國庫集中支付制度探討

石　磊

摘要：以國庫單一賬戶體系為基礎，資金繳撥以國庫集中收付為主要形式的現(xiàn)代國庫管理制度，是市場經(jīng)濟國家普遍應用而又行之有效的財政資金管理制度。積極推行財政國庫管理制度改革，有利于規(guī)范財政收支管理，提高財政資金使用效益；有利于加強預算監(jiān)督，增強預算執(zhí)行的透明度；有利于有效監(jiān)管財政資金，從制度上防范違紀違規(guī)現(xiàn)象的發(fā)生。

關(guān)鍵詞：國庫支付優(yōu)點；國庫支付必要性；國庫支付措施與對策

面對我國已經(jīng)加入WTO和構(gòu)筑現(xiàn)代公共財政框架的新形勢，財政支出必須進行大刀闊斧的改革，不能僅僅依靠過去那種事后審計和日常檢查的方法，而應從制度上改進，從源頭上治理，從體制上創(chuàng)新，建立新的財政支出方式一國庫集中支付制度。

1國庫集中支付制度的優(yōu)點和必要性

(1)對國庫資金實行集權(quán)式管理，有利于提高資金使用效率。

實行國庫集中支付制度后，財政資金在財政國庫單一賬戶體系下運行，各預算單位的經(jīng)費只有實際發(fā)生支出時，才將資金從國庫中撥出。因此，沉淀的財政資金都集中在國庫，有利于財政部門統(tǒng)一管理和統(tǒng)一調(diào)度，避免資金的閑置。

(2)有利于建立整體的政府觀念，推進廉政建設，防止利益集團“尋租行為”。

國庫集中支付通過建立國庫單一賬戶、實行直達式的支付方式，實現(xiàn)對財政資金從事前、事中和事后的全方位實時監(jiān)控。整個預算支出的支付過程對于預算單位和財政部門來說不僅是雙向透明的，而且是完整記錄的，預算指標、預算項目都是明確的，不能隨意改變用途，財政資金的截留、擠占、挪用、貪污等問題得到制止，強化了預算單位的預算約束，遏制了利益集團的“尋租行為”，從制度上、資金的源頭有效地鏟除了腐敗的溫床，是一項重大的廉政建設和政府改革措施。

(3)有利于增強政府宏觀調(diào)控能力。

財政政策是政府實施宏觀調(diào)控的重要工具。國庫集中支付制度能實現(xiàn)對政府資金集中管理和使用，避免因財政資金的分散管理而造成的各種流失，增強國家財力，從而加強財政政策的宏觀調(diào)控和實施力度。

貨幣政策是政府宏觀調(diào)控的另一重要工具。國庫單一賬戶開設在中央銀行，一方面有利于中央銀行充分利用財政資金，維護中央銀行基礎貨幣的完整，使國庫始終保持一個較大庫存余額。另一方面能避免由于政府資金通過商業(yè)銀行直接進入金融市場，影響社會資金流量及資金供應，從而減少商業(yè)銀行的操作對中央銀行貨幣政策的沖擊。

(4)有利于進一步配合政府采購制度的深化改革。

政府采購制度與國庫集中支付制度是相輔相成的，兩者都是公共支出管理的主要內(nèi)容。國庫集中支付制度容易引起支出單位和商品、勞務供應商的合謀，只有實行政府采購制度，才能提高支出過程的公開性和透明度，從而實行對國庫資金的嚴格控制和監(jiān)督。然而，政府采購是一項強制性的法定制度，這一制度所依托的是國庫集中支付制度。因為如果沒有國庫集中支付制度，采購單位與預算單位之間難以建立法定采購關(guān)系，在利益的驅(qū)使下，預算單位會把一部分采購業(yè)務轉(zhuǎn)為自行采購，從而弱化法律的強制性。從采購部門與納入政府采購的預算單位關(guān)系來看，其本質(zhì)仍然屬于委托關(guān)系，如果沒有國庫集中支付制度的強制保障，這一制度的優(yōu)勢就難以顯現(xiàn)。

(5)有利于強化預算約束，加強財政管理。

財政困難，財政收支矛盾突出，一個重要原因是財政資金管理不力，管理松弛，監(jiān)督乏力，損失浪費嚴重。實行國庫集中支付，財政資金的分配行為、管理權(quán)限及操作程序的每一環(huán)節(jié)都有嚴格的制度規(guī)定，規(guī)范了財政管理行為。一方面，財政部門要嚴格按預算辦理財政資金的支付，強化了預算約束：另一方面，支出部門按其部門預算與供應商或勞務提供者簽訂支付合同，不需要像以往那樣要財政部門把資金劃撥到賬戶上以后才能支付，增強了部門預算的及時執(zhí)行，有利于推行依法理財，促進整個財政管理的規(guī)范化、法制化、科學化。

