試析我國第三部門的發展與服務型政府的構建

20世紀70年代以來，為了應付財政危機，提高政府效率和重塑政府，西方國家掀起了一場政府改革的熱潮，被稱為“新公共管理運動”。這場運動倡導一種新型的治理模式，即“服務行政”。要求政府在運行和發展中遵循“顧客之上”的理念，以回應“公民”需求和實現“公民”的公共利益。在西方政府改革浪潮的背景下，我國積極吸收西方改革經驗，并立足本國國情，探索出一種合理的政府治理模式，即服務型政府。公共行政學者哈蘭德·克勒維早在1972年就曾預言，組織不再是等級森嚴的金字塔，他們將是相互交織的網絡系統——控制松散，權力分散。因此，在服務型政府的構建過程中需要重視來自市場和民間的力量。在未來的發展中，傳統社會中政府的絕對優勢將不復存在，將會逐漸形成“一個由政府，企業，非政府組織及公民個人對公共事物進行共同管理的局面”。因此一定程度的民營化、社會化是實現服務型政府的有效途徑。

在公共行政學的研究視野中，第三部門在20世紀80年代以來的迅猛發展恰巧在時間上與“新公共管理運動”推動下的各國政府改革浪潮相契合。第三部門的興起體現在新的歷史條件下，政治國家與公民社會合作關系的調整——政府權力邊界的收縮和社會組織自主性的增強，體現了現代政府與現代社會之間相互影響，相互制約和相互推動的關系。第三部門的成長能夠彌補市場和政府的不足，可以推進政府改革，而政府改革又反過來可以為第三部門的發展創造良好的環境。因此可以說，在現代社會，一方面政府通過引入市場機制，運用合同契約等方式，逐步推廣公共服務的市場化、民營化，實現公共服務提供主體的多元化，使政府從服務的直接提供者轉變為服務的協調者，推動了第三部門的崛起和發展。另一方面，第三部門的產生，使他們在各個領域，各個層面支持和參與公共服務，在公共服務的內容和提供方式上形成多樣化、競爭化的趨勢，使政府可以退出那些非基礎性的，可以放權的工作領域，有利于政府更好的發揮它“劃槳”的專門職能，最終回到服務型政府的根本目的上來，即“使人民獲得更好的公共服務”。因此，在現代社會，第三部門逐漸成為服務型政府提供公共服務的長期合作伙伴。

第三部門的發展在構建服務型政府中的積極作用

1.在行動理念上，服務型政府是民本政府，第三部門的發展促使政府行政理念從“政府本位”到“公民本位”的轉變。第三部門是在政府和公共部門之外追求公共目標，它對公共事務的介入，喚醒了民眾對自身事務的關心，也引發人們對政府行政理念的思考。既然政府行政是公共利益的體現，那么政府行政就應在思想上摒棄以往指揮命令式管理的慣性，加強與社會的溝通，以民為本，規范權力，并于公眾相互合作，良性互動。把原先由它獨自承擔的責任轉移給公民社會，即各種私人部門和公民自愿團體，后者正在承擔越來越多的原先由國家承擔的責任。

2.在行動范圍上，服務型政府是有限政府，第三部門的發展，使政府精簡和職能轉變成為可能，實現從“全能政府”到“有限政府”的轉變。政府改革也是政府與社會關系的一種重新構建，表現為政府對社會管理方式的轉變和政府還權于社會，從而更好的滿足社會需要，促進社會的發展。傳統政府壟斷了基礎性和非基礎性領域的公共事務，隨著市場經濟的發展，國家與社會分化程度加深，政府自身的弊端和能力的有限性決定了政府不可能在所有公共領域都表現出色。政府必須把它的能力主要投注于基礎性的工作上。對于那些非基礎性的，存在競爭可能性的工作領域，政府或直接退出，或引入競爭機制，從而簡化政府職能。第三部門以其非營利性、服務性、組織性、自愿性等特點，成為政府理想的合作者以及政府分離出去的職能的承擔者。因此，一個善于治理的高效能的小政府總是與一個發達、活躍、高質量的第三部門相聯系的。

3.在行動模式上，服務型政府是法治政府，第三部門的發展，有利于形成對政府權力的有效制約與限制。公共選擇理論認為，政府權力主體所采取的行動也是遵從理性經濟人的原則，當公共利益和私人利益相互沖突時，他們往往會舍棄公共利益而選擇私人利益，應該怎樣更好的規避這種現象呢？其根本出路在于對政府權力形成有效制約和限制。這種有效限制又必須以完善的法律制度和成熟的市民社會作為前提，而現實中一個成熟的市民社會總是與發達的第三部門聯系在一起。第三部門為公民提供了自我組織，參與公共事務的空間。作為一種獨立于政府的力量，可以形成社會對政府的權力與行為的外部制約。任何的公共權力都需要制約，對于政府這種具有強制力和壟斷性的公共權威，更需要有效的制約，才能避免權力走向腐敗和專斷。強大的第三部門對敦促政府厲行改革、監督和規范政府行為、乃至推動政府走向法治化、民主化都起著不可替代的作用。

