論政府對突發(fā)事件的危機管理

韓　靜

摘要：突發(fā)公共事件具有突發(fā)性、破壞性、無序性和不確定性等特點。目前我國已經(jīng)建立了一些危機管理體制，但從總體來看我國應(yīng)對突發(fā)實踐的危機管理體制還不完善，在運作過程中還存在著許多問題，要做好突發(fā)事件的危機管理，我們必須做好危機發(fā)生前的管理和危機發(fā)生后的管理。

關(guān)鍵詞：政府；突發(fā)事件；危機管理

突發(fā)事件(emergency)可被廣義地理解為突然發(fā)生的事情：第一層的含義是事件發(fā)生、發(fā)展的速度很快，出乎意料；第二層的含義是事件難以應(yīng)對，必須采取非常規(guī)方法來處理。

根據(jù)我國2007年11月1日起施行的《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》的規(guī)定，突發(fā)事件，是指突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴(yán)重社會危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件。按照社會危害程度、影響范圍等因素，自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件分為特別重大、重大、較大和一般四級。法律、行政法規(guī)或者國務(wù)院另有規(guī)定的，從其規(guī)定突發(fā)事件的分級標(biāo)準(zhǔn)由國務(wù)院或者國務(wù)院確定的部門制定。

一般來說，突發(fā)公共事件具有突發(fā)性、破壞性、無序性和不確定性等特點，它是各種不利情況、嚴(yán)重威脅、不確定性的高度積聚，會導(dǎo)致社會偏離正常的發(fā)展軌道，進入一種非均衡狀態(tài)，從而對社會公共安全和穩(wěn)定造成重大威脅。從經(jīng)驗事實的層面來看，公共危機不外乎人為和非人為兩類。就人為公共危機而言，中科院國情研究中心危機管理課題組曾指出，由于改革已進入社會結(jié)構(gòu)的全面分化時期，利益和權(quán)力將在不同的主體之間進行重新分配、轉(zhuǎn)移，從而形成諸多不穩(wěn)定因素，存在形成不同公共危機的可能。特別是進入20世紀(jì)90年代以來，中國不僅接連發(fā)生重大的自然災(zāi)害，而且隨著社會轉(zhuǎn)型，幾乎在各個領(lǐng)域都發(fā)生了不同程度的危機事件。所以，我們應(yīng)當(dāng)清醒地意識到，在中國進入現(xiàn)代社會后，如何妥善解決公共危機將是政府面臨的重大課題。

但是，政府目下的公共危機管理體系和管理水平，還沒有能夠跟進這一發(fā)展趨勢。以2003年發(fā)生的“非典”為例，就暴露出政府在社會危機管理機制上存在著許多缺陷，以及公眾在面對諸如傳染性疾病這種直接危及生命安全的問題時心理承受能力的脆弱性。我們之所以在公共危機面前暴露出這么多問題，主要是因為我們的危機管理還沒有形成制度化和法治化。政府習(xí)慣于常態(tài)下的管理，還沒有建立起一種公共危機管理機制。因此，一旦出現(xiàn)公共危機，就容易按常態(tài)下的思維去解決問題。

因此次應(yīng)對公共危機，首先未來我國政府處理突發(fā)性公共事件的應(yīng)急能力建設(shè)，需要明確以下思路：

1政府始終要確定自己的職能定位和建立應(yīng)急機制建設(shè)

我國政府代表著最廣大人民群眾的利益與權(quán)力。人民的生存權(quán)是最基本的權(quán)力，危機管理和應(yīng)急機制正是一種在社會非正常狀態(tài)，即危機狀態(tài)下保障人民生存權(quán)力的體制，是國家安全和社會穩(wěn)定不可或缺的制度安排，也是政府不可推卸的責(zé)任。因此，無論我們在經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌或經(jīng)濟運行過程中碰到怎樣的困難，都應(yīng)始終以此作為基本準(zhǔn)則，用以確定政府必須具備的基本職能，用以安排各項改革與目標(biāo)的輕重緩急，用以協(xié)調(diào)具體工作中的各種沖突。突發(fā)性公共事件的危機管理機制有著巨大的外部社會效應(yīng)，其明顯的公共產(chǎn)品特性使得這一體系的建設(shè)無法通過市場機制對資源的配置來實現(xiàn)，因此，解決突發(fā)性公共事件必須以政府為主，通過政府配置公共資源來完成。政府應(yīng)急能力的建設(shè)并不是某一個具體部門的事情，也不是一個單純的投入問題，而是由政府應(yīng)急職能、應(yīng)急體制、應(yīng)急投入等構(gòu)成的一個系統(tǒng)，并且其基本的統(tǒng)籌次序應(yīng)該是“確定應(yīng)急職能范圍一構(gòu)成應(yīng)急體制框架一安排應(yīng)急投入資源”，只有這樣才可能使整體應(yīng)急處理能力達到最大化。

