從雪凝災害談災害管理

摘要：2008年初的雪凝災害對中國經濟、社會正常運行造成了巨大影響，雪凝災害損失大、影響大，這次災害告訴我們，應加強災害研究，探索災害管理規律，構建災害管理框架。歸納起來。災害管理的基本框架包括：信息共享的研究體制、協同作戰的管理政策、權貴明確的管理機制、綜合系統的減災計劃、完善的災害保障制度。完善災害管理，降低災害損失。應采取以下對策：建立專門的自然災害管理機構；加強災害管理法制建設；加強災害研究，建立完善災害預警、預報制度；建立對災害的快速反應機制；建立健全處理災害的聯動機制；完善信息疏導、共享機制；強化災害防御管理職能，積極推進災害防御工作社會化；建立災害專項資金；做好災后重建工作。

關鍵詞：雪凝災害 災害管理 基本框架 對策建議

2008年1月10日以來的低溫雨雪冰凍災害造成全國19個省、市、自治區和新疆生產建設兵團發生程度不同的災害，造成了巨大的經濟損失，涉及方方面面的利益。影響社會生活的正常進行。從這次災害來看。加強災害研究，探索災害管理規律，具有十分重要理論和現實意義。

一、雪凝災害損失大、影響大

(一)經濟損失巨大

據民政部統計，截至2月12日，此次低溫雨雪冰凍災害已造成1111億元直接經濟損失。低溫雨雪冰凍災害已造成上海、江蘇、浙江、安徽、福建、江西、河南、湖北、湖南、廣東、廣西、重慶、四川、貴州、云南、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆等地不同程度受災，因災死亡107人，失蹤8人，緊急轉移安置151.2萬人，累計救助鐵路公路滯留人員192.7萬人；農作物受災面積1.77億畝，絕收2530畝；森林受損面積近2.6億畝；倒塌房屋35.4，萬間。在受災省份里，湖南、湖北、貴州、廣西、江西、安徽這六個省區災情比較重。

(二)交通運輸受阻

受南方雨雪天氣災害影響。我國鐵路運輸嚴重受阻。1月25日18時30分起。湖南、江西、貴州等地電力系統接連發生故障，嚴重波及鐵路，京廣線、滬昆線等主要干線牽引供電網和通信信號系統中斷，導致鐵路運輸系統癱瘓，造成大量列車滯留、晚點和停運。南方部分地區車站旅客滯留積壓嚴重，至2008年1月31日18點累計始發終至晚點客車達到2859列，停運客車397列，迂回客車436列。影響貨物列車8000多列，車站和列車上累計滯留旅客580多萬人。除鐵路運輸外，航空、公路運輸也受到較大影響。

(三)電力供應異常緊張

受凝凍天氣影響，在水電發電量下降的同時，火電耗煤量大幅度上升。但由于交通受阻，煤無法按時運送到火電廠，使火電廠的發電量下降。同時，凝凍天氣還造成輸電線路和輸電設備、變電站等大面積受損，電力供應異常緊張。造成不少省區大面積、長時間停電。23日，華中電網500千伏骨干網架的重要組成部分、位于成夢線湖北通山境內126～128號3基直線塔發生倒塔。最快恢復時間約50天。至22日，主力電廠電煤庫存均不足5天用量。湖北已從18日起實施計劃用電。22日起，武漢市開始對城區分區限電、停電，每天最多1至3個區停電，工商業用戶停電時間預計從早8時至晚9時。江西九江供電公司1月22日稱。持續近10天的低溫雨雪天氣造成九江主電網安全形勢愈加嚴峻，九江電網極有可能發生局部或大面積停電事故。決定發布電網預警公告。重慶1月22日電力缺口達120萬千瓦，日電量缺口約2000萬千瓦時，電力供應形勢十分嚴峻。由于無法進一步購入網外電力，重慶調度被迫加大限電力度，重點選擇大客戶“停三壓四”，全面實施有序供電。結果。有湖北、湖南、江西、四川、重慶、安徽、貴州、廣東、廣西、云南、陜西等13省電網拉閘限電。

