反壟斷法執行機構比較研究

肖育紅

摘要：隨著反壟斷法的頒布，目前國務院反壟斷委員會規定了由國家發改委、國家工商總局、商務部的多部門分別執法的格局，這種“三足鼎立”的局勢不利于反壟斷法的統一執行。反壟斷執法機構應當成為一個精干的、權威的、能夠執法的機構，而不是一個“戴帽的、協調式的、虛設機構。”國外反壟斷執法機構的誕生與發展已經歷了一個較長的過程，深入比較研究、科學借鑒國外反壟斷執法體制，對我國反壟斷執法機構的建立和完善，必然起到促進作用。

關鍵詞：反壟斷；執行機構；比較

1國外的執法機構設置

縱觀世界各國的反壟斷執行機構設置，可以將反壟斷執行機構體系分為四種模式“(1)法院與行政主管機關并存的法院主導型；(2)兩個行政主管機關并存的行政主導型；(3)國會制約下的專門化單一機關型；(4)轉軌經濟的行政主導型。”

1.1美國

美國是法院與行政主管機關并存的法院主導體制的國家。反托拉斯主要執法權賦予了司法部反托拉斯局(AD)、聯邦貿易委員會(FTC)和州政府，同時私人也可以提起三部損害賠償。聯邦貿易委員會和司法部反托拉期局以及州政府的執法被稱為公共執法。而私人在認為其受到違反反壟斷法的行為侵害時，可以向聯邦法院提起私人訴訟，這也是美國獨有的反托拉斯程序。聯邦貿易委員會和司法部共同承擔《謝爾曼法》和《克萊頓法》的執法職責，實行的是雙軌制執法制度。

反托拉斯司的職責是執行謝爾曼法和克萊頓法。它可以提起民事訴訟和刑事訴訟，并對聯邦反托拉斯法的刑事規定享有專屬的起訴權。反托拉斯司在調查托拉期案件時享有廣泛的調查權力。它不僅可以要求當事人、證人提供有關資料、證據，而且有權向有關當事人簽發“民事調查令”，并由法院協助執行，還經常與聯邦調查局或其他機構合作，以取得有力證據；經法院許可，它還可對經營者進行搜查，采取監聽等措施。但反托拉斯司只是一個起訴機關，沒有裁決的職能，無權作出具體的處罰決定。

聯邦貿易委員會內部設立了三個主要職能部門：競爭局、經濟局和消費者保護局。競爭局主要職責是通過收集情報對商業和貿易領域中的限制競爭行為進行行政干預為消費者尋求民事救濟。經濟局負責調查，并為聯邦貿易委員會經濟方面的活動提供咨詢。消費者保護局主要職責是保護消費者免遭不正當的或欺騙性的行為或損害。聯邦貿易委員會的基本職能是制止商業或貿易領域的限制競爭和不正當競爭行為，聯邦貿易委員會除行使行政權外，還享有準立法權和準司法權。行政權主要包括：對不正當競爭及欺詐行為發布禁令的權力、廣泛的調查權、詢問權、與違法行為人簽署“同意令”、行政指導權等。準立法權，即享有國會授權的制定與法律具有同等效力的行政規則和命令的權力。準司法權，即對具體的違法案件進行審理和裁判的權力，又稱行政裁判權。聯邦委員會在反對貿易限制和保護消費者權益的執法過程中，“它是作為一個只能宣布自己裁決的準司法機構來行使職權的”。一旦提出指控，行政法官就會處理這個案件并聽取必要的陳述和審閱有關文件，然后宣布初步的裁決。

司法部與聯邦貿易委員會以及州政府的執法稱為公共執法，在很大程度上相當于我國的行政執法，例如司法部可以提起刑事訴訟和民事訴訟，但沒有作出處罰決定的權力，而聯邦貿易委員會享有提起民事訴訟的權力，同時又有裁決反托拉斯案件的權力。在某種程序上，它代表了一種復合的、補充性的執法體制，聯邦貿易委員會的合并執法程序是對司法部同類權力的一個補充。

司法部與聯邦貿易委員會職責劃分：反托拉斯是由聯邦貿易委員會與司法部共同承擔經濟管制制度實施職責的獨有領域，聯邦貿易委員會與司法部共同承擔克萊頓法的執法職責，實行的是雙軌執法的制度，因此，兩家執行機關的職責是交叉的，實際上都可以對同類的托拉斯行為執行。

