高等教育質量外部評價的目的與功能評析

摘 要： 隨著我國高等教育由精英教育向大眾化教育的不斷推進，高等教育的質量問題逐漸成為社會公眾關注的焦點，政府、高校以及用人單位和學生及其家長都開始關注高等教育的質量問題，但是它們關注高等教育質量的目的是不同的。高等教育質量外部評價對高等學校質量的維持與促進以及對高等教育事業的發展具有巨大的作用，其功能主要包括質量保障、引導、激勵和監督。

關鍵詞： 高等教育質量； 外部評價； 功能

中圖分類號： G649.21文獻標識碼： A 文章編號： 1673-8381（2008）03-0037-04

隨著高等教育大眾化進程的不斷推進，高等教育的質量問題已經成為社會關注的焦點，要維持與促進高等教育質量的提高，不僅要求各級各類高校自身致力于校內的教育質量管理，同時也需要建立適當的社會中介機構來監督與促進高校的教育質量，從而形成一個完整封閉的高等教育質量保障體系。

一、高等教育質量保障運動的興起

20世紀80年代中期以后，在世界范圍內掀起了高等教育質量保障運動，許多國家在高等教育領域都開展了以建立高等教育質量保障體系為內容的改革。如荷蘭政府于1985年頒布政策性文件《高等教育：自主和質量（Higher Education：Autonomy and Quality）》，政府與高校就大學的自主權與質量保障達成一致：高校在獲得管理與經費使用方面自主權的同時，須向社會證明其教育質量是合乎要求的［1］。法國于1985年成立獨立于政府及其教育部、直接隸屬于總統的“國家評估委員會（Comite Nationald’ Evaluation， CNE）”，負責全國高校的質量評審工作［2］。英國于20世紀80年代初成立“學術標準小組（Academic Standard Group，ASG）”，80年代末隨著“大學撥款委員會”的解散，成立“學術審計組織（Academic Audit Unit，AAU）”，1988年成立了由政府主導的“高等教育基金委員會（Higher Education Funding Councils，HEFCs）”，負責對高校實施以學科為中心的質量鑒定工作。高等教育界為了免受政府過多控制，于90年代初成立“高等教育質量委員會（Higher Education Quality Council，HEQCs）”，負責全英高校質量外部評審工作，1997年，兩個委員會決定合并，合并后接受“大學副校長和院長委員會（CVCP）”的領導

［3］。美國高等教育質量的外部評價工作長期以來都是由民間組織負責的，由于受到國際高等教育質量保障運動的沖擊，20世紀90年代初，“中學后教育鑒定委員會（Council on Postsecondary Accreditation，COPA）”解散，成立“中學后教育鑒定認可委員會（Commission on Recognition of Postsecondary Accreditation，COPRA）”，新委員會是具有中介性質的民間機構，委員會包括6個全國性院校質量鑒定協會和9個地方性院校質量鑒定協會，負責全美各個中學后教育機構的質量外部鑒定評價工作。隨著各國高等教育質量保障運動的展開，國際上于1991年成立了“國際高等教育質量保障機構網絡（International Network for Quality Assurance Agencies in Higher Education，INQAHE）”，該機構發行“QA”快訊，兩年召開一次國際會議，10多年來，該機構成員已遍布世界各大洲，高等教育質量保障運動大有席卷全球之勢。

從管理學的角度出發，高等教育質量保障運動是以“全面質量管理（Total Quality Management，TQM）理論”為指導的，全面質量管理理論誕生于美國，但誕生之初并沒有引起歐美各國的關注，卻被日本人引入工商界并取得極大的成功，20世紀70年代以后又風靡歐美，很快被引入高等教育領域。全面質量管理理論提出了“全過程管理”、“全員參與管理”的思想，即每一個工人既是生產者又是質量監督員，這樣就可以把產品的不合格率降到最低。在高等教育質量保障運動中，特別是在建立高校內部質量保障體系的過程中，將教育質量保障落實到學生培養的每一個環節中，落實到每一個相關人員身上，特別重視高校的自評工作，例如英國，由外部評價機構負責的“質量評估（Assessment）”和“質量審計（Audit）”工作都是在高校的“質量控制（Control）”基礎之上進行的，而質量控制就是大學內部為維護和提高教育質量而實施的管理過程，是高校內部對其教學、科研、師資力量、設備儀器、圖書等各方面工作情況以及校內質量保障體系的運作情況進行的定期檢查，質量審計的主要內容之一就是校內質量控制與保障體系的運作狀況［4］。所以以高校教學質量保障為主要內容的高等教育校內質量保障體系是一種全員參與式的全過程管理。

