浙江發展縣域經濟的實踐與經驗

俞紅霞

浙江人多地少，境內礦產資源缺乏，發展經濟的自然稟賦先天不足。改革開放以來，國家沒給特殊政策，又沒有大筆資金投入，浙江卻創造了一系列經濟增長的奇跡，城鎮居民人均可支配收入和農村居民人均純收入已分別連續7年和23年保持省區第1位，多年來占據著全國“百強縣”近1/3的席位。是什么促使浙江經濟取得如此矚目的成就？究其原因當然是多方面的。作者認為，浙江大力發展縣域經濟是重要的原因之一。本文試對浙江發展縣域經濟的實踐與經驗作一梳理，以期為其他地方發展縣域經濟提供一定的啟示。

一、浙江發展縣域經濟的實踐

縣域經濟是指在縣域范圍內由各種經濟成分有機構成的一種區域性經濟，在國民經濟體系中占有特殊重要的地位，是一個地區經濟發展和社會穩定的重要基礎。縣域經濟比較發達，是浙江區域經濟發展的重要特色之一。改革開放以來，浙江縣域經濟發展強勁，走出了一條具有浙江特色的縣域經濟發展路子，成為浙江經濟持續快速發展的重要基礎和動力源泉。

1、以農村工業化為主導推動縣域經濟的起步

浙江省原是一個以農業為主的省份，工業基礎薄弱。改革開放后，隨著家庭聯產承包責任制的推行，農民獲得了生產經營自主權。政策的引導、人多地少的矛盾，加上浙江傳統文化中“利義并重”、“工商皆本”的價值觀，使農民選擇了“離土不離鄉，進廠不進城”的發展農村工業的道路，浙江的農村工業化也由此起步。浙江的農村工業由鄉鎮企業、個體私營和聯戶企業組成。鄉鎮企業由社隊企業起步，1979年，國務院頒發《關于發展社隊企業若干問題的規定（試行草案）》后，浙江就把發展社隊企業作為振興農村經濟的重要手段來抓。在指導方針上，明確提出社隊企業是“農村經濟四大支柱之一”，尤其是杭嘉湖、寧紹等社隊企業基礎較好的地區，鄉鎮企業全面興起。80年代中后期，省委、省政府面對鄉鎮企業發展的新形勢，出臺了一系列有利于鄉鎮企業發展的政策措施。于是，鄉鎮企業產值占工業總產值的比重迅速提高，并形成一定的集聚規模。在大力發展鄉鎮企業的同時，溫州、臺州等原來社隊企業不怎么發達的地區，則率先打破“惟成分論”，放手發展個體私營、聯戶企業，培育充滿生機和活力的市場主體，使個體私營、聯戶企業從小到大，從弱到強，成為推動當地縣域經濟發展的重要力量。可以說，80年代是浙江農村工業化和縣域經濟的起步階段。到2007年，在浙江全省的縣域經濟總量中，上述企業的產值占80％以上，從業人員達到1170多萬人，農民從這些企業獲得的工資收入已占人均年純收入的52％。這些企業的增加值、稅金、利潤等項指標都位居全國第一，已成為浙江縣域經濟的主力軍。

2、以市場為取向推動縣域經濟的發展

伴隨著農村工業發展而興起的專業市場，是浙江農民發展市場經濟的一大創舉。浙江農民率先闖市場聞名于世。早在農村實行土地聯產承包責任制前，就有部分浙江人挑著貨郎擔走南闖北，可以說，這是浙江市場經濟的萌芽。上世紀80年代，隨著政策的允許和農村工業的發展，溫臺地區和浙中地區涌現出了一批規模較大的商品市場。90年代后，浙江縣域無論從市場數量還是市場規模都呈迅猛發展態勢，繼而發展成各種各類的大型綜合或專業市場，形成了以消費品市場為中心、專業市場為特色、要素市場相配套的市場體系。各類市場的發展，使浙江成了全國聞名的“市場大省”，并帶動了飲食業、賓館業、運輸業等相關產業的發展。“建一個市場、活一方經濟、富一方農民”成為浙江的特色，極大地推動了縣域經濟的發展。

