征地與政府行為解析

郭　峰

摘要：由于存在地方政府過(guò)多地直接插手、參與經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，對(duì)地方相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)缺乏有效的問(wèn)責(zé)制，執(zhí)法效率低，土地執(zhí)法障礙重重等等一系列深層次、多方面的原因，政府在土地征收、市場(chǎng)交易等過(guò)程中存在著各種嚴(yán)重違法現(xiàn)象。因此，必須采取責(zé)任追究制度、加大治理整頓土地市場(chǎng)秩序力度、提高征地成本等等一系列措施和手段來(lái)減少和制止政府的土地違法行為。

關(guān)鍵詞：政府土地違法行為；建設(shè)用地?cái)U(kuò)張；征地成本；土地市場(chǎng)秩序

近年來(lái)，土地違法現(xiàn)象一直比較嚴(yán)重。2008年6月4日，國(guó)家審計(jì)署在其官方網(wǎng)站上公布了對(duì)北京、天津、上海、重慶、哈爾濱、合肥、濟(jì)南、長(zhǎng)沙、廣州、南寧和成都11個(gè)市及其所轄28個(gè)縣(市、區(qū))，2004至2006年國(guó)有土地使用權(quán)出讓金的征收、管理、使用及相關(guān)政策執(zhí)行情況的審計(jì)調(diào)查結(jié)果：土地出讓凈收益1864，11億元未按規(guī)定納入基金預(yù)算管理，占11城市土地出讓凈收益總額的71.18％；違規(guī)使用出讓金83.73億元；108.68億元出讓金未按規(guī)定納入財(cái)政管理。國(guó)土資源部的統(tǒng)計(jì)顯示，2007年9月15日至2008年1月15日，全國(guó)土地執(zhí)法百日行動(dòng)共清查三類土地違法案件3.17萬(wàn)件，涉及土地336.4萬(wàn)畝。其中，“以租代征”1.87萬(wàn)件，圈占土地0.15萬(wàn)件，“未批先用”1.15萬(wàn)件。

1違法用地過(guò)程中的政府行為

違法用地過(guò)程中的政府行為(在此稱作政府違法用地行為)，其含義是指政府這個(gè)特殊主體，在審批、使用、監(jiān)督執(zhí)行等各個(gè)環(huán)節(jié)，違反法律的相關(guān)規(guī)定，進(jìn)行了土地違法行為并依法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任。這里所指的政府，包括地方各級(jí)人民政府及其各部門。政府違法用地行為與一般的公民、法人或其他組織土地違法行為相比較具有行政行為方面的特征，其主要形式：一是政府違法用地行為的行政性。大量地、頻繁地運(yùn)用行政手段。二是政府違法用地行為的強(qiáng)制性。地方政府作為當(dāng)?shù)氐淖罡咝姓C(jī)關(guān)，為了一時(shí)的政績(jī)或地方局部經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，很容易強(qiáng)令企業(yè)或下級(jí)政府違反土地管理法律法規(guī)。三是政府違法用地行為的隨意性。有的地方政府違法用地行為并無(wú)章法，而是根據(jù)自己的主觀意愿行事，對(duì)自己經(jīng)濟(jì)發(fā)展有利就干，不利的就堅(jiān)決不干，諸如為了招商引資，任意減免土地稅費(fèi)等。四是政府違法用地行為執(zhí)行難。由于此類違地行為大都屬于政府行為，因此，即使在違法用地過(guò)程中被執(zhí)法部門及時(shí)發(fā)現(xiàn)，也不能得到有效的制止。而且伴隨著固定資產(chǎn)投資擴(kuò)張，違法違規(guī)用地、濫占耕地的現(xiàn)象有進(jìn)一步凸顯的趨向。

