基層央行預(yù)算管理過程引入項目管理理念和方法的思考

摘 要：在日常預(yù)算管理中，導(dǎo)入項目管理模式，按照項目管理流程對基層央行預(yù)算實施項目管理，能夠有效提升基層央行的執(zhí)行力和管理效率。基層央行建立效益型項目管理模式的思路是：預(yù)算管理項目的過程管理、建立項目管理體系的關(guān)鍵點、組建高效的項目管理團(tuán)隊等。

關(guān)鍵詞：基層央行；預(yù)算管理；項目管理

中圖分類號：F832.31 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1003－9031(2008)03－0082－03

近年來，財政部加大了對人民銀行財務(wù)預(yù)算管理的力度，對人民銀行按照部門預(yù)算管理的要求實行分科目、全賬戶的預(yù)算管理模式。人民銀行的部門預(yù)算管理有其特殊性。如人民銀行預(yù)算編制范圍較窄，僅包括各項費用支出，不包括業(yè)務(wù)性收支，費用管理實行指標(biāo)控制。面對預(yù)算管理模式的改變，人民銀行自身對財務(wù)管理的制度化、規(guī)范化、高效化、細(xì)致化程度的要求不斷提高，在強(qiáng)化預(yù)算管理上出臺了一些新的措施，但仍存在需要解決的難題。而在預(yù)算管理中，導(dǎo)入項目管理模式，按照項目管理流程對基層央行預(yù)算實施項目管理，能夠有效提升基層央行的執(zhí)行力和管理效率。

一、項目管理的內(nèi)涵與特征

項目管理是指以項目為對象的系統(tǒng)管理方法，通過一個帶有臨時性的專門柔性組織，對項目進(jìn)行高效率的計劃、組織、指導(dǎo)和控制，以實現(xiàn)項目全過程的動態(tài)管理和項目目標(biāo)的綜合協(xié)調(diào)和優(yōu)化。[1]目前，項目管理的理念和方法被越來越多的組織應(yīng)用，成為每個組織管理模式中不可或缺的部分。項目管理的特征主要有以下幾方面：

1.項目管理是系統(tǒng)管理

項目管理體現(xiàn)出來的最基本的特征是系統(tǒng)管理。系統(tǒng)管理不僅是項目管理的基本特征，也是項目管理理論形成與發(fā)展的基礎(chǔ)之一。“項目”與“系統(tǒng)”具有內(nèi)在的一致性，如二者都有明確的目標(biāo)、一定的限制條件、需要制定計劃實現(xiàn)目標(biāo)并在實施過程中根據(jù)信息反饋進(jìn)行控制等。[2]項目管理的全過程都貫穿著系統(tǒng)工程的思想，把項目看成是各種要素組成的系統(tǒng)，管理必須從系統(tǒng)的整體出發(fā)，依據(jù)系統(tǒng)論“整體—分解－綜合”的原理，可將系統(tǒng)分解為許多責(zé)任單元，由責(zé)任者分別按要求完成目標(biāo)，然后匯總、綜合成最終的成果。[3]

2.項目管理是柔性管理

柔性管理是在傳統(tǒng)的部門管理職能分工和工作流程的基礎(chǔ)上，建立以項目為核心的管理體系，項目相關(guān)人員橫向穿越各個部門，縱向?qū)椖恐鞴茇?fù)責(zé)，從而實現(xiàn)基于項目管理的適時有效的信息溝通。[4]因此，項目組織管理不同于職能管理，可定義為臨時性的專門柔性組織。與傳統(tǒng)的部門管理相比，項目管理最大的特點是注重綜合性管理，并且有嚴(yán)格的時間期限。

3.項目管理是過程管理

任何一個項目都有一個產(chǎn)生、發(fā)展到結(jié)束的過程，這個過程也被稱為項目的全生命周期或經(jīng)濟(jì)周期，對項目的評價、管理都是以項目的全生命周期為基礎(chǔ)的。項目階段各管理過程之間有著密切的聯(lián)系，一個過程產(chǎn)生的輸出結(jié)果成為下一個過程的輸入條件。對于計劃、執(zhí)行和控制3個過程，在實際過程中會形成一個動態(tài)閉環(huán)，控制過程的輸出將反饋給項目計劃和執(zhí)行過程，從而做出相應(yīng)的調(diào)整(見圖1)。[5]

二、在基層央行預(yù)算管理中實施項目管理的必要性

1.預(yù)算管理模式改革的需要

人民銀行的部門預(yù)算管理與其他部門不同，即預(yù)算為指標(biāo)制，不核撥資金。該預(yù)算管理主要以賬戶指標(biāo)為對象，而不是針對項目實施過程設(shè)置的，只要實際費用開支不超過指標(biāo)即可。這種成本管理機(jī)制無法滿足目前項目管理的需要，項目經(jīng)費花多花少，超支還是節(jié)余，費用開支正常與否，沒有專門的管理部門跟蹤管理，更沒有專人負(fù)責(zé)，項目成本的增減與任何部門和個人的切身利益無關(guān)，沒有建立起基于項目管理的約束和激勵機(jī)制。財務(wù)人員局限于財務(wù)部門傳統(tǒng)的職責(zé)分工，對項目管理認(rèn)識不足，對項目本身及其進(jìn)程情況不了解，缺乏相應(yīng)的管理手段和方法，不能滿足項目的管理需求。