3、以區域特色產業和塊狀經濟為支柱提升縣域經濟發展水平

80年代開始，浙江各地從培育“一村一品、一地一業”的傳統特色產業起步，發展鄉鎮企業、個體私營企業、培育專業市場。90年代以來，浙江積極引導鄉鎮企業向縣城和中心鎮集聚，把小城鎮建設與專業市場、鄉鎮工業園區建設有機結合起來，逐步形成“小企業、大群體”、“小商品、大市場”和“小產品、大產業”的發展格局。這一時期，浙江有目的地選擇了一批小城鎮，在這些小城鎮建立工業小區，并引導鄉鎮企業、農村家庭企業向小城鎮的工業小區集聚。而且浙江的小城鎮在發展之初，基本都明確了一個主導產業的發展方向，在主導產業基本形成后，繼續做大做強，繼而形成了一個個專業化分工、社會化協作的企業群和特色產業集聚區。與此同時，浙江的縣域市場規模不斷擴大，出現了一個個各具特色的大型市場。市場和企業緊密結合，使產品生產、原材料供應、產品銷售緊密聯系在一起，形成了完整的產業鏈條。工業園區的建設、市場和加工業的發展，引導了人口的集聚，帶動了第三產業的發展，為小城鎮發展提供了動力和基礎。小城鎮發展和建設，又為市場、產業的進一步發展提供了有利條件。三者并舉，形成了良性互動的格局，達到了相互促進的效果。于是涌現出了諸如義烏小商品、紹興輕紡、海寧皮革、諸暨珍珠、溫州皮鞋等多個特色產業集聚區和一大批產銷基地。這些分布于全省各縣市的特色鮮明的“塊狀經濟”，撐起了浙江農村經濟大省地位，有效地促進了縣域產業從多樣化轉為特色化，為縣域經濟的發展奠定了堅實的產業基礎，為浙江百強縣的不斷崛起和壯大發揮了重要作用，極大地提升了浙江縣域經濟的發展水平。

4、以穩定發展農業生產作為增強縣域經濟的基礎

浙江在積極推進農村工業化、市場化、城鎮化的同時，始終將穩定發展農業放在重要地位，采取了一系列積極的政策措施，使農業生產得到了持續穩定的發展，為增強縣域經濟基礎發揮了較大的作用。一是積極調整農業結構、優化農業產業布局，把著力培育區域特色支柱產業和品牌農產品，作為各縣發展農業的突破口。各地按照“有所為、有所不為”的原則，著力改變“小而全”和自求平衡的農業區域格局，著眼于國內外大市場，建設區域化、規模化的生產基地，擴大特色農產品生產規模，提高市場競爭力和占有率。2001年，浙江在全國率先進行糧食購銷市場化改革，促進了糧食市場的發育和農業結構的進一步調整。目前，浙江已形成了蔬菜、花木、藥材、畜產品、水產品、特種農產品等各具特色的農業多樣化經營的格局。二是發展專業合作組織和農業龍頭企業。在專業合作組織和農業龍頭企業的帶動下，有效地提高了農業產業化經營水平和農民組織化程度，減少了千家萬戶的經營風險，保護了農民的利益。三是搞活土地經營權流轉，促進適度規模經營發展，實現農業增效，農民增收，農村發展。在堅持土地集體所有、承包權不變的前提下，根據自愿原則，積極開展土地經營使用權的流轉，由此現代農業生產主體加速成長，出現了現代化新型農場，促進了農業現代化的發展，提高了土地的單位面積產出率。此外，浙江還積極引導工商資本投資現代農業，從而為農業的穩定發展提供了資金的支持。

5、以開放戰略增強縣域經濟的市場競爭力

伴隨著農村土地承包責任制的全面實行，鄉鎮企業、個體私營企業的迅猛發展，專業市場的興起，以及農業結構調整，效益農業的發展，浙江縣域勞動力對外交往不斷擴大。許多人跨出家門搞營銷、辦企業、開市場、包工程、搞基建、跑運輸；外出引進項目、技術、資金、管理等。浙江農民外出發展，開拓了市場，帶回了經驗，創造了財富，打響了品牌。浙江各縣還積極開展對外貿易和引進外資，實施對外開放戰略，努力擴大進出口貿易，尤其是出口貿易，其領域涉及各行各業。外向型經濟的發展，有力地增強了縣域經濟的市場競爭力。