(四)通訊不暢

截至2008年1月28日，中國電信南方受災省份中斷通信模塊局和接入網點5681個(絕大部分因停電影響)，共計影響用戶約314萬戶。造成中國電信貴州、湖北、重慶等10個省(市)的64個本地網受災。累計造成通信桿路受損568.96公里。受損電纜788.92公里，受損光纜801.46公里，中斷通信模塊局和接入網點5681個(絕大部分因停電影響)，共計影響用戶約314萬戶，直接經濟損失約5690多萬元。除廣西、貴州、湖南、安徽、四川、湖北、陜西、重慶等8省(市)災害繼續加重外，江西、江蘇2省也加入到抗災行列，使受災較重的省(市)增加到10個，其中貴州、湖南、江西、湖北災害尤其嚴重。1月24～28日期間因雪災共新增損失如下：通信桿路受損300.74桿程公里，受損電纜598.36皮長公里，受損光纜381.17皮長公里，因停電中斷通信的模塊局和接入網點3636個，約220萬戶用戶通信阻斷，直接經濟損失約2130萬元。

(五)經濟發展受到較大影響

中國氣象局氣象衛星遙感積雪監測顯示，截至2008年1月28日。上海、江蘇、浙江、安徽、江西、山東、河南、湖北、湖南、廣西、重慶、四川、貴州、云南、陜西等15省(區、市)積雪覆蓋總面積為128.21萬平方公里。其中上海、江蘇、安徽、河南、湖北、陜西積雪覆蓋面積均占其省面積90％以上，貴州、湖南、重慶占40％～75％。在1月29日的積雪觀測中，安徽中部、江蘇南部等地出現了30～45厘米的積雪，其中安徽的滁縣為47厘米，霍山達50厘米。此次低溫、雨雪、冰凍天氣屬建國以來所罕見，具有范圍廣、強度大、持續時間長、災害重等特點。其中，河南、四川、陜西、甘肅、青海、寧夏6省(區)降水量達1951年以來同期最大值；長江中下游及貴州雨雪日數超過1954年，為歷史同期最大值；湖南、湖北省雨雪冰凍天氣是1954年以來持續時間最長、影響程度最嚴重的，貴州26個縣(市)的凍雨天氣持續時間突破了歷史記錄。可見，這次凝凍、積雪受災面積是最大的，使農業生產、工業及其他行業經濟運行受到影響，地方農作物大面積絕收，工廠停工。

(六)影響居民正常生活

由于停水、停電及交通、通訊不便等原因，居民出行、回家過春節、日常生活用品的購買等都受到不同程度的影響。與平時相比，居民生活更為困難，尤其是在南方地區，停電、停水對居民的生活影響尤為顯著。

二、構建災害管理的基本框架

災害含義指的是由于極端的自然、人為因素或者他們的共同作用，超過了當地的承受能力而演變成為災害。災害管理是指對即將出現或者已經出現的災害而采取的救援措施，包括緊急災害期間的具體行動(緊急轉移、防洪搶險、消防滅火等)，災害發生前的各種備災措施，災害發生后的救災工作，以及避免和減少可能由于自然災害和社會相互作用而導致災害出現的減災措施等。所以，災害管理是一個有效地組織協調可利用的一切資源，應對災害事件的過程。其根本目的，就是通過對災害進行系統的監測和分析，進一步改善災害應急管理周期中減災、準備、響應和重建等方面的措施，以盡最大可能通過有效的組織協調，來保護公民生命，使他們免受災害危害，并將經濟財產損失降到最低程度。有組織、有計劃的災害管理不僅減少災害對經濟社會的損失，而且對社會經濟的有序運行具有十分重要的作用。歸納起來，災害管理的基本框架包括：