2應采取的措施與對策

國庫集中支付制度改革是一項艱巨、復雜和長期的工作，在我國目前財政體制、會計制度還不完善的情況下，要綜合考慮改革實施過程中的難點和問題，設計相應的對策，在實踐過程中不斷完善法律法規(guī)、規(guī)范運作程序，強化制約手段，提高技術(shù)處理水平。

2.1完善相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章制度

國庫集中支出改革是公共財政支出改革的重要組成部分，對賬戶體系的設置、財政資金的使用、支付程序和銀行結(jié)算制度都進行了重大改革，而與之相配套的一系列政策、法規(guī)則明顯滯后，必須盡快重新修訂《中華人民共和國預算法》、《高等學校會計制度》以及相應的稅收征管法規(guī)、行政事業(yè)單位會計制度等；相應制定《國庫收入管理辦法》、《財政資金支付管理辦法》，為國庫集中支付奠定法律基礎，在制度上建立一種公開、透明、規(guī)范、高效的運行機制，對于高校專用基金的提取、向后勤集團支付資金結(jié)算辦法等應提出具體的解決措施，財政部門要加強對預算單位資金使用的監(jiān)督，及時認真審核資金使用計劃和使用申請，建立健全財政國庫支付執(zhí)行的內(nèi)部監(jiān)督和制度，確保財政資金的安全。

2.2積極穩(wěn)妥有序地推進國庫集中支付改革

實施國庫集中支付制度改革涉及而廣，觸動各方利益，是一項復雜的系統(tǒng)工程，必須周密規(guī)劃，不宜一步到位，而應結(jié)合實際情況分步實施，循序漸進，避免與現(xiàn)行法律法規(guī)有太多的抵觸。對于高校來講，《中國教育改革和發(fā)展綱要》提出：“在政府與學校的關(guān)系上，要按照政事分開的原則，通過立法，明確高等學校的權(quán)利和義務，使高等學校真正成為而向社會自主辦學的法人實體”。目前高校收入的重要來源之一就是學費，盡管財政集中支付制度不改變支出的管理權(quán)，高校仍擁有支配權(quán)和使用管理權(quán)，但一定程度上剝奪了高校實際資金支配權(quán)，對當前高校普遍實施的“銀校合作”和學生助學貸款工作造成了很大障礙，因此，在國庫集中支付改革的范圍上應先進行支付方式的改革，待條件成熟時再將收入納入集中管理。

2.3深化部門預算改革提高財務管理水平

國庫集中支付款項時，要求按已批準的部門預算和用款計劃進行，并準確填寫所支付款的“類、款、項、目”，因此，編制科學、規(guī)范、明細的部門預算，是保證國庫集中支付改革成功的關(guān)鍵，高校要根據(jù)事業(yè)發(fā)展情況，按輕重緩急原則編報收支項目計劃，細化預算編制內(nèi)容。在部門預算編制中要建立科學的預算定額和支出標準，確保預算編制的質(zhì)量，逐步使所有的財政資金都建立在明細的預算項目基礎上，同時加快財政信息系統(tǒng)的建設，開發(fā)單一賬戶的計算機管理信息系統(tǒng)，加快財政、國庫、商業(yè)銀行和高校之間橫向聯(lián)網(wǎng)的進程，使高校財務系統(tǒng)與國庫集中支付系統(tǒng)互聯(lián)互通確保國庫集中支出改革的順利實施。

2.4加強會計核算。提高業(yè)務素質(zhì)

隨著國庫集中支付制度的實施，會計核算手段、支付方式將發(fā)生很大的變化，必須規(guī)范核算操作，提高核算水平，建立和完善與國庫集中支付制度相適應的內(nèi)部財務管理制度和辦法，以達到增強財務調(diào)控能力，加強支出管理，杜絕不合理開支。國庫集中支付制度改革也給高校財務人員帶來全新的思想觀點，它要求財務人員必須加強業(yè)務學習，提高綜合素質(zhì)，熟練掌握各項政策法規(guī)，適應時代要求，規(guī)范資金管理程序，防范財務風險提高資金使用效益。