我國度假區新發展模式下權利模型的構建

馬祥山　鄢志武

摘 要：目前，我國旅游度假區的開發不容樂觀，存在較多的問題，問題的根源在于政企不分、權責不明、缺乏法律監督。首次提出基于所有權、經營權、收益權和監督權的企業主導發展模式，構建了企業主導發展模式的權利模型，針對問題提供解決方案。最后，從三方面論述如何去培育這種模型的生長環境。

關鍵詞：度假區；發展模式；權利模型

1 目前我國度假區兩種主要的發展模式

1.1 政府主導發展模式

改革開放特別是20世紀90年代以來，我國旅游業一直在摸索并堅持政府主導型發展戰略，初步形成了領導重視、部門聯動、社會參與等較好的局面，客觀上極大地推動了我國旅游業的迅速發展，提升了旅游業在社會經濟文化中的地位。

從1992年，12個國家級旅游度假區的建設開始，我國旅游度假區的發展首先也走的是政府主導型的路子。在實際開發過程中，政府利用行政體制動員所掌握的經濟資源，聯合土地、財政、金融、建設、工商等許多重要的職能部門，共同為度假區的建設保駕護航。因此，較短的時間內，整個行業迅速形成較大的產業規模和供給能力，使我國度假區得到超前發展。

在這種政府高度壟斷的發展模式下，度假區的所有權、經營權和經濟收益權歸政府部門所有，度假區的部分收益權回歸社會。（如圖1所示）

然而這種發展模式也存在諸多問題：一是過分強調政府主導，忽略市場機制一定程度上抑制了旅游度假區市場的發育和成長；二是由于市場力量的部分缺失，容易造成度假區發展的低績效，利用行政力量干預資源配置，導致資源利用的低效率；三是有的地方政府囿于眼前利益，寧肯搞低水平的重復建設，也不愿各方協同開拓市場，資源浪費現象嚴重。

1.2 政企合一發展模式

政企合一模式是政府主導模式的延伸，初衷是為了實現政企分開、產權清晰，使政府從經濟開發活動中解脫出來。在該模式下，度假區管委會作為政府的代表機構或派出機構，負責開發區的行政管理工作并組織開發建設；同時由管委會設立下屬開發公司，負責土地度假區開發和基礎設施建設（如圖2所示）。

這種模式名義上是政企分開，但實際情況與改革初衷相差甚遠。一方面，管委會與開發公司一套人馬、兩塊牌子，根本無法實現政府和公

司的徹底分離。另一方面，按照制度設計的初衷，與度假區市場化開發的一切經濟活動都應交由開發公司負責，管委會只專注于度假區規劃、管理等行政性事務。但絕大多數度假區的實際情況是，管委會仍然大權獨攬，開發公司僅作為管委會的“施工隊”，主要從事度假區基礎設施建設和設施修繕等工作。

2 企業主導發展模式下權利模型的構建

企業主導模式假設基點是政府職能有限、政府失靈和市場主體的理性行為，政府負責行政管理，開發公司負責經營管理，兩者之間有著較為明確的分工。當在考慮是否應該籌建某個旅游度假區時，政府首先以社會需求為依據；當在尋求開發商時，政府通過競賽和拍賣的方式提供公平的競爭環境；當在度假區的建設和運營過程中，政府充當服務者的角色，為度假區開發公司的發展提供有力的外部環境。

在該模式下，開發區管委會仍然可以作為政府的派出機構，代表政府對開發區行使行政管理職權。開發公司并非由管委會設立，而是作為獨立的經濟法人實行企業內部自我管理。管委會不直接參與經營活動，但對開發區的各項經濟活動負有監督與協調的職責，管委會只是享有所有權和小部分的收益權，開發公司擁有直接的經營權和大部分收益權，同時，另外一個最重要的方面，為了防止開發公司的“尋租行為”和對度假區的破壞性開發，以及防止管委會的貪污腐敗和政府亂搞“政績工程”、“形象工程”，需要制定強大而有效的法律法規進行監督，從而使整個系統得到良好運轉。圖3顯示了企業主導發展模式的權利模型。

需要進一步闡明的是，這種政企分開的體制模式體現了“小政府、大企業”的原則，可以利用實力雄厚的企業資金、先進的技術實力和管理經驗來對度假區進行更具科學性和經濟性的開發，并且還可以有效解決政府管理中的信息不足或信息丟失；減少決策成本，節約社會成本；減少“人治”的不良影響；充分發揮市場主體自主創造性；實現旅游資源的合理開發和價值實現。

3 旅游度假區新發展模式生長環境的培育

3.1 以績效為導向的政府有限介入

長期以來，行政效率構成中國政府管理的核心，成為衡量行政體系是否健全、行政運作是否有序的重要尺度，旅游行政管理部門也一直在施行這種評價體系。然而，在這種對效率的追求中，卻將公平、責任、社會效益等社會價值遺落，容易引發像“政績工程”等一系列的公共問題。旅游度假區的發展要走企業主導發展模式的道路，政府部門就必須轉變行政管理機制，以績效評價為核心，制定和完善度假區開發的法規和條例，做好招商引資工作，開發初期注重基礎設施建設，和企業合作宣傳度假區的形象，確保度假區的科學、高效、可持續發展。

3.2 市場化運作、企業化運營

在我國旅游度假區發展過程中，“政府失靈”是常見的現象，很多旅游度假區在立項、規劃階段，地方政府唱高調、樹形象，由于沒有充分重視市場規律以及資源配置的效率，開發后的度假區往往經營慘淡。市場化運作是根據市場需求，利用市場來調配各種資源，避免“超前開發”和“滯后開發”等問題。

我國旅游度假區的開發、經營應采取企業化運營。企業化運營遵循的是現代企業管理模式和制度，在實踐中體現了“產權清晰、責權明確、政企分開、管理科學”的現代企業制度特征，其管理權、所有權與開發權、經營權是分離的。市場化運作、企業化運營可以充分發揮市場的作用，提高資源的利用效率，從而創造更多的價值，給社會帶來更多的效益。

3.3 建立完備而有效地的法律監督體系

旅游度假區的良性發展是以完備而有效地法律監督體系為基礎，因此，需要制定針對旅游度假區的，以國家級法律、省級法規、單一度假區法律規定為結構的法律監督體系，從而提供強大的監督力，保障是我國旅游度假區又快、又好的發展：

第一、制定一部針對旅游度假區的國家級法律。現存的法律法規就很難發揮對旅游度假區的有效監督，呼吁有針對性的國家級法律出臺。

第二、各省級政府應該根據旅游度假資源賦存狀況等因素，制定針對旅游度假區的地方性法規。省級政府應該因地制宜，以國家制定的針對旅游度假區的法律為基礎，出臺相應的地方法規。

第三、根據度假區建設項目的實際情況，制定每個旅游度假區的法律規定。每個度假區的法律規定在政府和開發公司的權責方面規定的十分清楚，因此最具有監督作用。

參考文獻

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