6、以城鄉統籌發展為引擎助推縣域經濟發展

1998年，浙江省第十次黨代會作出“不失時機地加快推進城市化進程”的戰略決策。浙江縣域經濟從以農村工業化為主導的發展，進入了以縣城和中心鎮建設為重點、以縣域城市化提升工業化發展的新階段。省委、省政府制定了《浙江省城市化發展綱要》，編制并實施了《浙江省城鎮體系規劃》，明確要求在強化中心城市的集聚、輻射、帶動作用的同時，有重點地培育和發展小城市和中心鎮。于是，浙江縣域城鎮的集聚能力、綜合承載能力和輻射帶動能力大大提高。在這個過程中，浙江積極推進區域經濟協調發展，在全國率先制定與實施了城鄉一體化綱要，并通過實施“欠發達鄉鎮奔小康”、“山海協作”、“百億幫扶致富”、“千村示范、萬村整治”、“千萬農村勞動力素質培訓”、“統籌城鄉就業”等統籌城鄉發展的系列工程，助推縣域經濟更快更好發展。

二、浙江發展縣域經濟的經驗

縣域涵蓋城鎮與鄉村，兼有農業與非農業，是宏觀與微觀、城市與農村的結合部，因而也是統籌城鄉發展的平臺和解決當前“三農”問題的切入點。浙江發展縣域經濟較早，其實踐可以為其他地方發展縣域經濟提供經驗和啟示。

1、政府既要尊重群眾的首創精神，又要因勢利導，調控有度

浙江縣域經濟能夠取得率先發展，在以市場為取向的改革中獲得先發優勢，得益于政府尊重和保護群眾的首創精神，較早地突破了對市場經濟實踐的各種限制，并且較早地進行規劃和積極引導的結果。

充分激活千百萬農民的創造潛能，是浙江縣域經濟蓬勃發展的活力源泉。改革開放以來，浙江省委、省政府堅持一切從實際出發，實事求是，尊重群眾的首創精神。對一時看不準的，當時的政策環境不允許而廣大老百姓又愿意干的事，按照鄧小平同志一再倡導的“允許看，但要堅決地試”的要求，放手讓群眾去干。如義烏小商品市場，就是1982年義烏縣委縣政府率先實行“四個允許”，即“允許農民棄農經商，允許農民長途販運，允許開放城鄉市場，允許多渠道競爭”放出來的。其他如第一批個體工商戶、第一批私營企業、第一座農民城，第一個股份合作制企業等，都是各級黨委政府以寬容的態度默許、保護和支持的結果。

對看得準的，符合經濟社會發展規律和國家政策的事物，省委省政府及時出臺一系列重大舉措，謀在前面，干在實處。如在80年代末90年代初，各級黨委和政府就針對個私經濟發展中出現的種種偏見，制定了一系列鼓勵其發展的政策和措施，使個私經濟在相對寬松的環境中得到了較快的發展，并在全國獨占鰲頭。浙江還按照“三個有利于”的標準和發展市場經濟的要求，推進鄉鎮企業的產權制度改革，積極探索公有制的多種有效實現形式。針對城市化滯后工業化的情況，率先實施城市化戰略，推進城鄉協調發展。針對農業發展出現的新情況，提出大力發展效益農業，鼓勵農民什么來錢種什么。針對基礎設施建設滯后問題，組織實施以“六個一千工程”和“五大百億工程”為重點的基礎設施建設，改善發展環境。針對一些地方存在的假冒偽劣等現象，著力打造“信用浙江”。針對企業和群眾辦事難問題，深化行政審批制度改革，建立辦事中心，提高行政效率等。從而為縣域經濟發展創造了良好環境。

2、以市場為導向，因地制宜地選擇發展路徑，做強區域經濟

率先實行市場化改革，是浙江縣域經濟發展的關鍵因素。可以說，浙江各個領域的市場化改革，最先都是從縣域范圍內開始突破，取得實質性成效后，才向大中城市拓展。從農業和農村經濟的市場化改革到國有企業改革、投資體制改革、金融體制改革、城鎮建設體制改革、國有土地使用制度改革、就業和社會保障制度改革等，都是從縣域開始的。這些不斷演進的市場取向改革，使市場機制率先在縣域經濟發展的資源和生產要素配置中發揮基礎性作用，使浙江縣域經濟率先實現了由計劃經濟向市場經濟的轉軌。