第一，信息共享的研究體制。災害管理，首先要認識災害規律，而認識的程度取決于科研水平和與之相配套的體制和政策。適合災害機理研究的科研體制和政策將有利于災害規律的揭示。自然災害不間斷地侵襲迫使人類與之進行不懈的抗爭。抗爭推動災害研究不斷進步。一般性的防治措施研究發展到系統、全面地研究災害的發生、發展、演變的規律性；單個抗災防災工程的建立演變成綜合的立體的防治工程建設。我國的災害研究一般都歸屬于相應的行業主管部門，不同災種研究機構間的信息交流比較少，造成了項目重復、科技信息應用不廣泛等諸多弊病，而且各部門的運作方式有較大的差異，因此，建立信息共享的研究體制對于搞好災害管理。提高災害管理效率意義重大。

第二，協同作戰的管理政策。一個國家要想確保防災減災措施實施到位，必須有一套適合國情、適合未來發展趨勢的災害管理政策，否則就會導致資源的不合理分配。科學的災害管理政策應該是有利于災害管理科學的理論研究與實際應用緊密結合的政策；應該能夠正確評估災害威脅，并在此基礎上合理分配防災減災資源；應該可以作為各組織、各機構進行有效分工與合作的依據；應該實現權責明確的目標。因此，建立協同作戰的防災減災政策是災害管理的重要基礎，只有這樣，當面臨時空疊加的災害發生時，才能協調作戰，將損失將到最低限度。

第三，權責明確的管理機制。進行災害管理機制設計的目標在于確保合理配置資源、最大限度地調動有關各方減災積極性，充分發揮和利用有關單位、部門和個人減災能力。災害管理機制設計科學、合理，還可以保證災害評估既快又準，減少弄虛作假夸大損失以爭取財政補貼的可能，提高人們的防災意識和資金使用效率，減輕國家財政負擔，使災害補償及時到位。

第四，綜合系統的減災計劃。由于災害的復雜性，科技水平的局限性等主客觀因素，徹底消滅災害是不可能的事，采取綜合減災措施是無奈之舉也是明智之舉。根據災害發生、發展規律，可將綜合減災措施劃分為二類，即災前措施、災后措施，可以將二類措施高度概括為災前4個“P”(Plan－計劃、預想，Prediction－預測、預報，Prevention－預防，Pre－warning－預警)和災后的4個“R”(Rescue－救難，Relief－救濟，Resettlement－安置，Reconstruction－重建)。由于災害發生尚不能準確預報，災前的投入有可能因無災而浪費，這往往導致預防投入不足。災后措施針對性較強，投資強度大、迅速，同時，災后應急反應減災效果好，是減輕災害的主要手段。綜合減災措施的制訂和實施亦是一項復雜的系統工程。不同災種需要不同的措施，對同一災種不同地區的有效措施也不會相同。實施措施不僅與地區的自然環境有關，而且還與地區的政治、文化、經濟狀況有關。制定合適的減災措施和保證其成功實施也是災害管理的重要內容。

第五，完善的災害保障制度。政府是抗災救災的指揮主體，在災害的防治、抗救工作中要耗費大量的資源。如果單純依靠政府出資救災，將會造成各級財政負擔過重。因此。應建立健全災害保險制度。災害保險不同于一般的險種。具有高風險性。災害是小概率事件，一旦發生，損失卻是巨大的。建立合理的保險體制，是確保災害保險順利進行的基礎。

三、完善我國災害管理的對策

災害管理是一項十分復雜的工作，涉及到政府、企業、家庭和個人，當災害發生后，消除災害需要多方面的通力合作才能完成。完善災害管理。降低災害損失，應采取以下對策：

第一，建立專門的自然災害管理機構。災害的群發性、突發性、頻發性和危害性。決定了政府必須將災害管理納入到日常的管理和運作之中，使之成為政府日常管理的重要組成部分，而不能僅僅是臨時性任務。其中最為關鍵的是建立一個專門的災害應對機構，以專門應對各種各樣的災害。