2.預(yù)算科目調(diào)整的需要

2006年，人民銀行調(diào)整財務(wù)收支預(yù)算結(jié)構(gòu)，將現(xiàn)行的“項目支出”科目下12個賬戶，增加到22個賬戶，特別是將大型修繕費、大型會議費、電子設(shè)備運轉(zhuǎn)費、網(wǎng)絡(luò)租賃費、業(yè)務(wù)憑證印制費等從“公用經(jīng)費支出”科目中調(diào)整到“項目支出”科目下專戶管理。這樣不僅合理地降低了一般公用支出水平，增強(qiáng)了人民銀行費用可比性，而且充分體現(xiàn)了人民銀行宏觀業(yè)務(wù)的特點與費用預(yù)算的特殊性。同時，也擴(kuò)大了項目支出管理范圍，加大了項目支出管理工作量，為采取切實措施，強(qiáng)化項目管理提供了平臺，創(chuàng)造了客觀條件。

3.預(yù)算管理控制的需要

優(yōu)化資源配置，提高資產(chǎn)的使用效益是人民銀行財務(wù)管理工作的總體要求之一。但是，由于未充分認(rèn)識到預(yù)算管理是一種分權(quán)控制機(jī)制，各責(zé)任單位間的職責(zé)不分明，預(yù)算管理存在形式主義的傾向，沒有實際效用。主要表現(xiàn)在：一是預(yù)算編制缺乏操作性?；鶎友胄卸鄶?shù)的預(yù)算編制是財務(wù)部門在上年余額的基礎(chǔ)上估算，受業(yè)務(wù)發(fā)展計劃、機(jī)構(gòu)人員變動對費用支出的影響等不確定性因素的影響，準(zhǔn)確性差。二是財務(wù)預(yù)算執(zhí)行乏力，管理缺乏合理合規(guī)性。按人民銀行財務(wù)管理制度規(guī)定，費用實行總額控制，分項核算管理，各項費用開支按照財務(wù)會計制度規(guī)定據(jù)實列支，項目之間不得相互擠占串用，但往往上級行下達(dá)的指標(biāo)與基層行的實際需求相脫節(jié)，難免存在人為的硬性調(diào)賬現(xiàn)象。三是某些基層央行存在著較為嚴(yán)重的資產(chǎn)閑置、損失和浪費現(xiàn)象，卻又在不斷地要求增加撥款，投資購置固定資產(chǎn)，導(dǎo)致資金的較大浪費和國有資產(chǎn)的低效率使用。

4.預(yù)算管理考核的要求

目前，基層央行的預(yù)算管理存在這樣的誤區(qū)，即預(yù)算管理僅僅是財務(wù)部門的事情，費用列支的多少由財務(wù)部門控制。在這種情況下，由于業(yè)務(wù)框架下的職能部門對涉及非本部門的事情關(guān)心不足，會出現(xiàn)相互推諉扯皮，而增加執(zhí)行成本。因此，在實際中，基層央行對財務(wù)計劃執(zhí)行過程中的異動，特別是預(yù)算偏離預(yù)先計劃的情況，反映遲鈍甚至無法做出反應(yīng)。這是由于責(zé)任和任務(wù)無法落實到具體業(yè)務(wù)和個人，考核不到位、缺乏反饋和評估體系。

三、基層央行預(yù)算管理中實施項目管理的特殊性分析

1.項目的臨時性

預(yù)算管理的開始和結(jié)束時間，通常為一年，這也是項目管理方法適用于預(yù)算管理的要素之一。預(yù)算管理其目標(biāo)是要對單位的全年財力資源進(jìn)行分配管理，控制資金浪費，保障正常業(yè)務(wù)進(jìn)行，因此預(yù)算管理以預(yù)算的制定為起點、實施及動態(tài)分析為過程、考核為終結(jié)。人民銀行的費用指標(biāo)是核定的，原則上不能更改。因此，其財務(wù)預(yù)算年度目標(biāo)的實現(xiàn)可以看作一個系統(tǒng)，分解成很多具體的工作，然后交由一線人員去推進(jìn)。這些具體工作可以分成兩類，一類是目標(biāo)和責(zé)任明確的項目，可以明確立項并采取項目管理的手段去推進(jìn)。另一類則是常規(guī)性、長期性或者瑣碎的工作，沒有短期內(nèi)容以衡量的明確目標(biāo)和成效。

2.項目的獨特性

預(yù)算管理項目與其他項目相比，具有其獨特的特征。人民銀行的預(yù)算管理項目可分為兩種類型：一是指預(yù)算科目中的“項目支出”下各賬戶的管理。二是指通常的項目，即需簽合同的建筑項目等。因此，進(jìn)行預(yù)算項目管理關(guān)鍵是要從單位實際預(yù)算情況出發(fā)，分清項目類型，有選擇地應(yīng)用項目管理方法，而不能全盤地吸收。

