zé)任——校長(zhǎng)的責(zé)任邊界

按照現(xiàn)代的管理理論，要想提高管理水平，必須堅(jiān)持崗位責(zé)任制，依照責(zé)、權(quán)、利統(tǒng)一性原則。即：一定的崗位有一定的崗位權(quán)力，并相應(yīng)的負(fù)有一定的崗位職責(zé)，享有一定的崗位利益；從價(jià)值角度來(lái)說(shuō)，中小學(xué)的校長(zhǎng)作為學(xué)校的法人代表，理應(yīng)享有充分的管理權(quán)，而實(shí)際上則普遍存在責(zé)大權(quán)小利小的矛盾。重點(diǎn)表現(xiàn)在校長(zhǎng)對(duì)于學(xué)校的財(cái)產(chǎn)權(quán)利和人事權(quán)力上。

首先，結(jié)合法學(xué)尤其是民法和行政法的相關(guān)規(guī)定， 校長(zhǎng)權(quán)力應(yīng)該屬于一種基于財(cái)產(chǎn)權(quán)利之上的派生性的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)。按照現(xiàn)代民法學(xué)的一般原理， 財(cái)產(chǎn)權(quán)利是指財(cái)產(chǎn)所有人依法對(duì)自己的財(cái)產(chǎn)享有的多種權(quán)利。它的合法性基礎(chǔ)就在于， 人們對(duì)自己財(cái)產(chǎn)的依法取得和有效占有，即產(chǎn)權(quán)人對(duì)自己財(cái)產(chǎn)的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)。產(chǎn)權(quán)人可將這四項(xiàng)權(quán)能全部集中在自己手中來(lái)行使， 也可將其中的若干權(quán)能交由他人行使， 從而使產(chǎn)權(quán)的部分權(quán)能與財(cái)產(chǎn)所有人相分離。在現(xiàn)行“校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”之下， 公立學(xué)校校長(zhǎng)并不擁有學(xué)校的合法產(chǎn)權(quán)， 所以，從性質(zhì)上看， 校長(zhǎng)權(quán)力只能是一種對(duì)學(xué)校財(cái)產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)管理權(quán)。那么， 校長(zhǎng)權(quán)力是通過(guò)什么途徑獲得的呢？ 從民法角度看， 政府是公立中小學(xué)校的舉辦者， 它理應(yīng)擁有對(duì)學(xué)校的全部產(chǎn)權(quán)。但由于政府行使公共權(quán)力的特殊性質(zhì)， 使其難以直接運(yùn)營(yíng)和管理學(xué)校， 為有效發(fā)揮公立學(xué)校的產(chǎn)權(quán)效能， 在確保對(duì)學(xué)校財(cái)產(chǎn)擁有最終處分權(quán)的前提下， 通過(guò)法律授權(quán)或委托校長(zhǎng)運(yùn)營(yíng)管理學(xué)校， 在世界范圍內(nèi)是一種十分普遍的現(xiàn)象。因此， 在現(xiàn)行“校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”之下， 校長(zhǎng)權(quán)力只能是源于法律授權(quán)或政府特別委托的結(jié)果。這就導(dǎo)致在事實(shí)上，校長(zhǎng)對(duì)于學(xué)校財(cái)產(chǎn)沒(méi)有實(shí)際上的控制權(quán)而且還要對(duì)學(xué)校財(cái)產(chǎn)的保值負(fù)有責(zé)任，這種權(quán)與責(zé)的不對(duì)稱使得很多校長(zhǎng)對(duì)于學(xué)校的財(cái)產(chǎn)謹(jǐn)小慎微，許多器材多年閑置，造成教育資源的巨大浪費(fèi)。