4.在行動效果上，服務型政府是有效政府。第三部門的發展，可以提高公共物品供給效率，并回應和滿足社會多元化和個性化的需求。政府并非是萬能的，它不僅在從事競爭性私人物品的生產時存在失靈現象，在公共事務方面也存在種種缺陷。政府往往難以擺脫官僚主義的積習及各種社會勢力的牽制，作為群體外部的權力機構，其獲取信息的成本高，往往對社會需求和發展機會反應不靈敏。而且政府提供公共物品往往傾向于統一，這樣便無法滿足公民的特殊偏好，尤其是那些社會中的最弱勢群體的需要往往得不到滿足。第三部門的興起不但促進了公共服務領域內競爭機制的形成，而且有效降低了公共服務的成本，提高了公共物品的供給效率。特別是第三部門的社會自組織特性使它往往體現社會群體的特殊利益和特殊要求，因而更能有效滿足社會多元化需要和解決眾多復雜的社會問題。第三部門因此成為服務型政府建構的一個重要補充，通過與政府在公共領域的相互合作來實現對社會的良好治理。

推進我國第三部門的健康發展是實現服務型政府與第三部門良性互動的必然選擇

約翰·霍普金斯大學的薩拉蒙教授提出了被學術界奉為經典的非營利部門的六個基本特征：正規性、民間性、非營利性、自治性、志愿性、公益性。根據此標準可以從以下幾個方面來觀察中國的第三部門：一是從第三部門的產生看，我國的第三部門大多是根據政府需要，由業務主管部門發起成立的，從這個意義上看，第三部門實際成了行政部門的延伸。二是從資金來源看，我國第三部門最主要的收入來源于政府撥款和補貼，由此形成對政府的依賴關系。三是從法律地位看，在我國，一個機構要想在民政部門登記注冊為社會團體，首先必須找到一個業務主管單位。因此我國第三部門的法律地位是比較低的。四是從第三部門的治理機制看，我國大部分第三部門沒有獨立的人事任免權，其負責人缺乏管理控制權。由此看來，雖然我國第三部門已經開始積極介入社會發展的重大領域并在其中發揮有效作用，但是第三部門的發展也存在許多問題。我國的第三部門還沒有足夠的能力來承接政府轉讓給社會的那一部分職能，這在一定程度上影響了服務型政府的建設進程。因此我們應針對第三部門發展中存在的問題，找出合理的對策，促進第三部門的健康發展，以實現服務型政府與第三部門的良性互動。

1.政府要理順與第三部門的關系。首先，政府應該轉變思想，對第三部門進行重新定位。政府應該認識到第三部門不是接受政府機構精簡人員和離退休人員的場所，而是承接政府部分社會職能的組織，第三部門的發展不是與政府爭權，而是與政府一道治理社會，二者是一種相互依存、相互補充的關系。其次，政府應加大對第三部門的扶持力度，為第三部門的發展創造一個寬松的法律政策環境。要完善有關第三部門的法律法規，放松政府規制，保證第三部門的法律地位，取消業務主管單位和登記管理機關的雙重領導，培養第三部門法律地位上的獨立性。政府要給第三部門獨立的人事任免權，讓第三部門通過選舉自主決定其主要負責人員的人選，要盡量避免政府機構人員分流帶給第三部門官僚作風。最后，加強政府對第三部門的監督和管理，同時加強與其的合作。我國許多第三部門組織從事著科技、教育、衛生、慈善等社會公益活動，這些活動直接關系到人們的文化素質、健康水平和品質，它的任何違規行為不僅影響到國計民生，而且會挫傷社會公眾道德信念與價值標準，因此政府應依法對第三部門進行監督。在監督的同時，政府也必須與第三部門建立合作伙伴關系，這不僅會對第三部門的發展起到促進作用，也對我國政府職能轉變有益。

2.第三部門要加強自身建設，增強自我發展能力。首先，第三部門要創建高素質工作人員隊伍。我國第三部門的專職人員很少，兼職人員也不足，人員總體規模小。同時，我國第三部門人員構成上存在整體水平不高，領導能力不強，專業水平不足等缺陷。第三部門應建立起科學的用人機制，吸引人才，留住人才和培養人才，提高第三部門的整體素質，完善專業職能，才能承接起政府退讓出的職能。其次，第三部門應建立多渠道的資金來源。資金缺乏是目前我國第三部門面臨的巨大障礙，要解決這一問題，必須改變過分依賴政府財政資助的局面，建立多渠道的資金來源，在積極爭取政府支持的同時，逐步提高正當性營業收入和民間捐贈收入的比例。最后，第三部門應建立健全內部治理機制。在組織內部避免官僚作風，堅持民主作風，實行民主管理，民主監督。建立通明的財務管理制度應定期及時的向資金捐贈機構或是個人提供其內部財務資料、工作效果數據。第三部門應該在不斷發展的過程中逐步完善管理機制，按照程序規范、管理通明、嚴格自律的原則運行，真正發揮其“為社會服務”的作用，提高服務效率和服務質量。只有這樣，第三部門才能更好的承接服務型政府轉讓出來的公共服務職能，實現與服務型政府的良性互動。

參考文獻:

[1][澳]歐文.E.休斯.公共管理導論[M].北京：中國人民大學出版社，2001.

[2]何增科.公民社會與第三部門[M].北京：社會科學文獻出版社，2000.

[3]李軍鵬.公共服務型政府[M].北京：北京大學出版社，2004.

[4]劉熙瑞.服務型政府經濟全球化背景下中國政府改革的目標選擇[J].中國行政管理，2002，(7).

[5]夏義坤.論第三部門與我國政府行政關系[J].湖北行政學院學報.2002(2).

作者單位:西北政法大學政治與公共管理學院