第二，加強災害管理法制建設。就世界范圍而言，各國無不把災害立法作為政府災害管理的制度保障。對于經常發生的、對人民生命財產造成嚴重破壞的重大災害。更是要制定專門的法律文件指導各團體個人的減災防災措施。并且，從體系的要求看，減災立法不僅要有一套完備的單項法律法規。而且要有一個能駕馭減災工作全局的基本法律。建立國家有關部門制定災害管理法律法規，最好是及時出臺《災害管理法》或者《災害管理辦法》。對災害預警、預報、減災辦法、災后重建等有關行為進行規范。

第三，加強災害研究，建立完善災害預警、預報制度。準確及時的災害監測預警，是災害應急管理的關鍵環節之一。必須強化災害，特別是中小尺度災害監測預警，不斷提高突發性災害預警準確率。我們不僅要建立信息共享的災害科研體制，而且國家有關部門應加強對災害的研究，建立完善災害預警機制，并對可能發生的災害進行預測，將有關信息及時告之有關機制和部門，建立災害預警與社會響應機制，轉變災害預警只是發布信息的做法。災害預警一旦發出就變成全社會(包括政府、各部門、團體、個人等)自動采取應對措施的指引，使全社會面對災害能夠正確響應。只有這樣，社會才能早做準備、早預防，減少災害來臨時對經濟社會的影響。

第四，建立對災害的快速反應機制。災害是不可避免的。迄今為止。人類既不能準確地預測。又不能完全地控制災害。鑒于危機的破壞性和負面影響，災害一旦發生。時間因素極為重要，因此。應建立政府、單位及有關人員對災害快速反應機制，作為危機應對者的政府必須在第一時間在現場采取果斷措施。及時控制災區局勢迅速恢復社會秩序。

第五，建立健全處理災害的聯動機制。在我國，對災害的管理涉及眾多部門，如公安、消防、軍隊、武警、衛生、醫療、交通、供水、供氣供電等。重大突發性事件發生后，各部門如何各司其職又密切配合等，尚未形成有效的具有約束力的規范和機制，影響了處置工作的時效，有的地方雖然成立由政府牽頭、公安機關負責、各有關力量參加的公共搶險救援組織，并組建了指揮、通信、消防、救護、治安、搶險等專門小組，但由于缺少必要的協同訓練和演練，指揮部和各救援隊伍之間缺乏協調能力及信息溝通渠道，一旦發生重大突發性事件也難以形成工作合力。因此，建立災害管理的多方聯動協調機制就顯得尤為必要。

第六，完善信息疏導、共享機制。建立完善的信息疏導和共享機制是完善災害管理機制的基礎。信息疏導、共享機制的建立首先要求建立現代化的通訊系統。從我國歷次災害的救災工作經驗來看。通訊聯絡是通報災情、疏散群眾、請求支援的關鍵環節，沒有一個健全的通訊信息保障，減災工作是無法順利進行的。這就需要各級政府下大力氣，增加通訊建設投入，特別是流動通訊系統的建設，確保災害來臨時，通訊網絡的暢通。其次是建立及時的信息報告制度。突發性重大災害災情報告是災民緊急救助工作的重要組成部分，是實施災害緊急救助，保障災民生活的重要前提，必須確保其準確性和時效性。

第七，強化災害防御管理職能，積極推進災害防御工作社會化。強化災害應急管理職能，充分認識災害服務與防御的社會屬性，實行災害防御工作的社會化，建立政府統一領導、部門依法監管、單位全面負責、公眾積極參與的災害防御格局。

第八，建立災害專項資金。為保證災害發生后能夠有相應的資金進行救災、抗災，建議國家每年根據災害發生情況或者根據財政收支情況，在進行財政預算時，將災害管理支出納入國家財政預算。

第九，做好災后重建工作。不同程度的災害會對生產、生活造成不同程度的影響，因此，有關部門和單位應做好災害發生的重建工作，使整個經濟社會得以正常、有序運行。

責任編輯：李 華