其次，校長(zhǎng)的權(quán)責(zé)不對(duì)稱還體現(xiàn)在學(xué)校的人事任免權(quán)上。按照《教育法》第28條的規(guī)定，學(xué)校被賦予的各項(xiàng)權(quán)利中包含“聘任教師及其他職工， 實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)或者處分”的權(quán)利。同時(shí)，學(xué)校還被賦予了教學(xué)自主權(quán)。當(dāng)然我們要區(qū)分“學(xué)校權(quán)利”和“校長(zhǎng)權(quán)力”的范圍，但是作為學(xué)校法人代表的校長(zhǎng)應(yīng)該享有教師的聘任、調(diào)動(dòng)和解聘的權(quán)利。在校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的實(shí)施中我們可以看出，實(shí)際上校長(zhǎng)對(duì)學(xué)校的人事任免是沒(méi)有控制力的。教師的聘任權(quán)主要還是屬于當(dāng)?shù)氐慕逃芾聿块T，由地方聘任之后才按照學(xué)校需要分配到學(xué)校，校長(zhǎng)根本無(wú)法依照其權(quán)利和學(xué)校需要聘任教師。同時(shí)，盡管學(xué)校校長(zhǎng)擁有對(duì)教師解聘的建議權(quán)，實(shí)際上沒(méi)有直接的教師解聘權(quán)。在這種情況之下，校長(zhǎng)既要承受其人事任免權(quán)的“上移”而且還要擔(dān)負(fù)提高教育教學(xué)水平的責(zé)任，校長(zhǎng)的工作積極性受到很大挫傷。

綜上我們可以看出，在現(xiàn)有的教育管理體制下，校長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)依法擁有的辦學(xué)自主權(quán)實(shí)際上是“上移”到當(dāng)?shù)氐慕逃鞴懿块T的。校長(zhǎng)的權(quán)力只是在教育主管部門委托權(quán)力之內(nèi)，其權(quán)利邊界在教育主管部門賦予之前早已限定而不是按照國(guó)家法律賦予。這種管理體制帶來(lái)的后果是，一方面學(xué)校校長(zhǎng)對(duì)學(xué)校的控制力差，學(xué)校教育教學(xué)管理工作難以開(kāi)展；另一方面是校長(zhǎng)的積極性受到挫傷，壓力很大，許多學(xué)校的校長(zhǎng)寧愿放棄其基本權(quán)利以回避其責(zé)任。

校長(zhǎng)怎樣負(fù)責(zé)任——“校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”的優(yōu)化

約翰·雷（John·Ray）認(rèn)為：“新世紀(jì)人們對(duì)于普通公共教育以及其特定的學(xué)校經(jīng)營(yíng)管理的需要日趨強(qiáng)烈，有關(guān)學(xué)校經(jīng)營(yíng)管理能力及其實(shí)踐的傳統(tǒng)思想正受到多方面的挑戰(zhàn)。”體現(xiàn)在學(xué)校層面上，重點(diǎn)在于對(duì)有效教學(xué)領(lǐng)導(dǎo)的追求，學(xué)校校長(zhǎng)需要更多的自主權(quán)。只有這樣，那些得到授權(quán)的教師，才可能對(duì)特定學(xué)校的獨(dú)特需求作出更為積極的應(yīng)答。

當(dāng)前，我國(guó)校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制度的缺陷主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：（1）學(xué)校仍然處于外控的管理模式之下，學(xué)校只是被動(dòng)的接受教育管理部門的指揮，學(xué)校的自主性難以發(fā)揮；（2）在推行校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制度的過(guò)程中，出現(xiàn)了過(guò)于夸大校長(zhǎng)作用的現(xiàn)象，忽視了學(xué)校民主管理的價(jià)值；（3）學(xué)校校長(zhǎng)負(fù)責(zé)對(duì)象的錯(cuò)位，現(xiàn)代學(xué)校的負(fù)責(zé)對(duì)象應(yīng)該是上級(jí)主管部門和學(xué)校教育的服務(wù)對(duì)象。從學(xué)理上說(shuō)，對(duì)后者的負(fù)責(zé)程度應(yīng)該大于前者，而實(shí)際上恰恰出現(xiàn)負(fù)責(zé)的錯(cuò)位。

基于此，我們有必要參照戴明（Deming）的“有效性學(xué)校”理論，對(duì)上述出現(xiàn)的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的弊端加以改進(jìn)，以適合新一輪教育改革的需求。有三點(diǎn)值得我們特別注意：（1）增加自治和靈活性，推動(dòng)因地制宜的實(shí)踐；（2）鼓勵(lì)全員參與學(xué)校的改革和改進(jìn)過(guò)程，建立合作計(jì)劃；（3）形成積極的風(fēng)氣和氛圍，鼓勵(lì)形成全員性的價(jià)值體系和目標(biāo)；鼓勵(lì)家長(zhǎng)的參與和支持。