2政府違法用地行為的成因與根源

政府違法用地行為的原因是深層次、多方面的。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的加速，建設(shè)用地規(guī)模擴(kuò)大，需占農(nóng)田面積越來(lái)越多；以及大規(guī)模地招商引資，通過(guò)多出政績(jī)達(dá)到仕途升遷，以及通過(guò)主導(dǎo)違法用地達(dá)到權(quán)力尋租，這些幾乎都成了主要原因。追根尋源，有以下幾點(diǎn)：

(1)來(lái)自建設(shè)用地?cái)U(kuò)張的壓力。據(jù)國(guó)土資源部發(fā)布的2006年《中國(guó)國(guó)土資源公報(bào)》顯示，2006年中國(guó)批準(zhǔn)新增建設(shè)用地40.43萬(wàn)公頃，比上年增長(zhǎng)15.3％。全國(guó)共出讓土地面積23.25萬(wàn)公頃，出讓價(jià)款7676.89億元，同比分別增長(zhǎng)40.4％和30.5％。同年，全國(guó)耕地12177.59萬(wàn)公頃，與2005年相比，耕地面積減少0.25％，耕地凈減少30.7萬(wàn)公頃。可見(jiàn)，隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)步伐的加快，建設(shè)用地的擴(kuò)張是導(dǎo)致占用耕地的一大重要原因。為了滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，增加的這部分建設(shè)用地來(lái)源除了依靠?jī)?nèi)部挖潛、提高建設(shè)用地利用率外，一項(xiàng)重要的增加途徑便是通過(guò)政府征用的方式，改變農(nóng)村集體所有土地的性質(zhì)，達(dá)到增加建設(shè)用地的目的；從而占用大量農(nóng)田。事實(shí)上，在我國(guó)，耕地被占用的最主要、直接原因就是征收農(nóng)民的耕地進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)。這也為導(dǎo)致政府違反用地規(guī)劃和計(jì)劃指標(biāo)批地用地行為的可能性設(shè)下伏筆。

(2)地方政府過(guò)多地直接插手、參與經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。政府對(duì)于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的管理，主要應(yīng)該是宏觀調(diào)控、規(guī)范引導(dǎo)、提供公共服務(wù)、監(jiān)督檢查及相關(guān)行政管理。對(duì)于企業(yè)投資建設(shè)，除國(guó)家項(xiàng)目外，主要應(yīng)由企業(yè)自己考慮，政府不應(yīng)直接參與和干預(yù)。而一些地方政府卻直接插手、參與經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，熱衷于招商引資。上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府政績(jī)考核的標(biāo)準(zhǔn)，有相當(dāng)一部分是經(jīng)濟(jì)指標(biāo)。為了完成經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，地方政府想方設(shè)法加大招商引資力度，甚至層層下達(dá)招商引資指標(biāo)。招商引資之后，緊跟著就是想方設(shè)法為其提供土地。

(3)法律對(duì)規(guī)劃調(diào)整存在漏洞。按照現(xiàn)行土地管理法律法規(guī)，省級(jí)政府享有土地利用總體規(guī)劃的審批權(quán)，地級(jí)市政府經(jīng)省級(jí)政府授權(quán)享有鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃的審批權(quán)。而對(duì)于規(guī)劃調(diào)整(是否可以調(diào)整及由哪級(jí)政府審批)卻沒(méi)有作出相應(yīng)規(guī)定。按照一般理解，有權(quán)批準(zhǔn)規(guī)劃自然也有權(quán)調(diào)整規(guī)劃。而問(wèn)題正是出在此處。當(dāng)前，調(diào)整土地利用總體規(guī)劃相當(dāng)混亂，問(wèn)題十分突出，已成為各地規(guī)避法律的普遍手段，也是造成基本農(nóng)田數(shù)量減少、質(zhì)量大幅度下降的重要原因。

同時(shí)，導(dǎo)致政府土地違法的還有其它的一些主觀客觀原因：諸如發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的指導(dǎo)思想問(wèn)題，錯(cuò)誤的政績(jī)觀，決策機(jī)制不合理等等。