雖然這兩個機構經過長期的磨合并通過內部協調機構可以很好地解決執法過程中的分工與合作關系，一般情況下不會出現相互扯皮的問題。盡管如此，對于兩個機構之間職責界限的模糊性，仍然受到社會各界的批評：

1.2德國

德國是兩個行政主管機關并存的行政主導體制的典型，德國反限制競爭法將反壟斷執行機關統稱為“卡特爾當局，包括聯邦卡特爾局、聯邦經濟部、州卡特爾局和反壟斷委員會，是一個獨立的聯邦高級機關，隸屬于經濟部”。經濟部也是獨立的聯邦機關，隸屬于聯邦經濟部，其主要職責是制定包括反壟斷政策在內的競爭政策。州卡特爾局隸屬于州政府，負責州內卡特爾事務。反壟斷委員會是獨立的咨詢機構，它的主要任務是對德國企業的集中化發展以及企業合并的情況進行定期評估，評估報告通常能夠影響卡特爾法的具體執行，而且還能夠影響到聯邦經濟部的決策。聯邦卡特爾局有如下權限：批準結構危機卡特爾、出口卡特爾、進口卡特爾；監督對出版物的價格約束是否受到濫用；對企業合并進行監督；當限制競爭行為、歧視行為、競爭規則等影響市場的后果越過了一個州的領域時，聯邦卡特爾局行使其職權，對德意志聯邦鐵路和郵政行使其職權。

聯邦經濟部：聯邦經濟部可就依反限制競爭法應作出或不應作出處分向聯邦卡特爾局作一般性指示，但應將這些指示在聯邦公報上公布，以防止亂加干涉，增加透明度。聯邦經濟部部長可以根據當事人的申請批準已被禁止的卡特爾或合并。

德國反壟斷執法體系在特定情況下卡特爾局和經濟部長可共同執行反壟斷法，這是德國反壟斷執法的重要特點。其特點是便于靈活協調經濟政策和競爭政策的關系，缺點是容易出現權力交叉沖突。2反壟斷執法機構的設置

在設置的類型上，有的國家或地區由一個機關作為反壟斷執法機構，如日本的公平交易委員會和我國臺灣地區的公平交易委員會。

有的國家則實行雙軌執法制度，由兩個或者兩個以上的機關作為反壟斷法執行機構，如德國的聯邦卡特爾局和壟斷委員會，美國的聯邦貿易委員會和司法部的反托拉斯局。

這兩種體制各有所長，單一的反壟斷執法機構便于反壟斷權力集中，處理問題程序簡便，效果迅速，而設置多個反壟斷執法機構便于擴大反壟斷執法的活動范圍和權限，加強反壟斷執法力度。

在設置的級次上，一般只設中央、地方兩級，如美國、德國、俄羅斯的聯邦和州反壟斷兩級體制。與只設全國性執行機構相比，兩級機構可適當分散工作量，減少案件積壓，提高辦案效率。另一方面，與按行政級別層層設置機構相比，兩級機構設置則既可以使反壟斷的裁量權適當集中，且大多派出機構職能處于相對超脫的地位，不會受到地方政府的人為干預。

3對我國反壟斷執法機構設置的啟示

反壟斷法的目的是維護自由、保護競爭，它是競爭政策的一部分。如果一個國家要以市場機制作為配置資源的根本手段，這個國家就得反壟斷，就得制定反壟斷法，就得為企業營造一個公平和自由的競爭環境，而反壟斷法的有效實施依賴于反壟斷執行機構設置的有效性。通過上述有關反壟斷體制設置的比較，可以看出在確立反壟斷執行機構

及其職權的過程中，必須兼顧司法與行政的相互制衡性、反壟斷機構的權威性和獨立性、反壟斷機構運行的高效性和協調性、人員組成的專家性等這些國際原則，只有這樣才能保證反壟斷法的有效實施。

總之，各國在反壟斷執法機構在設置上的做法并不完全一致，存在著這樣或那樣的差異。但各國的不同做法是在各自制定的歷史條件下，由多種因素所決定的決策者政策選擇的結果。因此，中國在借鑒這些國家的做法時必須從自身的實際出發，不能盲目移植。