2突發(fā)性公共事件的政府應(yīng)急職能應(yīng)該是清晰的明確的，機制是完整連續(xù)的

政府應(yīng)急職能的界定包括三個方面：一是危機管理的劃分和主要內(nèi)容應(yīng)該是準(zhǔn)確的；二是中央政府、地方政府和各個部門在體系中的職能分工應(yīng)是相對獨立、相互信任、相互協(xié)調(diào)的；三是服務(wù)于職能發(fā)揮的基本的資源儲備、信息體系建設(shè)應(yīng)是配套的。應(yīng)急體制的構(gòu)建主要包括三部分：(1)危機爆發(fā)前的預(yù)警，危機管理的知識系統(tǒng)和信息系統(tǒng)的建設(shè)和危機管理的計劃系統(tǒng)建設(shè)，在此基礎(chǔ)上建立危機管理的預(yù)警系統(tǒng)，提高對危機的預(yù)見。(2)危機爆發(fā)后的應(yīng)對，要建立危機管理的指揮系統(tǒng)，專門的反危機基金儲備，危機管理的監(jiān)測系統(tǒng)。(3)危機結(jié)束后的考評，需要建立危機評估系統(tǒng)，危機復(fù)原系統(tǒng)，危機管理學(xué)習(xí)、創(chuàng)新系統(tǒng)。

3突發(fā)性公共事件政府應(yīng)急投入應(yīng)該是超前的、量力而行的

公共管理投入，特別是公共衛(wèi)生體系的完善和危機管理體系建設(shè)的投資周期長、投入總量大，建成后只是在特定的環(huán)境下才能發(fā)揮作用，因此在公共資源配置上往往不能作為優(yōu)先發(fā)展的目標(biāo)。但是考慮到在無準(zhǔn)備情況下一旦危機爆發(fā)后的成本，這樣的投入還是應(yīng)以事前安排更為經(jīng)濟。更為重要的是，提前應(yīng)對所體現(xiàn)出的體制優(yōu)越性、政府信任度、國際影響力等都將是無法用數(shù)字計算的。

但是作為一個處在轉(zhuǎn)軌中的發(fā)展中國家，傾國財力去建立一個“美國版”的應(yīng)急機制顯然又是不可取的，與經(jīng)濟發(fā)展水平相協(xié)調(diào)的社會發(fā)展和公共事務(wù)管理水平才是適宜的、最佳的，因此，盡管應(yīng)急機制的建設(shè)十分必要，但建設(shè)的速度、程度又必須是量力而行的。

然后，要提高政府在重大突發(fā)危機事件中的處理能力，必須做好以下幾方面的工作：

3.1培養(yǎng)危機意識

危機意識是危機預(yù)警的起點。在和平發(fā)展時期，人們往往缺乏危機意識。通過模擬危機情勢，不斷完善危機發(fā)生的預(yù)警與監(jiān)控系統(tǒng)，能夠使政府和公眾培養(yǎng)危機意識，這就好像不斷進行的消防演習(xí)一樣，通過演練各種可能在實戰(zhàn)中碰到的問題，培養(yǎng)消防人員的消防意識，從而使消防人員能時刻做好防火的心理和物質(zhì)準(zhǔn)備。

3.2建立具有分權(quán)性質(zhì)的危機管理體系

雖然，現(xiàn)在的突發(fā)性危機多具有跨區(qū)域甚至跨國界的高度流動性，但在政府的危機管理上，還是應(yīng)該多發(fā)揮地方或下面的作用。這是因為，分權(quán)的政府不僅能促使政府管理從等級制到參與和協(xié)作轉(zhuǎn)變，使之具有更多的靈活性和創(chuàng)新精神，并產(chǎn)生更強的責(zé)任感和更高的效率；而且，隨著公民對公共政策需求回應(yīng)性的提高，社會治理多元化的需要，政府建立分權(quán)性質(zhì)的危機管理體系也成為可能。

3.3穩(wěn)定社會并動員社會參與危機救治

對社會來說，公共危機造成的最大危害在于社會正常秩序遭到破壞并由此帶來社會心理的脆弱，所以保持穩(wěn)定的社會秩序，保持原有的社會運行軌跡是首要的選擇。在這一過程中，政府公關(guān)和信息公開是非常重要的。與此同時，需要動員社會力量參與。社會力量的參與，一方面可以緩解危機在公眾中產(chǎn)生的副作用，使公眾了解真相，祛除恐懼，消除危機制造者希望危機伴生的流言、恐慌等副產(chǎn)品，起到穩(wěn)定社會、恢復(fù)秩序的作用；另一方面可以降低政府處