3政府違法用地行為的解決對(duì)策

尋找減少和杜絕土地違法行為的辦法，應(yīng)該從多方面人手。在國(guó)務(wù)院下發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問(wèn)題的通知》中，與以往規(guī)定相比，在完善責(zé)任追究制度方面有了重大突破，即首次明確規(guī)定要對(duì)政府實(shí)行問(wèn)責(zé)制。問(wèn)責(zé)主要是對(duì)地方政府負(fù)責(zé)人的違法違規(guī)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任進(jìn)行追究。

除了地方政府責(zé)問(wèn)制外，筆者認(rèn)為還應(yīng)該從下幾點(diǎn)人手：

(1)進(jìn)一步加大治理整頓土地市場(chǎng)秩序力度。要把治理整頓土地市場(chǎng)秩序作為當(dāng)前查處各類違法用地的一項(xiàng)重要手段來(lái)抓，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)和措施落實(shí)，嚴(yán)格實(shí)行對(duì)土地的集中統(tǒng)一管理，嚴(yán)禁多頭批地、多頭供地，使違規(guī)設(shè)立的各類開發(fā)區(qū)得到清理和規(guī)范，亂占濫用耕地和非法轉(zhuǎn)讓土地的行為得到依法查處，經(jīng)營(yíng)性用地招標(biāo)拍賣掛牌出讓制度得到全面推行和落實(shí)，土地市場(chǎng)秩序和土地執(zhí)法環(huán)境得到明顯改善。

(2)應(yīng)當(dāng)加大處罰力度。首先必須加大對(duì)土地違法行為的刑事處罰力度。我們知道，犯罪最本質(zhì)的特征就是社會(huì)危害性。非法審批、非法供地的行為造成國(guó)家和集體土地資產(chǎn)成百上千萬(wàn)的損失，與盜竊幾十萬(wàn)元公司或個(gè)人財(cái)物的行為哪一個(gè)社會(huì)危害性更大呢?答案不言自明。但前者的最高法定刑只有7年，而后者則可判處死刑。對(duì)于土地市場(chǎng)的混亂，違法行為的猖獗，必須加大刑事打擊的力度，提高法定量刑的標(biāo)準(zhǔn)。

在加大處罰力度的同時(shí)，還應(yīng)該提高對(duì)違法行為的查處比例。如果大多數(shù)違法行為甚至連最輕的黨紀(jì)、政紀(jì)或經(jīng)濟(jì)處罰都逃脫了，違法行為少風(fēng)險(xiǎn)或沒(méi)風(fēng)險(xiǎn)，那么法律就形同虛設(shè)了。

(3)應(yīng)當(dāng)大幅度提高征地成本。土地違法案件中，數(shù)量最多、危害最大的莫過(guò)于以各種名義圈占、征用農(nóng)民集體土地的違法行為了。雖然黨中央、國(guó)務(wù)院多年來(lái)一直強(qiáng)調(diào)保護(hù)耕地的重要性，要求建立最嚴(yán)格的土地保護(hù)制度，但隨意征收農(nóng)民集體土地、濫占耕地的行為仍是屢禁不止，有些地方甚至越來(lái)越嚴(yán)重。其中的一個(gè)重要原因就是征收集體土地成本太低。政府通過(guò)“先征后賣，賤買貴賣”的方式以獲得巨額的財(cái)政收入。因此，如果大幅度提高征地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，征收后被用來(lái)出讓給開發(fā)商搞商業(yè)開發(fā)的土地，可以讓農(nóng)民平等地與開發(fā)商討價(jià)還價(jià)，那么還會(huì)有如此大的規(guī)模土地征收嗎?

總之，國(guó)土資源違法行為產(chǎn)生的原因是多方面的，既有管理機(jī)制上的原因，也有法制不健全的原因；既有管理不到位的原因，也有利益分配上的原因。因此應(yīng)該從源頭上分析政府的土地違法行為，并且采取嚴(yán)厲的措施加以制止。