中國基層公共政策參與的新發展

去年以來，中國基層民主繼續向前發展，尤其是在關乎民眾切身利益的基層公共政策的制定上，公眾參與的熱情不減，參與的水平和能力都在繼續提高，在一些領域向制度化方向邁進，在這方面，公共預算與公共財政的參與表現尤為突出。

公共預算與公共財政的參與

當前，中國地方政府參與式公共預算改革在以前的基礎上繼續進行，并沒有停止下來。去年初，率先進行公共預算改革嘗試的浙江溫嶺市新河鎮發生了人事變動，黨委書記和人大主任都換了人，曾經面臨著“人走政息”的可能。但是最終新河鎮并沒有放棄而是堅持進行了公共預算的改革，將參與式公共預算在地方制度化。在新河鎮改革的基礎上，溫嶺市于2008年將參與式公共預算改革推進到溫嶺市進行，也就是在縣一級推動參與式公共預算的改革。溫嶺市公共預算改革的情況避免了中國地方政府改革中所不斷出現的一個現象，即“人走政息”，也就是地方政府的改革都是單個的實驗，不是制度化的，這些改革實驗往往在改革的發動者工作變動以后就會出現停滯甚至消失，難以持續進行下去。溫嶺的做法是將一個地方出現的改革試驗逐步完善，使之制度化，列為地方政府公共治理中的一項政治制度，加以擴大和推廣。因此，在溫嶺出現的情況是單個的改革實驗在進行了一段時間之后形成一個制度化的改革措施。這在中國的地方政府制度的改革中是一個很重要的發展，值得加以關注。

其實，參與式公共預算的改革不僅給廣大公眾包括老百姓和人大代表提供了參與預算的機會，使得預算透明化，而且對政府的執政和地方治理都有好處。這種參與式公共預算改革可以帶來幾個方面的好處：第一，由于預算由政府和人大共同修訂，也有公眾的意見進入，因此在整個預算過程中，特別是在預算的執行過程中，政府的責任有所降低，壓力有所減少，工作更為方便；第二，由于預算全部公開，人大代表和老百姓都很清楚預算的細節，因此，當每年的預算做完之后，避免了過去預算不公開的時候老百姓對預算不了解而指責地方政府貪污腐敗的情況，現在如果按照預算的方案去做，對于地方政府來講可以避免公眾的錯誤批評；第三，以前在預算的執行過程中，各部門和一些領導人要求政府批條子增加開銷的事情不斷出現，政府領導難于拒絕，但是經過大家共同制度預算以后，這種情況已經較少發生，這樣就為政府的工作減少了許多不必要的干擾，使得政府工作比以前好做。

以上這些政府感覺到的公共預算改革帶來的好處實際上就是參與式公共預算改革給政府帶來的變化，實際上是有利于政府的，許多地方的政府不愿意進行公共預算改革，主要擔心政府花錢的權力會由于預算改革而受到限制，但是他們不了解預算改革可以減輕政府的負擔，也避免了政府腐敗的可能，并且可以推進政府治理水平的發展。這種地方政府官員出自改革實踐的理解應該可以對在中國進一步推動地方政府公共預算的改革有幫助，可以打消一些地方政府對于參與式公共預算的顧慮、誤解以及不必要的緊張。

除了溫嶺市參與式公共預算改革以外，在中國其他一些地方的基層政府也出現了公共財政的改革。這些公共財政的改革不是將全部的預算都拿出來交給人大代表和公眾討論，而是拿出一部分涉及民生的財政項目(有財政支持的公共項目)由公眾或者人大代表加以討論和選擇，以使這些公共項目能夠符合社會的需要。哈爾濱和無錫的幾個區進行的這種公共財政的改革已經有了幾年的經驗，上海市南匯區的惠南鎮也自發地進行了幾年這種公共財政的改革，已經有所成就。這種參與式公共財政項目選擇的改革引起了媒體和學術界進一步廣泛的關注。這種公共財政的改革能夠使得公眾在涉及民生問題的政府項目上發表自己的意見，并進行選擇，這對公共政策的制定是有好處的，也應該得到進一步的推廣。

無論是參與式的公共預算改革，還是項目選擇式的公共財政改革，在中國的基層政府都有一個很廣闊的發展空間，也很有可能成為將來一段時間內中國基層民主發展的主要內容之一。實際上，隨著中國地方政府財政的增加，尤其是在東南沿海發達的地區，地方政府的財政發展得很快，一些鄉鎮地方政府已經擁有上億或者更多的財政收入；而同時這些沿海地區公民社會的發展也很快，公眾對于這些錢如何使用，特別是這些錢是否使用到老百姓所關心的民生項目上更是關注，這無疑給地方政府增加了很大的政治壓力。是拿這些錢買汽車蓋豪華辦公樓還是給老百姓謀福利改善環境呢?任何一個決策都有可能引起公眾的不同反應和廣泛的注意，而政府的決策就必須讓公眾滿意。因此，地方政府治理的難度也隨之增大了，在這種情況下，公共預算改革和公共財政改革的出現就是一種必然的現象，這種改革要求公眾要對政府用老百姓納稅的錢所做的預算和財政加以監督，要知道它們用在什么地方以及是如何使用的。因此，公共預算改革和公共財政改革在沿海發達地區先行出現是理所當然的。從這個意義上可以講，公共預算和公共財政的改革，在沿海經濟比較發達的基層政府進一步發展的空間也是比較大的。