針對(duì)我國(guó)學(xué)校的實(shí)際情況，我們可以從以下幾個(gè)方面來(lái)對(duì)校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制加以改善和優(yōu)化。

（一）加快法制建設(shè)進(jìn)程，使校長(zhǎng)能夠依法行使學(xué)校管理的權(quán)力。

盡管黨中央和國(guó)務(wù)院在《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》和《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》中明確提出了中小學(xué)應(yīng)實(shí)行校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，但推行以來(lái)，至今仍然處于無(wú)法可依的階段。對(duì)于學(xué)校自主權(quán)的范圍問(wèn)題依然沒(méi)有定論，這些都嚴(yán)重制約了校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的實(shí)施，使校長(zhǎng)在處理校內(nèi)事務(wù)時(shí)難有法律上的依托。法制建設(shè)過(guò)程中，應(yīng)該重點(diǎn)解決兩個(gè)焦點(diǎn)問(wèn)題。首先，地方教育管理部門和學(xué)校校長(zhǎng)的職責(zé)范圍，明確二者的權(quán)力和責(zé)任，以免造成“有權(quán)爭(zhēng)，有責(zé)推”的局面；其次，關(guān)于校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制外部關(guān)系的立法，主要關(guān)注校長(zhǎng)的聘任和考核辦法。只有這樣，才會(huì)讓校長(zhǎng)真正能夠依法治校，有效管理，從而最大限度解除其后顧之憂，體現(xiàn)學(xué)校的自主辦校能力。

（二）依法健全學(xué)校民主管理機(jī)制，使校內(nèi)事務(wù)民主管理

加強(qiáng)校長(zhǎng)對(duì)學(xué)校的控制力并不意味著可以放棄民主，相反，民主管理才是現(xiàn)代學(xué)校的一個(gè)本質(zhì)特征。加強(qiáng)學(xué)校的民主管理主要體現(xiàn)在學(xué)校各民主管理組織的作用上。目前，學(xué)校的民主管理組織主要包括教職工代表大會(huì)，學(xué)校群團(tuán)組織和學(xué)生家長(zhǎng)會(huì)等。充分發(fā)揮這些組織的功能，可以使學(xué)校內(nèi)部形成平等民主的良好氛圍，同時(shí)也可緩解校長(zhǎng)的工作負(fù)擔(dān)，而且還可以對(duì)校長(zhǎng)的決策起到監(jiān)督作用。

（三）構(gòu)建學(xué)校——家庭——社區(qū)伙伴關(guān)系，形成和諧統(tǒng)一的外部環(huán)境

構(gòu)建學(xué)校——家庭——社區(qū)伙伴關(guān)系，應(yīng)該具備“平等關(guān)系”“過(guò)程參與”以及“結(jié)果質(zhì)詢”三個(gè)關(guān)鍵特征。其具體內(nèi)容包括：校務(wù)委員會(huì)內(nèi)有家長(zhǎng)代表，家長(zhǎng)代表的選舉標(biāo)準(zhǔn)由家長(zhǎng)自己制定；家長(zhǎng)參與學(xué)生的部分學(xué)習(xí)活動(dòng)；家長(zhǎng)和教師共同為其孩子制訂個(gè)別化學(xué)習(xí)改進(jìn)計(jì)劃；建立從家到學(xué)校的計(jì)算機(jī)連接系統(tǒng)，便于家長(zhǎng)了解學(xué)校信息及孩子的學(xué)習(xí)情況；學(xué)校同時(shí)向主管部門和社區(qū)、家長(zhǎng)提交年度報(bào)告，并接受社區(qū)、家長(zhǎng)代表的質(zhì)詢，等等。這樣學(xué)校和家庭便會(huì)形成合力，便于校長(zhǎng)對(duì)于學(xué)校事務(wù)的決策和管理。