加大農村教育投入 促進教育資源公平配置

近年來，我國農村教育得到了長足發展，國家不斷加大對農村教育的投入，全面推進農村教育投入保障機制的改革。2007年，河南省縣級財政原安排農村中小學公用經費和中央補助提高的公用經費，加上免學雜費補助，各級財政安排的公用經費，農村小學將達到生均166元，初中224元；縣鎮小學196元，初中254元，比原有公用經費標準均有較大幅度提高。為了進一步探索農村中小學公用經費對教育均衡發展的影響，筆者在南陽市教育局的幫助下，于2007年對南陽市農村中小學公用經費的收支使用情況進行了調查。這次調查活動在南陽市86所（其中小學43所，初中43所）農村中小學中進行，希望通過調查，能夠找到解決農村教育均衡發展的有效途徑。

一、農村中小學公用經費政策的演變過程

南陽市現有農村中小學校4518所，其中初中510所，在校學生370541人，教職工27206人；小學4008所，在校學生783676人，教職工48258人。

2001年前，南陽市農村中小學校實行的是以鄉（鎮）為主的管理體制。農村學校教師工資、公用經費、維修建設經費全部由鄉鎮財政負責開支。初中公用經費標準是每生每年237元，其中預算內國撥農村生均公用經費為32-75元；小學公用經費每生每年175元，其中預算內國撥農村生均公用經費為20-35元。但是，由于鄉鎮一級財力有限，各鄉鎮均沒有專門安排預算內生均公用經費。農村中小學靠收取學雜費、教育費附加等艱難維持正常運轉。

2002-2003年，農村稅費改革后，實行“以縣為主”的農村教育投入保障機制。縣級財政預算內公用經費同樣得不到落實，農村中小學仍靠收取學雜費等艱難維持運轉。2005年仍執行小學10元，初中15元的生均預算內公用經費標準，但沒有足額拔付。2007年，河南省政府再次提高預算內生均公用經費撥款標準，農村小學由20元提高到26元，農村初中由30元提高到39元，提高部分仍由省財政全額負擔。按此標準計算，2007年南陽市共安排預算內公用經費3496萬元。

二、近三年南陽市農村中小學公用經費運行情況

南陽市農村初中2004年總收入6819萬元，總支出7317萬元，超支498萬元；2005年總收入為7170萬元，總支出為7687萬元，超支517萬元；2006年總收入為7373萬元，總支出為8474萬元，超支1101萬元。農村小學2004年總收入8633萬元，總支出8388萬元，結余245萬元；2005年總收入為8009萬元，總支出為9468萬元，超支1459萬元；2006年總收入為8688萬元，總支出為11173萬元，超支2485萬元。超支部分多為歷史欠賬或負債。

三、南陽市農村教育發展中存在的問題

通過以上對南陽市近年來農村教育公用經費的調查分析，我們可以看到農村教育資源分配中存在的問題。

1.預算內公用經費撥付不足額且標準偏低。2004年、2005年河南省重新下達預算內生均公用經費撥款標準，南陽市實際執行情況不太理想。初中2004年應安排預算內公用經費749.5萬元，實際撥付231.2萬元，欠撥518.3萬元；2005年應安排預算內公用經費693.8萬元，實際撥付431.5萬元，欠撥數額262.3萬元；2006年足額撥付。小學2004年應安排預算內公用經費815.2萬元，實際撥付268.8萬元，欠撥546.4萬元；2005年應安排預算內公用經費786.3萬元，實際撥付483.9萬元，欠撥302.4萬元；2006年足額撥付。2004、2005兩年縣級共欠撥預算內公用經費1629.4萬元。

2.學校開支項目多，現有公用經費滿足不了正常運轉的需求。校舍維修改造使用了大部分公用經費，維護學校正常運轉的水電費開支較大，有不少學校陰雨天室內光線較暗，但為節約經費，不敢開燈。報刊、雜志征訂繁多，一般占支出的5%-10%，給學校帶來了相當大的經濟壓力。