浙江在發展縣域經濟過程中，還因地制宜地找準各自的發展道路，制定發展戰略。如浙江農村工業的起步在不同地區是通過不同方式實現的。浙北的杭嘉湖、寧紹平原走的是一條以鄉鎮集體經濟為主的農村工業化道路。而在浙南的溫臺地區，走的則是一條以發展個私企業、聯戶企業為主的溫臺模式。進入90年代，隨著股份合作制的產權制度變革的興起，浙南浙北在發展模式上的差異逐漸縮小，他們互相借鑒各自的優點。正是在這種不求統一，以經濟發展為終極目標的思想指引下，浙江的縣域經濟才呈現出了一派生機，形成了“真富、民富、不露富”的可喜局面。

浙江還以市場為導向，因地制宜，因情制宜，促進特色產業、專業市場、中小企業聯動發展，并與小城鎮建設緊密結合，形成了多層次、區塊式、多樣化的區域特色經濟。區域特色經濟既提高了浙江經濟對多層次的市場需求的適應性，又提高了經濟的集聚效益和規模效益，增強了抗御市場風險的能力，使塊狀經濟成為縣域經濟增長的支柱。

3、以改革創新、開放搞活的原則，著力解決發展縣域經濟的財政、行政等體制性障礙

浙江的行政體制同全國其他省市一樣，從1982年開始形成了省市縣三級地方政府體制。但在財政體制方面，浙江一直堅持“省管縣”的財政體制。除計劃單列市———寧波外，浙江其他縣的財政直接由省管理，保證了縣域財政收入不被市截留。此外，為調動縣級發展縣域經濟、增值財源積極性，增強省級財政的調控能力和轉移支付能力，浙江省還先后制定了“億元縣上臺階”、“兩保兩掛”、“兩保兩聯”、“三保三聯（掛）”等政策，盡力做大地方財政的蛋糕。逐步形成了具有浙江特色的財政轉移支付制度，促進了全省縣域經濟的持續快速健康發展。

在促進縣級財政收入持續快速增長的同時，在經濟管理權限設置方面，浙江給縣（市）擴權。實施“強縣戰略”，先后于1992年、1997年、2002年、2006年四次出臺政策，開展擴大經濟強縣財政、經濟管理和社會事務管理權限的三步改革，增強了縣級政府服務縣域經濟社會發展的能力。2007年5月，浙江省又選擇一批中心鎮實行“強鎮擴權”，賦予中心鎮部分縣級經濟社會管理權限。浙江就是這樣，根據省情，不斷推出新舉措，為縣域經濟的發展解決了財政、行政等體制性障礙。

4、堅持統籌城鄉、協調發展的原則

改革開放以來，浙江省堅持把發展壯大縣域經濟作為解決“三農”問題的切入點，使縣域經濟成為統籌城鄉發展的有效載體。

浙江通過發展縣域經濟帶來的城市化、工業化、市場化，使得大批農民離開土地，或到鄉鎮、個私企業工作，或在專業市場經商，或轉移到城鎮就業，由此帶動農民收入持續快速增長。隨著農民收入的增加，縣域財政的膨脹，“有錢”的政府便有實力在農村基礎設施建設、農村文化教育、養老、醫療衛生等公益事業方面加大投入，使城市公共服務加快向農村覆蓋，城市基礎設施加快向農村延伸，城市文明加快向農村輻射。從而使浙江農村的面貌發生了深刻變化，統籌城鄉發展水平居于全國前列。

浙江在發展縣域經濟的過程中，還始終堅持把發展農業放在重要地位，加快調整農業經濟結構，發展農業專業合作組織，搞活土地經營權流轉，著力建設現代農業。尤其是自90年代以來，從集體經濟內部的以工補農，擴大到政府主導下的以工哺農、市場的投資建農，直接支援了農業生產，促進了農村經濟的發展。與此同時，浙江著力擴大縣域對外開放，改善縣域投資環境，積極引進國內外資金、先進技術、管理經驗和優秀人才，提升縣域產業層次，打造一批具有國際競爭力的企業，縮小縣域與大中城市的差距，從而為城鄉統籌發展創造了良好的條件。

（作者單位：中共浙江省委黨史研究室）