目前，在中國廣大的內地和中西部不發達地區還沒有出現沿海地區這種公共預算和公共財政改革的事例，某種程度上可以認為經濟上的不發達和財政的弱小可能不太適合進行公開的預算改革。在廣大的中西部地區，基本上縣、鄉兩級的政府收入都很少，入不敷出；鄉鎮的預算是吃飯財政的預算，也就是預算的基本內容是政府的行政運行經費，只有很少的一部分錢可以用在民生以及其他公共事業上。這樣也就限制了這些地方政府的公共預算和公共財政改革的意愿，這可以理解為在這些地區還沒有出現像沿海地區一樣改革的原因。但是，并不是說吃飯財政的地方就不可以搞公共預算和公共財政的改革。公共預算改革很重要的一個方面就是要把預算公開，讓公眾知道每年的政府預算是如何開銷的，財政上的錢都花在什么地方，只有這樣，才可以避免地方政府的腐敗和使政府的治理透明和公開。因此，從這種意義上講，內地和中西部貧困地區也同樣應該開展地方政府公共預算和公共財政的改革，讓公眾知道每年的開支是如何計劃和如何運轉的，這和錢少錢多并沒有直接關系。前邊所談到的溫嶺地方官員認識到的公共預算改革給政府運行所帶來的好處，同樣也適用于中國貧困地區的地方政府。開展公共預算和公共財政的改革，對于貧困地區的地方政府來講同樣也會加強和改善地方治理，給地方政府帶來一些好處。因此，在這樣的基礎上，我們也期待這些地區能夠在地方基層政府推動公共預算和公共財政的改革，這也會推動地方基層民主的發展。

公眾對一些公共政策的參與

目前，中國公眾參與公共政策的面已經非常廣泛，例如環境問題、弱勢群體問題和法律問題等。但是在中國的公共參與過程當中，卻有明顯的地區差別。在某些地區這種參與顯得有些落后，某種原因在于這些地方NGO組織不夠發達，也就是公民社會沒有發展和組織起來，這影響了公眾對于公共政策的參與。近年來在扶貧和環境問題上中西部地區的公眾參與力度在不斷增加，這和當地公民社會的發展有密切關系：一些NGO組織在這些地區開始建立起來，并和經濟發達地區的NGO組織取得聯系并采取一些聯合行動，這些活動主要還是集中在扶貧和環境問題上，并影響了地方政府的扶貧和環境政策。但是還有一些地方的NGO組織仍然沒有發展起來，例如偏遠的西部地區就是這種情況。青海地區NGO發展情況已經表明中西部地區的NGO組織正在從無到有、從小到大地發展起來，這是一個可喜的現象，表明隨著中國社會和經濟的發展、公民社會的成長，偏遠地區的中國公眾參與相對落后的現象已經在開始發生變化。

在中國公民社會發展影響政府政策的案例中，2007年福建廈門的PX項目是一個重要的突破。政府確定要在廈門地區建立大的化工項目，計劃已經確定，但并沒有聽取當地公眾的意見。因此，當PX項目公布以后，引起了當地公眾的不滿。他們認為這個項目會給當地帶來嚴重的環境污染，影響居民的生活。他們采用了各種方法對這個項目加以討論，表達自己的意見，例如通過互聯網和媒體發表不同的意見，并且最后采用了巧妙的居民自愿和自發到市政府門口“散步”的方法，表達了共同的對這個項目在廈門設立的不滿意見。由于廣大公眾的不滿，最后這個項目不得不在廈門取消，轉移到其他地區。雖然在廈門地區并沒有出現有組織的反對活動，但是公眾所采取的合法的表達自己意見的方式使得這個項目無法進行，這在中國其他地方還沒有出現過。這是中國公民社會逐漸發展的一個標志，表明公民社會的發展已經達到了一個比較高的程度，可以自我表達意見和組織起來。這個事情表明，在中國群眾文化水平、教育水平、信息溝通水平都比較高的地區，公民社會的發展已經達到了可以表達自己意愿的程度，他們可以通過不同的渠道強有力地表達出自己的聲音，而使得政府不得不接受他們的意見。雖然地方政府采取了一些控制的辦法，試圖阻止事態的發展，但是最終接受了社會的意見。這個事件和“華南虎事件”一樣，表明中國公眾參與的水平和能力都達到了一個前所未有的高度，這也是中國公民社會發展程度提高的一個標志。