3.山區及偏遠地區中小學經費缺口嚴重。由于該市區域面積較大，地貌復雜，學校數量較多，教學點分散，校均規模偏小，形不成整體效益。平原地區百人以下學校占同類學校總數三分之一以上，山區50人以下學校占同類學校數一半以上。由于在校生人數較少，有限的資源在分散使用后更顯匱乏。學校只能維持每天的運轉，教學教研活動無法開展，現代遠程教育等配置的電教器材無法正常運行等。

4.部分農村代課教師工資由學校公用經費支付。由于近幾年大部分縣區農村中小學教師進入較少，教師隊伍老化。加之當時核編政策對農村學校不利，農村中小學臨時聘用代課教師還有一定數量存在。由于無專門經費，代課費只能從公用經費中開支，一定程度上造成公用經費更加緊張。如臥龍區謝莊鄉就有代課教師65人。

5.由于“普九”、危房改造、教師住房建設、電化教育工程紛紛上馬，達標要求不斷提高，學校需要大量的配套資金和運行維護費用，增加的經費無法滿足學校資金需求的增長。在投入本來就不足的情況下，許多學校為達到一些硬件要求紛紛舉債搞建設，致使學校負債累累，“普九”債務沉重。

四、對策與建議

1.明確義務教育經費來源，加大教育經費投入力度，提高農村中小學公用經費保障水平。落實省定預算內生均公用經費撥款標準。根據中央核定的農村義務教育階段中小學公用經費基準定額，提高農村中小學公用經費標準，所需資金由中央、省和省轄市本級按6∶2∶2的比例分級負擔。其中地方負擔部分缺口較大（南陽市2004、2005年欠撥的預算內公用經費1629.4萬元）。因此，建議由省級政府財政對本地區的義務教育全面負起責任，解決義務教育經費問題。

2.深化教育體制改革，積極整合教育資源，充分發揮教育公用經費的規模效益。要加快教師人事制度改革，合理配備農村中小學教師。要按實際情況對農村中小學教師進行核編定崗，并由縣級財政解決聘任教師經費問題。加大農村學校布局調整力度，實現教育資源優化配置。按照“小學中心化、初中鄉鎮化”的要求，逐步將小學三年級以上學生集中到中心校，使農村中小學生源的70%以上集中在中心學校學習，擴大辦學的規模，形成規模優勢。積極引導和支持社會力量參與村小辦學，減少財政投入的壓力和負擔。

3.加強教育經費管理，增收節支提高經費使用效益。在有條件的學校，合理開發勤工儉學項目，增加學校收入。要進一步優化支出結構，調控支出方向，把有限的經費向急需的地方傾斜，保證重點工作需要。要堅持勤儉辦教育，在學校各項工作中嚴禁浮夸和浪費行為，要嚴格控制農村負債新建、改擴建學校。要完善學校的各項財務制度，加強內部審計工作。要提高學校決策的科學化，民主化水平，努力提高經費使用效益。

4.實施優質教育資源共享。通過“名師共享”活動，讓有高超教學藝術、全新教育理念的骨干教師到偏遠山區校上指導課，幫助薄弱校教師提高教學水平。通過教改教研活動，以公開課、講座等多種形式實現“教改成果共享”、“教育信息共享”，幫助扶持薄弱校。

5.實施支教活動，擴大教師的流動面，實行教師輪崗制。城市教師必須到農村小學支教一至二年，方能得到晉升。設立教師特殊津貼制度，對長期在偏遠農村任教的教師實施特殊津貼。鼓勵青年教師“上山下鄉”，對“上山下鄉”的青年教師同樣實施特殊津貼。

6.多方籌資，加大教育投入，改善學校辦學條件。通過集資、引資、政府投資等方式，增加對學校的資金投入，幫助農村小學完善各項教學設施的建設，為農村小學的發展提供一個可靠的物質基礎。

教育是經濟和社會發展的基礎，政府應該通過調整和制定公共政策，確保所有人都能公平地享受公共教育資源。縮小城鄉差距，促進基礎教育均衡發展，特別是農村中小學整體辦學水平的提高，是實施新時期教育事業發展計劃的重要前提。改革教育投資體制、明晰政府責任、促進城鄉教育融合及實施新型的教育評估體制是義務教育均衡發展新機制建構的重要范疇。

（作者單位：南陽理工學院）