顯然，僅有高校內部的質量保障工作是遠遠不夠的，高等教育質量保障體系是由高校校內質量保障體系與校外質量鑒定與評價體系組成的。只有同時充分發揮高校內部教育質量保障（以教學質量保障為主）功能和校外質量鑒定與評價體系的功能時，才能夠使高等教育的質量得以保證，雙方不可偏廢，缺一不可。

二、高等教育質量外部評價的目的評析

緣起于西方發達國家高等教育質量保障運動的特點表現在政府、社會各界、高校共同關注高等教育的質量問題。20世紀80年代以前，在美國、英國等地方分權制國家中，高校的質量完全屬于高校的內部事宜，政府與社會公眾無權干涉；在歐洲大陸國家，高等教育管理體制屬于中央集權制，政府負責對高校的撥款和管理，但是政府并不干涉高校的學術自由，教育質量也完全屬于高校的內部事宜。20世紀80年代中期以后，歐美國家政府與社會公眾對高等教育的辦學質量表現出了極大的興趣，中央集權制國家采用下放權利的方式，地方分權制國家采取政府參與的形式來關注高校的辦學質量，社會公眾也開始關注高等學校的辦學質量，而高校則通過積極建立校內教育教學質量保障體系，以應對社會發展對高校提出的新挑戰。盡管包括高校在內的社會各界都非常關注高等教育的質量問題，但是高校、政府、市場（社會）關注高等教育質量的目的是不同的。

（一）高校關注教育質量的目的

高等學校關注教育質量的目的是為了維持與促進高校的教育質量。長期以來，高校被認為是追求高深學問的學術機構，其教育質量的維持與促進完全是高校自己的事情，外界對高校所持的態度更多的是神秘和崇拜。隨著發達國家高等教育大眾化進程的不斷推進、高等教育經費的相對短缺以及科技的飛速發展對所需人才要求的變化，這些國家的社會各界開始關注起了高等教育的質量問題。政府、用人單位、學生及其家長都希望有一個高質量的高等教育，而且逐漸試圖干預高等教育的有關事務。為了高等教育能更好地發揮對社會發展的推動作用，為了繼續保持（分權制國家）或要求得到（集權制國家）高校的辦學自主權和學術自由，高校人士自然而然地投身于高等教育的質量保障運動之中。當美國、英國等分權制國家政府試圖利用質量問題加強對高等教育的干預時，高等教育界都積極著手建立高等教育質量保障機制；而在法國、荷蘭等集權制國家，當社會各界紛紛指責高校質量問題時，高等教育界則把問題歸咎于政府對高校過于嚴格的控制，要求政府給予高校自治和更為寬泛的學術自由，以此來維持與促進高等教育的質量。

（二）政府關注高等教育質量的目的

無論是分權制國家還是集權制國家，政府關注高等教育的質量在表面上看是希望促進高校的教育質量，但究其根本目的，則是希望提高高等教育經費的使用效率。二戰以后，西方發達國家經歷了經濟與科學技術飛速發展的“黃金時期”，政府可以拿出充足的教育經費給高等教育，高等教育的數量與規模迅速擴張，由于財力雄厚和經濟發展狀況良好，當時并沒有過多地關注其質量問題。20世紀70年代以后，西方國家的經濟相繼進入低速發展的“高原期”，各國政府開始抱怨高等教育的質量問題：英國1979年上臺的保守黨政府甚至把經濟的不景氣與各種社會問題的出現歸咎于高等教育的無能；美國貸學金拖欠的現象也被認為是教育失敗所致。英國撒切爾政府和美國里根政府經濟上奉行新自由主義，主張削減公共開支，高等教育經費開始出現相對短缺的現象。80年代中期以后，各國政府都熱衷于高等教育質量問題，人們由此得出高等教育質量保障運動是由政府發起的這個結論。政府關心高等教育質量問題的最根本的原因就是希望高等教育經費的使用效率達到最大，即以最低的教育經費換取最好的教育質量（這是市場經濟的規律）。

（三）社會關注高等教育質量的目的

這里的社會是除高校與政府之外的狹義概念，包括高校的服務對象——現在的和未來的學生、學生家長和學生未來的雇主。二戰前，西方各主要發達國家的高等教育都處于“精英”教育階段，大學培養的人才基本上都是社會各界的“棟梁”，社會還沒有就大學所培養人才的質量提出質疑。傳統觀念認為，高等教育的質量是高校自己的事情。20世紀70年代以后，西方各國都進入了“大眾化”高等教育階段，高等教育的服務對象開始關心起了高等教育的質量問題，但他們更多的是對高等教育結果的關心，即畢業生的質量和高等教育所提供的服務質量的關心。相對來說，他們對高等教育質量保障的方法、高校質量保障體系及其運行是不太關心的。

