堅持科學立法 民主立法 圓滿完成立法任務

(編者按:2008年3月7日，省人大常委會召開2008年度立法計劃落實會議，就完成2008年度立法計劃做出了安排。省人大常委會副主任聶文權出席會議并講話。現將講話摘錄如下。)

2008年度立法計劃已經省十一屆人大常委會第一次會議討論通過。計劃中所列的立法項目經過反復調研和充分的論證，是我省經濟社會發展比較急需#65380;立法條件比較成熟的，法規草案也有一定的基礎，是人大#65380;政府和社會各方面意見的綜合，這為實施立法計劃奠定了較好的基礎和條件。涉及2008年度立法計劃的有關部門#65380;有關單位要按照省人大常委會立法計劃的要求，明確分工#65380;落實責任，高標準#65380;高質量#65380;按時間完成今年的立法任務。

一#65380;提高對貫徹落實立法計劃重要性的認識，增強完成計劃的自覺性

立法計劃是立法機關對年度立法工作項目的總體安排，是地方立法的基礎性工作和實現科學立法的前提性保障。實施立法計劃的重要性在于突出立法工作重點，適應改革開放#65380;經濟建設和社會發展的需要，增強立法工作的主動性和積極性，有利于各部門在立法活動中的溝通協調，整合立法資源，提高立法質量。

立法計劃一經制定，就要認真貫徹落實。總結以往落實年度立法計劃的經驗，主要存在兩個問題:一是立法計劃的完成率有時不高，影響了立法計劃的嚴肅性;二是立法計劃項目提請省人大常委會審議的時間不均衡，多數法規項目集中在下半年甚至最后一個季度提請，影響了常委會審議法規案的質量。產生上述問題的主要原因是有的法規案起草部門或者有關方面，對落實省人大常委會立法計劃的重要性#65380;嚴肅性認識不足，重視不夠，措施不力，把立法計劃看成軟計劃，不是硬任務，能完成就完成，不能完成也沒有什么，執行立法計劃帶有一定的隨意性。我們應當看到，省人大常委會審議的法規案多數是由省政府提請的，法規草案多數也是由省政府部門起草的。因此，省人大常委會年度立法計劃確定的立法任務，既是省人大常委會的工作任務，也是省政府的工作任務，完成這一任務，既是省人大常委會#65380;省人大專門委員會和常委會法工委的責任，也是省政府有關部門的責任。

為了增強貫徹落實立法計劃的嚴肅性，凡是列入2008年度立法計劃的項目，在規定時間內沒有提請省人大常委會審議的，起草部門的主要負責同志應當向常委會主任會議說明情況，經主任會議討論同意予以調整。對沒有列入2008年度立法計劃的項目，如果不是經濟社會發展緊急需要的，一般不列入今年的常委會審議議程。如果需要向省人大常委會提請的，起草部門應當與政府法制部門#65380;有關的專門委員會#65380;常委會法工委協調，并經常委會分管立法的領導或主任會議同意。

二#65380;堅持科學立法，努力提高立法質量

黨的十七大提出，“要堅持科學立法#65380;民主立法，完善中國特色社會主義法律體系”，這對立法工作提出了更高的要求。

堅持科學立法，必須以科學發展觀為指導。黨的十七大確立了科學發展觀的重要指導地位。貫徹落實科學發展觀，做到又好又快發展，不僅要重視解決思想觀念問題，最根本的是要從法律制度上體現以人為本，依法保障人民群眾的經濟#65380;政治#65380;文化和社會權益;從法律制度上體現統籌城鄉發展#65380;統籌區域發展#65380;統籌經濟社會發展#65380;統籌人與自然和諧發展#65380;統籌國內發展和對外開放以及全面協調可持續發展的要求;從法律制度上體現社會組織和社會成員貫徹落實科學發展觀的責任，從而建立保障科學發展觀落實的法律制度體系。