理公共危機的成本。由于社會力量的參與，信息通道不再堵塞，政府決策的可信度和可行度得到提高，降低了政府政策的制定和執(zhí)行成本。

對于轉(zhuǎn)型期的中國社會，如何有效、及時、和平地處理突發(fā)性公共危機事件，是今后相當(dāng)長時期內(nèi)必須重視的重大問題。而經(jīng)歷了“非典”事件后，我們有理由樂觀，中國政府的公共危機管理水平，將能夠經(jīng)受突發(fā)公共事件高危期的考驗。對突發(fā)性公共事件的解決和管理來源于運行高效、配合緊密的危機管理機制，這一機制的構(gòu)成包括有效的行政運行體制，資源充裕的醫(yī)療體系以及多元化的信息系統(tǒng)。美國建設(shè)這一應(yīng)急機制花費了近30年的時間，我們可能需要更長的過程。SARS危機對我國的應(yīng)急機制建設(shè)是一個促動，對我們每個身在其中的人也是一次殘酷的教育，相信在每一次痛苦的經(jīng)歷后，我們都能夠更快地成熟起來。

3.4完善信息溝通機制

公共危機具有突發(fā)性的特點，當(dāng)社會面臨重大危機、人們的生存與安全突然受到威脅時，便會陷入極度恐慌之中，為了減輕或消除心理上的緊張與壓力，人們必然會通過各種渠道去獲取與危機相關(guān)的信息，當(dāng)人們獲取的信息不足時，就會出現(xiàn)各種流言。這時，政府應(yīng)在第一時間向社會公眾公開危機真相及相關(guān)信息，以官方的權(quán)威來穩(wěn)定民心，消解公眾的緊張與焦慮情緒。只有及時地傳遞真實的信息，才能正確引導(dǎo)公眾在危機事態(tài)中保持理性，不產(chǎn)生過激反應(yīng)和行為，如果傳遞虛假信息，公開程度越高，造成的誤導(dǎo)作用亦將會越大，也就越不利于危機的解決。而且，及時公布信息有利于提高政府的公信力，壟斷和封鎖信息則會導(dǎo)致公眾對政府不信任，從而降低政府的公信力，并且會影響政府危機管理系統(tǒng)的運行效能。

完善的信息溝通機制在公共危機管理的各個環(huán)節(jié)均起到至關(guān)重要的作用，提高危機管理的信息透明度，不僅有利于政府防治危機而且便于全民動員，群防群控，縮短危機周期。在公開危機信息時，要通過召開新聞發(fā)布會、面向群眾開通信息網(wǎng)站以及充分利用報刊、廣播等多種渠道加強政府與公眾的溝通，確保公眾及時、充分地掌握所需的有關(guān)危機的信息。

3.5建立危機預(yù)警機制和管理機構(gòu)

從對公共危機處理較成熟的國家的做法我們可以得到相關(guān)啟示。英國政府許多部門都有緊急應(yīng)變機制，不同部門各有一套緊急措施，如反恐怖襲擊、應(yīng)付罷工和動亂、處理重大交通事故以及突發(fā)疫情、化學(xué)污染、電腦病毒等，一旦有嚴(yán)重的突發(fā)事件，各有關(guān)部門可以馬上啟動自己的應(yīng)急機制，相關(guān)部門予以支持和配合。由于危機事件具有高度的不確定性，因此政府有必要建立科學(xué)的危機預(yù)警機制和常設(shè)管理機構(gòu)，以搜集分散的各類信息，同時負責(zé)整個危機事件的處理。預(yù)警機制強化政府責(zé)任，從地方到中央分別制定出突發(fā)事件的應(yīng)急預(yù)案，建立突發(fā)事件的預(yù)警監(jiān)測制度，定期、定點對可能的危機范圍進行科學(xué)預(yù)測，并采取相應(yīng)防范措施進行避害或?qū)⑽：Φ陌l(fā)生減小在最小范圍。常設(shè)性危機管理機構(gòu)作為危機的領(lǐng)導(dǎo)、控制和協(xié)調(diào)中心，可以在危機發(fā)生時加強各地區(qū)、各部門、各級政府之間的協(xié)調(diào)，調(diào)動各類資源，對危機做出有效反應(yīng)。在公共危機全球化的今天，危機管理機制面臨著各種新的挑戰(zhàn)和考驗，要充分認(rèn)識其艱巨性、長期性和復(fù)雜性，以適應(yīng)現(xiàn)代社會新的發(fā)展要求。