表面上看，政府、社會各界、高校對高等教育的質量關注的目的都是為了維持與促進高等學校的教育質量，但實際上他們的真正目的卻不盡相同，明確他們各自的真正目的，對充分發揮各個方面對高等教育發展的作用，進而促進高等教育的質量是非常有益的。

三、高等教育質量外部評價的功能評析

功能，也稱效能，是指事物或方法所發揮的有利的作用。高校質量外部評價，作為高等教育質量保障體系的組成部分，對高等學校質量的維持與促進以及對高等教育事業的發展來說，作用都是巨大的。具體說來，它有以下四個功能：

（一）質量保障功能

作為高等教育質量保障體系的一部分，外部評價的目的之一就是保障高校的教育質量。20世紀80年代中期以前，在西方各國，社會各界很少過問高等教育的質量問題，分權制國家尤其如此。美國的COPA實際上是高等學校的“傘式”保護組織。隨著市場經濟的進一步發展和高等教育質量問題的出現，社會公眾開始用市場經濟的規律來審視高等教育問題。人們普遍認為，僅靠學校的自評或校內質量保障體系是不夠的，在此基礎上必須依靠外部鑒定與評價來檢查高校的質量或質量保障體系的運作，而且外部評價也應具有一定的權威性和懲戒作用，這符合現代管理理論的封閉原理。由此可見，高校質量外部鑒定的首要功能就是質量保障。

（二）引導功能

高校質量外部評價一經產生，就“衍生”出了它的引導功能。有些國家例如荷蘭，在進行質量評價之初，對于高校的自評報告以及同行小組的鑒定報告的格式并不作嚴格要求，經過工作“試點”以后，認為必須在這方面做出規定。1989年荷蘭的“荷蘭大學合作委員會（VSNU）”頒布《外部質量評估指導》，對此做了一些限制。這在客觀上對高等學校的質量保障工作起到了引導作用。特別是當把外部鑒定評審的結果與高校經費的劃撥聯系起來的時候，這種引導作用顯得更加突出：即高校在自評時非常重視外部評價的內容，“評什么，重視什么”。這種現象在我國尤為嚴重，因為我國高校外部質量評價的主體是高校的上級主管部門，評價的結果不僅僅與經費的劃撥有關，而且與領導的政績及其職位的升遷關系密切，被評學校為外部評估所做的自評工作可謂“不惜一切代價”，夸大長處、掩飾瑕疵的現象非常嚴重。因此，對于高校質量外部評價工作而言，評什么、由誰來評就顯得非常重要。該功能運用的好壞直接關系到外部評價能否很好地達到對高校質量保障的目的。

（三）激勵功能

高校質量外部評價不僅僅是對高校質量的檢查，而且也是對高校的質量及其所取得成績的肯定。高校自評是外部評價的基礎與準備，是外部評價的步驟之一。通過自評可以加強高校內部的團結與協作，可以激勵教職員工的工作熱情，強化他們的質量意識和全員參與意識。同行小組的現場訪問還為教職員工以及學生提供了一個各抒己見的機會。外部評價的結果將成為政府決策的依據和參考：高質量可以得到更多的經費，這對高校質量的提高以及校際之間的競爭都有一定的激勵作用。在質量保障運動中，有獨創性改革的高等學校應該受到外部評價機構以及政府在經費方面的優惠，外部評價機構也應將被評學校在教學、科研或服務方面所進行的改革經驗和在質量保障方面的經驗向其他學校推廣。因此激勵功能也是高校質量外部評價工作的主要功能之一。

（四）監督功能

高校質量外部評價并不是只對高校的質量和成績加以肯定，更重要的是還要對高校在教學、科研、服務方面存在的不足和在高校內部質量保障體系的運作方面存在的缺陷提出勸告和意見，敦促其修正，甚至向有關部門提出懲戒性建議。實施高校質量外部評價的初衷就是為了對高校質量進行檢查與監督。人們已經注意到了由高校及其“傘式”保護組織負責外部質量評價，很可能會出現包庇或袒護現象（如美國）。所以，要實現高校質量外部鑒定與評價的監督功能，建立公正、相對獨立的中介機構是十分必要的。

參考文獻

［1］ 趙中建，董秀華.荷蘭高等教育質量評估體系分析［J］.中國高等教育評估，1995(4): 22-23.

［2］ Alma Craft.Quality Assurance in Higher Education（Proceedings of an International Conference， Hongkong 1991）［M］. The Falmer Press， 1992:58-59.

［3］ 王篤梅，陳惠梅.英國高教質量保證系統［J］.中國高等教育評估，1994（4）:30-31.

［4］ 李文兵.90年代美國高校質量鑒定體系新發展［J］.大學教育科學，2003（2）:90-91.

(責任編輯 張向鳳)