淺析“一事不再罰”原則在消防行政處罰中的適用

摘 要：“一事不再罰原則”是國際上的一項重要責任制度，但我國《行政處罰法》確立的“一事不再罰原則”有其特殊的內涵，本文對其特殊內涵作了積極探索，將“同一個消防違法行為”（“一事”）作了分類，并結合消防工作實踐，對該分類如何正確適用消防行政處罰作了簡要探討。

關鍵詞:一事不再罰；原則；適用；探析

作為一種法律制裁手段，行政處罰是對違反行政管理法規的行政相對人的一種懲戒、教育手段。行政處罰的目的在于通過處罰，消除違法狀態，恢復正常的、合法的秩序。

1 對“一事不再罰”原則的理論爭議

在我國，依其發生領域不同，由各行政機關分散處罰。當被管理的相對人觸犯了數個行政法律規范時，數個行政機關依法均享有行政處罰權。在《行政處罰法》起草之時產生了“一事不再罰”原則的爭議，但最終在確立時，卻只規定了“一事不再罰”的規則，即第24條規定：“對當事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。”而理論界圍繞“一事不再罰”的不同觀點，概括起來主要有以下四種觀點:

第一種觀點，認為“一事不再罰”指對于一次行政違法行為，只能依法給予一次行政處罰；第二種觀點，認為“一事不再罰”系指同一行政機關對于同一違法行為只能實施一次處罰，不得重復處罰。即“一事不再罰”只禁止同一行政機關對同一違法行為進行兩次以上的處罰。如果同一行政機關遇有相對人兩個以上違法行為的，可以處罰兩次或兩次以上；兩個以上行政機關對同一違法行為觸犯多種行政法律規范規定的，可以給予不同的處罰；某一違法行為觸犯刑法而應受刑事制裁的，不排除違法者還應承擔行政法律責任；第三種觀點，認為“一事不再罰”系指行政相對人的一個行為違反某一行政法律規范時，只應由一個行政機關作出一次處罰，也即對違法人的同一個違法行為，不得以同一事實和理由給予兩次或兩次以上的行政處罰，否則就是重復處罰；第四種觀點，認為“一事不再罰”系指對行政相對人的一個違法事實只得作出一次處罰，已作過行政處罰的，不應再施以處罰。一個違法事實分別觸犯了多個行政法律規范，構成幾種違法名稱，可以分別由幾個行政機關處罰，但其中一個行政機關已先行處罰的，其他行政機關不應再行處罰，即“先罰有效，后罰無效”。

綜觀前述，不難看出對“一事不再罰”原則的爭論主要來自兩個方面：1.什么是同一違法行為;2.對同一違法行為在什么情況下可以實行兩次以上行政處罰。

2 “一事不再罰”的含義探析

2．1 “同一違法行為”的含義

對“一事不再罰”原則的理解首先必須弄清“一事”的具體含義。對此，理論界一直存在不同看法，根據我國《行政處罰法》的規定，“一事”即“同一個違法行為”是指相對人實施了一個違反行政法律規范的行為或者違反行政管理秩序的行為，當事人在客觀上僅實施了一個獨立完整的行政違法行為。

2．2 “不再罰”的含義

同一個違法行為對行政法律規范或行政管理秩序的違反會出現以下幾種情況：第一，同一行為違反了一個行政法律規范，受一個行政主體管轄；第二，同一行為違反一個行政法律規范，由兩個以上行政主體管轄；第三，一個行為違反了兩個以上行政法律規范，依法分別由兩個以上行政主體管轄；第四，同一行為違反了一個行政法律規范，受兩個以上同類行政主體管轄。可見，目前對一事不再罰的具體涵義爭議較大，也就是說，對同一違法行為可能并非僅是違反一個法律規范或一個行政管理關系的行為，而且可能牽涉到很多行政法律關系的發生。

