建國后中國共產(chǎn)黨黨委制建設(shè)和改革發(fā)展軌跡

一、從新中國建立到全面社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期前黨關(guān)于加強(qiáng)黨委制建設(shè)的重要舉措

首先，涉及到的就是什么是黨委制。我黨關(guān)于黨委制建設(shè)開始于建國前夕的1948年和1949年間，1948年9月召開的中共中央政治局?jǐn)U大會(huì)議切實(shí)討論并通過《中共中央關(guān)于召開黨的各級代表大會(huì)和代表會(huì)議的決議》，決議要求擴(kuò)大黨內(nèi)民主生活和健全黨委制。毛澤東于會(huì)后起草了《關(guān)于健全黨委制》的黨內(nèi)指示中指出黨委制“黨委制是保證集體領(lǐng)導(dǎo)、防止個(gè)人包辦的黨的重要制度”。“集體領(lǐng)導(dǎo)是我們這一類型的黨組織的最高原則”，“集體領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)人負(fù)責(zé)，二者不可偏廢”，“黨委書記要善于當(dāng)‘班長’”，“書記和委員之間的關(guān)系是少數(shù)服從多數(shù)”，“‘班長’和委員還要能互相諒解”。

其次，確定黨委制建設(shè)的基本原則——民主集中制。建國后，隨著中國共產(chǎn)黨在我國社會(huì)主義建設(shè)中的作用日益顯現(xiàn)，毛澤東在1962年1月擴(kuò)大的中央工作會(huì)議上的講話中指出：“各級黨委是實(shí)行集中領(lǐng)導(dǎo)的機(jī)關(guān)。但是，黨委的領(lǐng)導(dǎo)，是集體領(lǐng)導(dǎo)，不是第一書記個(gè)人獨(dú)斷。在黨委會(huì)內(nèi)部只應(yīng)當(dāng)實(shí)行民主集中制。第一書記同其他委員之間的關(guān)系是少數(shù)服從多數(shù)。”為了認(rèn)真實(shí)行民主集中制，就要有充分的民主生活，“沒有民主，就不可能正確地總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。沒有民主，意見不是從群眾中來，就不可能制定出好的路線、方針、政策和辦法。”接著毛澤東又進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了發(fā)揚(yáng)民主的重要性。他說“在我們國家，如果不充分發(fā)揚(yáng)人民民主和黨內(nèi)民主，不充分實(shí)行無產(chǎn)階級的民主制，就不可能有真正的無產(chǎn)階級的集中制。沒有高度的民主，不可能有高度的集中，而沒有高度的集中，就不可能建立社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)。”他要求全黨干部通過學(xué)習(xí)“認(rèn)真貫徹實(shí)行民主集中制和糾正違反民主集中制的各種不良傾向。”

鄧小平也針對黨取得執(zhí)政地位后集中過多所存在的危險(xiǎn)，提出要深入貫徹民主集中制原則：在上下級關(guān)系上，提出黨的各級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)必須經(jīng)常聽取和研究下級組織和黨員群眾的意見和經(jīng)驗(yàn)，解決他們的問題。要正確地劃分中央和地方、上級和下級的職權(quán)范圍，以免對地方和下級組織工作的過多干涉。在充分發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主上，鄧小平還提出試行黨的代表大會(huì)常任制，目的是為了“改進(jìn)各級代表大會(huì)的制度，使各級黨的委員會(huì)更便于集中廣大群眾的意見，工作做得更正確有效。”鄧小平又進(jìn)一步提出在民主和集中的關(guān)系上要更注重民主的重要主張。

最后，黨委制主要通過黨委會(huì)議來組織各項(xiàng)工作。黨委制的建設(shè)和發(fā)展要求各級黨委“都必須建立健全黨委會(huì)議制度，一切重要問題均需交委員會(huì)討論，由到會(huì)委員充分發(fā)表意見，做出明確決定，然后分別執(zhí)行”。毛澤東還對于黨委會(huì)開會(huì)的方法做了一定的說明“必須注意每次會(huì)議時(shí)間不可太長，會(huì)議次數(shù)不可太頻繁，不可沉溺于細(xì)小問題的討論”，“在會(huì)議之前，對于復(fù)雜的和有分歧意見的重要問題，又須有個(gè)人商談，使委員們有思想準(zhǔn)備，以免會(huì)議決定流于形式或不能做出決定”，“開會(huì)要事先通知，像出安民告示一樣，讓大家知道要討論什么問題，解決什么問題，并且早作準(zhǔn)備”。