3.1機構法定，運轉規范

當今大多數國家的反壟斷執法機構，都是由反壟斷直接規定的，雖然各國有所差異，但都直接在反壟斷中確立了反壟斷執法機構的法律地位、組織機構、人員構成，職權和保障等組織制度。如美國《聯邦貿易委員會法》第一條規定，聯邦貿易委員會由五名委員組成，任期第一屆為3至7年，由總統決定，繼后任期均為7年，任職程序由參議院推薦和批準由總統任命，且總統從5名委員中指定1名為委員會主席，并對免職條件做了規定。第二條則對委員會的內部人員構成及薪金、委員會的費用進行了規定等。其組織機構由3局5室及地方區辦事處或站構成。此后，這些通過專門法律創制反壟斷執法機構的模式，無一例外地為建立和完善反壟斷法律制度的國家所效仿，以保障該國反壟斷法的有效實施。日本的《獨占禁止法》對公平交易委員會的決議方法、人事管理、組織結構、職權行使程序，訴訟及工作人員的權利和義務等做了嚴格的規定，確保公平交易委員會依法行使職權和執法公正。德國反限制競爭法第二編專門規定了“聯邦卡特爾局”，我國臺灣地區《公平交易法》第四章專門規定了“公平交易委員會”，俄羅斯《關于競爭和在商品市場中限制壟斷活動的法律》總則第三條反壟斷機構和第四章韓國《規則壟斷與公平交易法》，第九章均對反壟斷執法機構的設置、管轄事務、構成、委員的任期、身份保障等做出明確規定。執法機構設置法定化可以從根本上防止機構設置的隨意性，使執法機構的地位、組織結構和動作程序一步到位，充分適應查處壟斷行為的特殊性的要求，使其不會受到政府或任何其他強制機構等干預，能夠保證執行機構的超然性和獨立性，有利于反壟斷法切實、公正地實行。

3.2精干效能，權威獨立

縱觀各國的反壟斷法，雖然機構設置做法不一致，但在體現精干效能上卻是一致的。反壟斷執法機構職能的宏觀性、高層次性決定了這種機構設置就不像一般行策機關那樣完全按現有的政府層級從上至下層設立，而一般集中在中央一級或中央和地方兩級。為加強執法機構執法的權威性，保障社會經濟的公平競爭，都賦予反壟斷執法機構以廣泛的職權。如美、日等國的反壟斷執法機構也都具有相當獨立的行政權。可見，雖然各國反壟斷執法機構擁有的權力不盡相同，但一般都注重對具體的執法手段作出強有力的規定，權力涉及到制定規章、調查、查詢、采用強制措施、受理、審查、決定、處罰、刑事責任專屬告發等方面。正由于執法機構擁有這樣廣泛的職權，才使得反壟斷法在國外特別突出而成為經濟法的核心。同時，各國或地區也認識到，反壟斷執法機構執法活動的高度獨立性是確保其執法公正和有效的關鍵，因此在制度設計上為保證其獨立性不遺余力。一方面要確保反壟斷執法機構不受行政權力的制約；另一方面都在法律中明確對反壟斷執法人員規定了從業禁止條款，防止反壟斷執法人員被利益集團所控制。美國的聯邦貿易委員會隸屬總統，委員經參議院推薦和批準，由總統任命，但只對國會負責，不受總統監督。日本的公正交易委員會雖隸屬內閣總理大臣，但委員須經議會同意任命。而德國的聯邦卡特爾局雖隸屬于聯邦經濟部長，但法律賦予其相對獨立性，即對具體卡特爾案件有獨立的競爭機構。即是說，聯邦卡特爾局如同一個法院，可以獨立地且不受外界影響地對卡特爾案件作出裁決，這些裁決是在決議處作出的，決議處于類似于法院的法庭，不管是經濟部長還是其他人都不能對具體案件發出指令。

鑒于被公眾稱之為經濟憲法的《反壟斷法》，我們不但要面對壟斷企業巨頭們限制競爭行為，還要同政府動用公權限制競爭行為進行充分博弈，而且有些案件都是相當復雜，利益斗爭相當激烈，調查核實難度大，在這種背景下，如果沒有一個超脫和獨立的執法機構，案件的審理就不可能有公平、公正的結果。因此，大膽借鑒國外反壟斷執法機構的經驗，吸取其獨立性和權威性的精華，不妨將國家工商總局、商務部和發改委三部(局)反壟斷執法機構，合三為一，單獨成立一個超脫性執法機構，使之具有準立法權、行政權、準司法權。惟此，才能保證反壟斷執法機構的獨立和權威，超越現有的部門利益。