3 “一事不再罰”原則在消防行政處罰中的適用

在消防行政處罰中，消防監督執法員會經常碰到看似多個行為但卻依照一個行為進行處罰的的情形。但具體應當如何把握這種情形，實踐中常會引起部分人員不同的意見或者困惑。在此，筆者通過刑法理論中對犯罪行為種類的劃分和懲罰的方式，結合消防行政處罰的實踐對“一事不再罰”原則的適用作一簡要的闡述。

3．1 單一的違法行為

單一的違法行為指行為人的僅僅一個行為違反了一個消防法律規范。這里的一個行為指性質單一的行為，如無照經營行為；一個消防法規，特指對同一性質的違法行為進行規范的同一類法規（包括法規中的條款），如《中華人民共和國消防法》中對火災隱患和違法行為的處罰條款就屬于一類消防法規。此時情況比較簡單，不存在多種行為交叉，對法律的適用也比較單一，雖然有時候存在法條競合問題，但只需按照特別法優于普通法、上位法優于下位法的法律適用規則進行適用就可以了。如消防違法行為，在同時觸犯《中華人民共和國消防法》和《云南省消防條例》的情形下，按照《中華人民共和國消防法》進行罰款、沒收，但不能再次依照《云南省消防條例》進行罰款、沒收，否則就違反了“一事不在罰”的原則。

3．2 連續性的違法行為

連續性的違法行為指當事人基于同一個或者概括的違法的主觀錯誤，連續實施的同一性質，觸犯同一消防法律法規的違法行為。從定義上看，該種行為有以下幾個特征：當事人為該類行為時，基于同一個或者概括的主觀錯誤，在這一個主觀錯誤的指示下，當事人實施了兩個或兩個以上的同一性質的違反消防法規的行為；數個違法行為之間具有連續性，而且觸犯了同一個消防法律法規，但是相互獨立。這種情況在消防執法實踐中很常見，如當事人連續多次出現同一類火災隱患不整改的行為等。對于該類連續的消防違法行為應當遵守“一事不在罰”的原則，按照一個消防違法行為對待，但在實施消防行政處罰時應以當事人連續違法所造成的社會危害性的大小正確使用相關法規。如當事人連續多次出現同一類火災隱患不整改的行為，消防部門應當依照《消防法》對當事人停業并處罰款，而不是將多次的行為分開挨個處罰或者僅僅處罰其中一個行為。

3．3 持續性違法行為

持續性違法行為，指違法狀態在一定時間、地點處于持續不斷的狀態的消防違法行為。該行為的特點是:當事人僅僅實施了一個消防違法行為，并且這個行為動作已經結束；該行為所造成的不法狀態一直處于持續狀態中。以重大火災隱患查處為例，當事人從政府掛牌督辦重大火災隱患開始，一直到被消防部門查處或自己改正為止，中間的時間可能一年兩年甚至更長，雖然當事人重大火災隱患整改的行為在那一霎那或者一個很短的時間內已經完成，但是該行為所造成的違法狀態，對社會危害始終處于持續狀態中，表面上看該行為從不同的時間點起算都能算一個違法行為，但其實每個時間點的行為都是一開始那個違法行為的延續，因此此種行為仍為一事而不是多事。對于此類行為的查處，消防部門應當自違法狀態結束之日或者自該當事人自己改正之日起計算追究時效，遵守“一事不在罰”的原則，按照一個消防違法行為對待處罰。

3．4 想象競合違法行為

想象競合違法行為，也稱想象的多個行為，是人們觀念的競合，是指一個違法行為的結果觸犯了數個消防法規的情況。如：當事人在沒有營業執照的情況下經營銷售了一批不合格消防器材。當事人銷售不合格消防器材，本身是一個銷售不合格消防器材的行為，但是當事人沒有營業執照，因而無意中又違反了國家對無照經營的規定。銷售不合格消防器材是當事人所追求的，但是其中所涉及的無照經營行為，當事人并沒有主動追求，也沒有阻止該行為發生，屬于當事人放任產生的。

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