3.過程管理的一致性

目前，人民銀行財務(wù)實行全賬戶預(yù)算管理，整個財務(wù)管理過程是事前費用預(yù)算安排，事中費用核算控制，事后對財務(wù)成果總結(jié)報告和信息反饋的過程。其預(yù)算管理的管理程序與項目管理一致，包括預(yù)算計劃、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算控制、預(yù)算考核，反應(yīng)了項目本身的價值流。

四、基層央行建立預(yù)算項目管理體系的基本思路

基層央行預(yù)算項目管理是一項系統(tǒng)工程，核心內(nèi)容是預(yù)算、控制和考核。從歷年預(yù)算編制的實踐看，基層央行預(yù)算編制的好壞，取決其對本級行預(yù)算全過程的核算、編制質(zhì)量的控制和財務(wù)費用使用信息反饋的掌握程度以及對將來預(yù)算預(yù)測的準(zhǔn)確性。

1.預(yù)算管理項目的過程管理

基層央行預(yù)算管理部門可根據(jù)項目業(yè)務(wù)所涉及的部門，將任務(wù)分解到本級行相關(guān)部門，要求各部門根據(jù)統(tǒng)一要求編制財務(wù)預(yù)算，作為編制項目總財務(wù)預(yù)算的基礎(chǔ)。同時，基層央行預(yù)算管理部門在預(yù)算編制過程中，應(yīng)盡量將費用指標(biāo)細(xì)化，落實到項目實施相關(guān)部門，做到“有項目業(yè)務(wù)，就有財務(wù)預(yù)算”(如表1)。

2.建立預(yù)算項目管理體系的關(guān)鍵點

基層央行預(yù)算管理要做到預(yù)算項目化管理，事先必須參與項目的評估篩選。一旦項目確定，預(yù)算管理部門要對項目合同的簽訂、資金的需求、款項的支付、成本的分解控制、項目的進(jìn)度實施等做到心中有數(shù)；按照項目設(shè)置相對獨立的預(yù)算、計劃、分析、控制過程，并能按照

項目生成相對獨立的財務(wù)報告以便于相關(guān)部門和單位領(lǐng)導(dǎo)做出決策，實現(xiàn)財務(wù)管理目標(biāo)。在實踐上，基層央行可先在部分會計科目進(jìn)行預(yù)算項目管理試點，如“安全防衛(wèi)費”、“大型修繕費”、“租賃費”等會計科目，從預(yù)算的編制、審批、下達(dá)、組織、實施、評價等全過程都按照項目管理要求，編制可行性報告，進(jìn)行項目篩選，編制項目預(yù)算，建立項目管理機(jī)構(gòu)，在規(guī)定時間內(nèi)實施項目采購，組織項目驗收評價。

3.建立規(guī)程，引入預(yù)算引導(dǎo)型會計核算

基層央行可組織人力，結(jié)合本級行實際制定預(yù)算項目管理暫行辦法，明確預(yù)算項目管理組織、職責(zé)、范圍、限額、規(guī)程、流程等細(xì)則，為推行項目管理提供制度保證。同時，在日常項目管理過程中，預(yù)算管理部門要將部門預(yù)算作為管理重點，變報賬型會計核算為預(yù)算引導(dǎo)型會計核算。

4.組建高效的預(yù)算項目管理團(tuán)隊

基層央行預(yù)算管理的組織結(jié)構(gòu)是職能型結(jié)構(gòu)。職能型結(jié)構(gòu)的原理是將從事相似活動的人組織在一起，定崗定責(zé)，形成一個部門。對項目管理而言，職能型結(jié)構(gòu)最大的不足在于：員工只關(guān)注本部門，在完成指派任務(wù)時忽略其他部門的要求。項目管理則是建議打破以往的以行政部門職能劃分的管理層次，認(rèn)為應(yīng)由高層管理者將單位內(nèi)不同職能部門的人員調(diào)集在一起，形成以項目為核心展開的管理方式。因此，基層央行可將一個項目或項目的不同部分分配到各職能部門中，而整個項目的協(xié)調(diào)，包括組合各職能部門的工作，則需要根據(jù)項目需求指定主管部門，或建立一個項目管理臨時組織機(jī)構(gòu)。

5.增設(shè)預(yù)算項目管理模塊，建立預(yù)算項目管理考核機(jī)制

人民銀行財務(wù)綜合管理系統(tǒng)、固定資產(chǎn)管理系統(tǒng)和基建財務(wù)核算系統(tǒng)等三個業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)即將在全國人行系統(tǒng)全面推廣應(yīng)用，基層央行可到時借助這三個業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)研究開發(fā)預(yù)算項目管理模塊，增加預(yù)算項目管理查詢功能。另外，基層央行預(yù)算管理部門可利用預(yù)算項目管理手段，引入成本核算和風(fēng)險防范機(jī)制。即將每項業(yè)務(wù)支出情況作為項目管理的主要內(nèi)容之一，對部門支出變化進(jìn)行分析、控制和考核。

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