堅持科學立法，必須維護社會主義法制統一。社會主義法制統一，是維護國家統一，促進經濟社會又好又快發展，構建社會主義和諧社會的基礎和保障。堅持社會主義法制統一，是地方立法必須堅持的一條基本原則。法規案的起草#65380;審議必須以憲法為依據，不與法律#65380;行政法規相抵觸。對國家已經立法的領域，地方立法的任務就是把法律#65380;行政法規與本省實際相結合，進一步具體化，保證法律#65380;行政法規在本省行政區域內貫徹實施。起草#65380;審議實施性的地方性法規，涉及行政許可#65380;行政收費#65380;行政強制#65380;行政處罰等，要符合法律#65380;行政法規的規定，不能與上位法相抵觸，不能故意規避上位法。

堅持科學立法，必須做到以人為本，立法為民。法律法規是國家意志，是人民意志。要把實現好#65380;維護好#65380;發展好最廣大人民的根本利益作為立法工作的出發點和落腳點。要從法律制度上體現和實現發展為了人民#65380;發展依靠人民#65380;發展成果由人民共享。對人民群眾關注的熱點#65380;難點問題，不推諉#65380;不回避，認真協調立法中的矛盾和問題，制定切實的法律規范。立法是分配公正的過程，執法是落實公正的過程，司法是裁判公正的過程。必須在立法源頭上堅持公正。在法規案起草#65380;審議中要注重克服部門利益傾向，防止行政權力部門化#65380;部門權力利益化#65380;部門利益法制化。要正確處理行政權力與公民權利的關系，行政權力與行政責任的關系。既要規范公民義務，更要注重公民權利;既要規定行政權力，更要注重行政責任，并在程序上對行政權加以規范#65380;監督和制約。對權利的分配和利益的調整，一定要符合公正#65380;公平的原則。

堅持科學立法，必須緊密結合本省實際。從本省實際出發，突出地方特色，這是地方立法的生命力所在。要緊密圍繞全省工作大局，根據經濟社會發展的客觀需要，特別是適應建設完善的社會主義市場經濟體制和構建社會主義和諧社會的需要，推進經濟立法和社會立法。立法中要認真研究新情況#65380;新問題，增強法規的針對性#65380;實效性和操作性，以更好地發揮地方性法規促進經濟社會發展的功能作用。今年立法計劃中的多數項目都是國家尚未立法，屬于解決地方事務的創制性立法。這樣的立法更有針對性，更能解決實際問題，更加有效#65380;管用。堅持科學立法，還要注重立法技術規范，從立法的技術層面注意解決地方性法規大而全#65380;小而全#65380;照抄照搬上位法等問題，克服法規規范缺乏可操作性，內容不夠具體#65380;明確，表述模糊等問題。

三#65380;堅持民主立法，廣泛聽取各方面的意見

我國是社會主義國家，立法權屬于人民。按照黨的十七大要求，“制定與群眾利益密切相關的法律法規和公共政策原則上要公開聽取意見”，立法活動必須堅持走群眾路線，充分發揚民主。在起草和審議的各個環節中，都要通過各種渠道和途徑保障人民群眾參與立法活動，充分發揮人民群眾的智慧，不搞立法權專斷#65380;不搞閉門造車。

一是繼續實行重要法規案公開征求意見制度。凡是與人民群眾切身利益有關的法規案，都應當通過媒體向社會公布，公開征求社會各方面意見。法規案正式提請后，一審前，由有關專門委員會向主任會議提出是否公開征求意見的建議;一審后，由法制委員會向主任會議提出建議。主任會議決定公開征求意見的，由常務委員會辦公廳發布公告。專門委員會辦事機構和法工委要做好意見匯總，并印發常委會會議。

二是堅持開展深入的調查研究。在經濟社會加快轉型#65380;各種利益關系相互交織#65380;社會矛盾凸顯的新形勢下，立法工作者要深入實際，深入群眾，直接聽取利益相關人員#65380;行政管理相對人和其他社會公眾的意見。要不斷總結經驗，改進調查研究的方式方法。調查研究要注重實際效果，不能走過場，要把問題帶下去，把情況帶回來。