二、十一屆三中全會(huì)至十三屆四中全會(huì)前黨委制的建設(shè)和改革取得了重大的突破

首先，從根本上糾正“文革”錯(cuò)誤，大力整頓黨委領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。1975年鄧小平對各條戰(zhàn)線進(jìn)行整頓時(shí)強(qiáng)調(diào)說“整頓的核心是黨的整頓。……整黨主要放在整頓各級領(lǐng)導(dǎo)班子上”。十一屆三中全會(huì)后，他針對黨委制領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)繼續(xù)進(jìn)行大力的整頓和改革。他提出，“我們要逐漸做到，包括各級黨委在內(nèi)，各級業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)，都要由有專業(yè)知識的人來擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)。”為此，要“打破老框框，勇于改革不合時(shí)宜的組織制度、人事制度，大力培養(yǎng)、發(fā)現(xiàn)和破格使用優(yōu)秀人才，堅(jiān)決同一切壓制和摧殘人才的現(xiàn)象作斗爭”。他針對當(dāng)時(shí)各級黨委主要成員的年齡普遍老化的現(xiàn)實(shí)，強(qiáng)調(diào)了黨委干部要年輕化。中央建立了退休制度并在十一屆六中全會(huì)平穩(wěn)實(shí)現(xiàn)了新老干部的合作交替問題，從而保持了黨委領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的穩(wěn)定性和黨的政策的連續(xù)性。

其次，鄧小平指出必須在黨和國家的組織制度和領(lǐng)導(dǎo)制度建設(shè)上保證黨委制的實(shí)施。他著重剖析了影響黨委領(lǐng)導(dǎo)作用正常發(fā)揮的權(quán)力過分集中、家長制、領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制等弊端。為了消除這些弊端，鄧小平指出必須對黨和國家的組織制度和領(lǐng)導(dǎo)制度進(jìn)行深入地改革：一是，要通過憲法和法律切實(shí)保障人民真正享有管理國家各級組織和各項(xiàng)企業(yè)事業(yè)的權(quán)力，享有充分的公民權(quán)力。同時(shí)，關(guān)于不允許權(quán)力過分集中的問題，也將通過憲法和法律進(jìn)行限制。二是，實(shí)行黨政分開的制度。黨政分開制度包括兩個(gè)方面：一方面是加強(qiáng)各級政府機(jī)構(gòu)的職能，把原來不適當(dāng)?shù)厥赵邳h委中的原屬于政府的職權(quán)交還給政府，以便使“黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)除了掌握方針政策和決定重要干部的使用外，要騰出主要的時(shí)間和精力來做思想政治工作，做人的工作，做群眾工作”，以達(dá)到對黨委分權(quán)的目的；另一方面是逐步對企事業(yè)單位中原有的黨委領(lǐng)導(dǎo)體制進(jìn)行改革，“使黨委擺脫日常事務(wù)，集中力量做好思想政治工作和組織監(jiān)督工作”。三是，加強(qiáng)對黨委領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，其中包括設(shè)立黨的紀(jì)律檢查機(jī)構(gòu)并加強(qiáng)其權(quán)限，充分發(fā)揮紀(jì)檢機(jī)構(gòu)對黨委領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)督作用，還包括推廣和完善職工代表大會(huì)或職工代表會(huì)議制度，以發(fā)動(dòng)廣大職工對黨委領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行監(jiān)督。

鄧小平關(guān)于黨委制建設(shè)和改革思想及其指導(dǎo)下的實(shí)踐基本上結(jié)束了長期困擾我國社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)發(fā)展的，權(quán)力過分集中于少數(shù)人的黨政一元化領(lǐng)導(dǎo)體制，而開始了一個(gè)既能增強(qiáng)政府、企業(yè)和其他社會(huì)組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的活力，又能更好地實(shí)現(xiàn)黨委對其進(jìn)行指導(dǎo)、幫助、監(jiān)督、制約而使其堅(jiān)持正確方向和少犯錯(cuò)誤的領(lǐng)導(dǎo)體制的新紀(jì)元。

三、黨的十三屆四中全會(huì)以來黨委制建設(shè)和改革的發(fā)展

首先是增強(qiáng)執(zhí)政意識，要把黨委制的建設(shè)與鞏固執(zhí)政地位聯(lián)系起來。這是黨在十三屆四中全會(huì)以后，對黨委制建設(shè)和改革的重大發(fā)展。早在1989年江澤民就說到：“我們的黨是執(zhí)政的黨，黨的領(lǐng)導(dǎo)要通過執(zhí)政來體現(xiàn)。我們必須強(qiáng)化執(zhí)政意識，提高執(zhí)政本領(lǐng)”，在黨的十六大報(bào)告中向各級黨委明確提出要增強(qiáng)執(zhí)政能力的要求。在黨的十六屆四中全會(huì)上關(guān)于《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》中對增強(qiáng)黨的五種執(zhí)政能力上升為對黨的總體執(zhí)政能力的要求：黨始終成為立黨為公、執(zhí)政為民的執(zhí)政黨，成為科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的執(zhí)政黨，成為求真務(wù)實(shí)、開拓創(chuàng)新、勤政高效、清正廉潔的執(zhí)政黨，歸根到底成為始終做到“三個(gè)代表”、永遠(yuǎn)保持先進(jìn)性、經(jīng)得住各種風(fēng)浪考驗(yàn)的馬克思主義執(zhí)政黨。

