“大部門制”的政改意蘊(yùn)

僅從“兩會(huì)”前十七屆二中全會(huì)公報(bào)觀察，可知此項(xiàng)改革牽動(dòng)面大，其核心價(jià)值當(dāng)與公眾期盼已久的民主政治建設(shè)相關(guān)聯(lián)

北京的3月春意漸濃。繼半年前的中共十七大之后，將于此間召開的十一屆全國(guó)人大一次會(huì)議，連同全國(guó)政協(xié)十一屆一次會(huì)議（下稱“兩會(huì)”），再度令人翹首又充滿懸念。新一屆“兩會(huì)”的人事懸念事前已多少有所釋放，最終不會(huì)帶來(lái)太多震動(dòng)；更值得關(guān)注的是民間簡(jiǎn)稱為“大部門制”的《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》（下稱《方案》）亮相和評(píng)議——其內(nèi)容，其實(shí)施，必將影響中國(guó)近中期的改革走向、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)變遷。

《方案》及與其同時(shí)通過的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》，目前還難窺其詳。不過，僅從“兩會(huì)”前中共十七屆二中全會(huì)公報(bào)觀察，可知此項(xiàng)改革牽動(dòng)面大，其核心價(jià)值當(dāng)與公眾期盼已久的民主政治建設(shè)相關(guān)聯(lián)。公報(bào)不僅重申“發(fā)展社會(huì)主義民主政治”之目標(biāo)，而且首次提出“更高地舉起人民民主的旗幟”；不僅承認(rèn)政治體制改革的迫切性和必要性，而且強(qiáng)調(diào)“深化政治體制改革”和“社會(huì)主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化”；不僅將行政體制改革視為政治體制改革之內(nèi)涵，而且強(qiáng)調(diào)了“重要性和緊迫性”。據(jù)此，我們有理由對(duì)行將啟動(dòng)的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革有更高遠(yuǎn)的期待和更深刻的期求。

部門利益 機(jī)構(gòu)改革方案會(huì)相當(dāng)具體，有一定技術(shù)性，察其精髓則面向未來(lái)又能革除時(shí)弊。細(xì)想來(lái)，過去30年中，中國(guó)政府機(jī)構(gòu)已經(jīng)歷過五次大改革，且計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代建立的數(shù)十個(gè)部委及議事辦事機(jī)構(gòu)被裁撤，基本實(shí)現(xiàn)了從專業(yè)管理到綜合管理的轉(zhuǎn)變，這一縱向進(jìn)步亦應(yīng)肯定。在此基礎(chǔ)上，此次以“大部門制”為重要特色的改革，當(dāng)破中有立；其重大現(xiàn)實(shí)意義之一，就是能夠?qū)^往多年已經(jīng)日趨剛性化的部門利益格局起到遏制與破除之效。

部門利益弊端處處可見，超編、超支為其表象，扯皮推諉為其常態(tài)，吏治腐敗或侵犯人權(quán)為其最惡。而其基本行為方式，就是千方百計(jì)地鞏固和擴(kuò)大本部門職權(quán)，特別是審批權(quán)限，將這種權(quán)力衙門化、集團(tuán)化、壟斷化。不破不立。以政府“有所為有所不為”之市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則，此次改革理當(dāng)包含大量改組、合并、撤消、重建內(nèi)容，成立或逐步成立學(xué)者們建言中的“大交通”“大能源”“大文化”“大農(nóng)業(yè)”等，除舊布新的內(nèi)涵很清晰。而為了防止舊的利益格局變形作怪，促進(jìn)新的利益格局超速成長(zhǎng)，還必須有堅(jiān)決有力的治本措施。

治本的基本舉措早已為人所知。就政府職能而言，關(guān)鍵是變審批政府為服務(wù)型政府；就制度安排而言，關(guān)鍵是建立監(jiān)督制約機(jī)制。這些都是與政治體制改革息息相關(guān)的大文章。而在當(dāng)前，我們以為最為緊要者，在于決策當(dāng)局必須有堅(jiān)強(qiáng)決心和政治智慧，能夠有效清除與化解多年計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和舊體制沉積而成的、顯著阻礙改革的既得利益勢(shì)力。非如此，則未來(lái)的治本改革無(wú)法推進(jìn)。

官本位 機(jī)構(gòu)改革的主體是人，改革的重要障礙之一便是“官本位”。中國(guó)改革雖走過30年，但不少國(guó)人價(jià)值體系中的“官本位”觀念不僅沒有消除，反在強(qiáng)化。如今機(jī)構(gòu)改革再啟，很容易看到不同部門系列中，官位沉浮必然產(chǎn)生復(fù)雜變奏。識(shí)者有理由擔(dān)憂，“官本位”之祟或成改革阻力，或成改革“激勵(lì)”，最終導(dǎo)致改革的流產(chǎn)或畸變。

正因?yàn)榇耍瑱C(jī)構(gòu)改革本身更具政治體制改革的內(nèi)涵；我們還同時(shí)看到，推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革的努力必須與破除“官本位”的其他改革措施相并行。要做和可做的事情很多，首要者便是改革官員選拔、升遷、考評(píng)機(jī)制，體現(xiàn)“主權(quán)在民”的原則，并在政府官員中建立權(quán)責(zé)一致的“問責(zé)制”。如果“大部門制”改革的推行，能夠同步帶來(lái)中國(guó)政府官員能上能下、可官可民的機(jī)制，能夠終結(jié)跑官、求官甚至買官、賣官的現(xiàn)實(shí)，則中國(guó)幸甚。

時(shí)間表 是次行政體制改革以《方案》起步，逐步鋪開，漸進(jìn)原則相當(dāng)明確。但以往經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)表明，漸進(jìn)改革亦需不時(shí)有階段性突破，蓋因漸而不進(jìn)、不進(jìn)則退，正是漸進(jìn)改革之大忌。所以，中共十七屆二中全會(huì)公告特別強(qiáng)調(diào)機(jī)構(gòu)改革的“重要性與迫切性”，局中人不可不深味。

公告首次提出，“到2020年建立起比較完善的中國(guó)特色社會(huì)主義行政管理體制的總目標(biāo)”，乍讀此，有些人可能會(huì)以為機(jī)構(gòu)改革大可拖延敷衍。其實(shí)，“總目標(biāo)”重在完善，而且須當(dāng)與建成小康社會(huì)的諸項(xiàng)改革目標(biāo)在時(shí)間表上相一致，但絕不等于目前已經(jīng)看準(zhǔn)了的機(jī)構(gòu)改革，從實(shí)施到完成需要12年之久。恰恰相反，總目標(biāo)設(shè)在2020年，表明政治體制改革預(yù)期明確，也表明從現(xiàn)在開始的努力已經(jīng)相當(dāng)緊迫。

怎么確定改革進(jìn)度？中共十六大曾明確，在2010年“完善基本經(jīng)濟(jì)制度，健全現(xiàn)代市場(chǎng)體系”。完全可以想知，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革與這個(gè)任務(wù)必須協(xié)調(diào)一致。2010年距現(xiàn)在已不足兩年，縱以時(shí)間表論，我們亦當(dāng)只爭(zhēng)朝夕。

（本文刊于3月3日出版的2008年第5期《財(cái)經(jīng)》雜志）