三是堅持專家論證制度和聽證制度。涉及專業性#65380;技術性較強的內容時，要經過專家論證。涉及與行政管理相對人有重大利害關系的內容時，起草部門或者有關專門委員會#65380;法工委應當組織立法聽證，并將聽證報告印發常委會會議。

四是堅持立法咨詢制度。在上屆基礎上，本屆人大常委會繼續實行立法咨詢員制度，聘請一批法學#65380;經濟學#65380;行政學和有關領域的專家和實際工作者擔任立法咨詢員。我們在立法中要注意聽取他們意見，發揮他們的智囊#65380;外腦作用。

五是法規案要征求省人大代表和基層人大常委會意見。根據省人大及其常委會立法程序的規定，在一審前，有關專門委員會將法規案送省人大代表征求意見，要繼續堅持。在此基礎上，還要征求市縣人大常委會的意見。

四#65380;加強組織領導和協調配合，保證立法計劃有效實施

立法工作涉及到許多方面，要經過起草#65380;審核#65380;初審#65380;二審等多個環節#65380;多道程序。因此，加強對立法工作的組織領導和各方面的協調與配合，才能保證立法計劃的落實。

首先，要加強法規案的起草工作。承擔今年立法項目起草工作的部門要做好組織起草的各項工作。每件立法計劃項目，各起草單位都要一把手親自過問，分管領導負責落實，責任到人。要成立法規起草工作小組，定任務#65380;定時間#65380;定責任。在起草過程中，要深入調查研究，廣泛征求意見，盡量把問題解決在起草階段。對起草工作中遇到的難點問題，要組織力量攻關，也可以邀請政府法制部門#65380;人大有關專門委員會#65380;常委會法工委提前介入。

其次，要加強政府法制部門的審核與協調。政府法制部門要加強對法規案起草工作進度的督促檢查，經常了解起草工作的進展情況，加強對法規案的把關#65380;審核和協調工作。對涉及多個部門職責#65380;職權的，要將部門之間不同意見協調一致，協調不一致的要經省政府常務會議討論決定后，再向省人大常委會提請。省政府法制辦向省政府常務會議提請的法規案，應當及時列入省政府常務會會議議程。

第三，人大專門委員會和法工委要提前介入，協助解決起草過程中的問題，在法規提請前把意見溝通協調好。提前介入提出的意見和建議要突出重點，專門委員會和法工委要各有側重。專門委員會著重于法規的必要性#65380;可行性問題，法工委著重于是否符合地方立法權限和立法原則，是否存在與上位法抵觸，是否存在法規之間的矛盾和沖突等問題。法工委要加強對立法計劃實施的協調工作，經常了解立法計劃實施進展情況，掌握每個立法項目的工作進度，以及法規案的重點#65380;難點問題。半年時召開一次立法計劃實施調度會，督促#65380;檢查立法計劃實施情況，協調立法計劃實施中遇到的問題，保證立法計劃順利實施。

第四，加強審議階段的法規草案修改工作。審議法規案是立法機關行使立法權的集中體現，也是提高法規案質量的重要環節。根據立法程序規定，法規案提請后，一般要經過常委會兩次審議。有關專門委員會在一審前對立法必要性#65380;可行性進行審議，法制委員會在二審前及二審會議期間進行統一審議。法工委要認真研究常委會組成人員#65380;專門委員會的審議意見和各有關方面提出的意見，提出法規草案修改建議稿。在修改過程中可以圍繞立法中的重要問題和難點問題做專門調研。省人大相關專門委員會初審法規草案或者法制委員會二審法規草案時，起草部門和政府法制辦的負責同志，應當按照有關規定列席專門委員會會議。

第五，不斷完善立法協調機制。隨著地方立法工作開展，工作機制不斷完善，逐步建立了從立法計劃制定，到法規起草#65380;審核#65380;審議#65380;修改各個環節的協調機制。要在這個基礎上不斷加以完善，及時總結工作經驗，將一些行之有效的協調機制規范化#65380;制度化，條件成熟時可以考慮制定地方性法規協調辦法。