其次，黨已經(jīng)找到了在新的歷史條件下改革和完善領(lǐng)導(dǎo)體制和執(zhí)政方式的基本方向。黨的十三屆四中全會(huì)以來，根據(jù)實(shí)踐發(fā)展的需要，各級黨委在繼承的基礎(chǔ)上不斷改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)體制和執(zhí)政方式中，提出和堅(jiān)持了“總攬全局，協(xié)調(diào)各方”的原則，并在黨的十六大報(bào)告中得到肯定，從而促進(jìn)了黨委制建設(shè)的深入發(fā)展。

第三，在新時(shí)期里，加強(qiáng)和改進(jìn)黨委制的基本組織領(lǐng)導(dǎo)制度和基本工作制度即民主集中制方面也取得重要進(jìn)展。黨的十六大報(bào)告指出，“黨內(nèi)民主是黨的生命，對人民民主具有重要的示范和帶動(dòng)作用。要以保障黨員民主權(quán)利為基礎(chǔ)，以完善黨的代表大會(huì)制度和黨的委員會(huì)制度為重點(diǎn)，從改變體制機(jī)制入手，建立和健全充分反映黨員和黨組織意愿的黨內(nèi)民主制度”，黨的十七大上更是進(jìn)一步提出要以健全民主集中制為重點(diǎn)加強(qiáng)制度建設(shè)，使黨真正成為始終求真務(wù)實(shí)的馬克思主義執(zhí)政黨。

最后，在黨委內(nèi)部建立和健全科學(xué)的工作機(jī)制與完善議事和決策程序上也有重大進(jìn)展。江澤民提出和倡導(dǎo)了在黨委內(nèi)部實(shí)行“集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個(gè)別醞釀、會(huì)議決定”這一議事和決策的基本工作規(guī)則。集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中是黨的領(lǐng)導(dǎo)的最高原則，個(gè)別醞釀、會(huì)議決定是重要的方法和程序。要充分發(fā)揮黨的常委會(huì)和黨的委員會(huì)全體會(huì)議的作用。在黨委內(nèi)部要認(rèn)真貫徹重大問題必須提交黨委常委會(huì)集體討論決定，涉及全局和長遠(yuǎn)的問題還應(yīng)提交黨的委員會(huì)全體會(huì)議討論決定。積極推進(jìn)決策的科學(xué)化和民主化，提高黨委的決策水平和效率。討論決定問題要充分發(fā)揚(yáng)民主，廣泛聽取意見，嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)定程序。違反決策程序造成重大失誤的，要追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。在剛剛召開的黨的十七大上進(jìn)一步提出推行地方黨委討論決定重大問題和任用重要干部票決制。

四、回顧建國以來黨委制建設(shè)和改革的歷程，所得到的啟示

1.黨委制作為黨的組織領(lǐng)導(dǎo)體制不是凝固、封閉的體制，是不斷在加強(qiáng)建設(shè)和改革當(dāng)中發(fā)展變化著的組織領(lǐng)導(dǎo)體制，而這種發(fā)展和變化是受到黨的執(zhí)政狀況和領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)主義建設(shè)形勢發(fā)展和變化所影響的制約的。

2.黨委制的基本組織制度和基本工作機(jī)制上呈現(xiàn)著日益民主化和科學(xué)化的趨勢。如在基本組織制度民主集中制及其衍生的集體領(lǐng)導(dǎo)與個(gè)人分工負(fù)責(zé)制的發(fā)展變化趨勢是越來越注重發(fā)展民主；黨委會(huì)與黨代表之間、上下級之間和黨委會(huì)內(nèi)部的書記和委員之間都呈現(xiàn)著越來越明顯的互動(dòng)趨勢；在黨委制的工作機(jī)制特別是決策機(jī)制上的則表現(xiàn)出越來越注重科學(xué)化的趨勢；在黨委制中引進(jìn)和確立決策咨詢制、會(huì)前醞釀制、集體和會(huì)議決策制、一人一票制、少數(shù)人意見重議制以及決策失誤追究制等都有重要表現(xiàn)。

3.黨委制的建設(shè)和改革呈現(xiàn)著日益加強(qiáng)制度和法規(guī)建設(shè)以保證其自身活力和糾錯(cuò)機(jī)制增強(qiáng)的趨勢。在黨委制建設(shè)過程中逐步確立干部退休制、新老領(lǐng)導(dǎo)成員交替合作制、黨委生活會(huì)制，以及日益完善的對黨委領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的廣泛監(jiān)督制等等從而使黨能夠達(dá)到依靠自身力量和制度建設(shè)，不斷地增強(qiáng)執(zhí)政和領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的能力與自動(dòng)修復(fù)出現(xiàn)的缺點(diǎn)和錯(cuò)誤的狀態(tài)，尤其是1996年4月5日中央發(fā)出的《中國共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例（試行）》以及隨后陸續(xù)發(fā)布的有關(guān)黨委制內(nèi)容的條例和法規(guī)，在增強(qiáng)黨委制的制度和法規(guī)建設(shè)上有著重要的意義。

本文是長春稅務(wù)學(xué)院青年基金項(xiàng)目，項(xiàng)目編號：2005008。

（作者單位：長春稅務(wù)學(xué)院）