基層央行預算管理過程引入項目管理理念和方法的思考

摘 要：在日常預算管理中，導入項目管理模式，按照項目管理流程對基層央行預算實施項目管理，能夠有效提升基層央行的執行力和管理效率。基層央行建立效益型項目管理模式的思路是：預算管理項目的過程管理、建立項目管理體系的關鍵點、組建高效的項目管理團隊等。

關鍵詞：基層央行；預算管理；項目管理

中圖分類號：F832.31 文獻標識碼：A 文章編號：1003－9031(2008)03－0082－03

近年來，財政部加大了對人民銀行財務預算管理的力度，對人民銀行按照部門預算管理的要求實行分科目、全賬戶的預算管理模式。人民銀行的部門預算管理有其特殊性。如人民銀行預算編制范圍較窄，僅包括各項費用支出，不包括業務性收支，費用管理實行指標控制。面對預算管理模式的改變，人民銀行自身對財務管理的制度化、規范化、高效化、細致化程度的要求不斷提高，在強化預算管理上出臺了一些新的措施，但仍存在需要解決的難題。而在預算管理中，導入項目管理模式，按照項目管理流程對基層央行預算實施項目管理，能夠有效提升基層央行的執行力和管理效率。

一、項目管理的內涵與特征

項目管理是指以項目為對象的系統管理方法，通過一個帶有臨時性的專門柔性組織，對項目進行高效率的計劃、組織、指導和控制，以實現項目全過程的動態管理和項目目標的綜合協調和優化。[1]目前，項目管理的理念和方法被越來越多的組織應用，成為每個組織管理模式中不可或缺的部分。項目管理的特征主要有以下幾方面：

1.項目管理是系統管理

項目管理體現出來的最基本的特征是系統管理。系統管理不僅是項目管理的基本特征，也是項目管理理論形成與發展的基礎之一。“項目”與“系統”具有內在的一致性，如二者都有明確的目標、一定的限制條件、需要制定計劃實現目標并在實施過程中根據信息反饋進行控制等。[2]項目管理的全過程都貫穿著系統工程的思想，把項目看成是各種要素組成的系統，管理必須從系統的整體出發，依據系統論“整體—分解－綜合”的原理，可將系統分解為許多責任單元，由責任者分別按要求完成目標，然后匯總、綜合成最終的成果。[3]

2.項目管理是柔性管理

柔性管理是在傳統的部門管理職能分工和工作流程的基礎上，建立以項目為核心的管理體系，項目相關人員橫向穿越各個部門，縱向對項目主管負責，從而實現基于項目管理的適時有效的信息溝通。[4]因此，項目組織管理不同于職能管理，可定義為臨時性的專門柔性組織。與傳統的部門管理相比，項目管理最大的特點是注重綜合性管理，并且有嚴格的時間期限。

3.項目管理是過程管理

任何一個項目都有一個產生、發展到結束的過程，這個過程也被稱為項目的全生命周期或經濟周期，對項目的評價、管理都是以項目的全生命周期為基礎的。項目階段各管理過程之間有著密切的聯系，一個過程產生的輸出結果成為下一個過程的輸入條件。對于計劃、執行和控制3個過程，在實際過程中會形成一個動態閉環，控制過程的輸出將反饋給項目計劃和執行過程，從而做出相應的調整(見圖1)。[5]

二、在基層央行預算管理中實施項目管理的必要性

1.預算管理模式改革的需要

人民銀行的部門預算管理與其他部門不同，即預算為指標制，不核撥資金。該預算管理主要以賬戶指標為對象，而不是針對項目實施過程設置的，只要實際費用開支不超過指標即可。這種成本管理機制無法滿足目前項目管理的需要，項目經費花多花少，超支還是節余，費用開支正常與否，沒有專門的管理部門跟蹤管理，更沒有專人負責，項目成本的增減與任何部門和個人的切身利益無關，沒有建立起基于項目管理的約束和激勵機制。財務人員局限于財務部門傳統的職責分工，對項目管理認識不足，對項目本身及其進程情況不了解，缺乏相應的管理手段和方法，不能滿足項目的管理需求。

2.預算科目調整的需要

2006年，人民銀行調整財務收支預算結構，將現行的“項目支出”科目下12個賬戶，增加到22個賬戶，特別是將大型修繕費、大型會議費、電子設備運轉費、網絡租賃費、業務憑證印制費等從“公用經費支出”科目中調整到“項目支出”科目下專戶管理。這樣不僅合理地降低了一般公用支出水平，增強了人民銀行費用可比性，而且充分體現了人民銀行宏觀業務的特點與費用預算的特殊性。同時，也擴大了項目支出管理范圍，加大了項目支出管理工作量，為采取切實措施，強化項目管理提供了平臺，創造了客觀條件。

3.預算管理控制的需要

優化資源配置，提高資產的使用效益是人民銀行財務管理工作的總體要求之一。但是，由于未充分認識到預算管理是一種分權控制機制，各責任單位間的職責不分明，預算管理存在形式主義的傾向，沒有實際效用。主要表現在：一是預算編制缺乏操作性。基層央行多數的預算編制是財務部門在上年余額的基礎上估算，受業務發展計劃、機構人員變動對費用支出的影響等不確定性因素的影響，準確性差。二是財務預算執行乏力，管理缺乏合理合規性。按人民銀行財務管理制度規定，費用實行總額控制，分項核算管理，各項費用開支按照財務會計制度規定據實列支，項目之間不得相互擠占串用，但往往上級行下達的指標與基層行的實際需求相脫節，難免存在人為的硬性調賬現象。三是某些基層央行存在著較為嚴重的資產閑置、損失和浪費現象，卻又在不斷地要求增加撥款，投資購置固定資產，導致資金的較大浪費和國有資產的低效率使用。

4.預算管理考核的要求

目前，基層央行的預算管理存在這樣的誤區，即預算管理僅僅是財務部門的事情，費用列支的多少由財務部門控制。在這種情況下，由于業務框架下的職能部門對涉及非本部門的事情關心不足，會出現相互推諉扯皮，而增加執行成本。因此，在實際中，基層央行對財務計劃執行過程中的異動，特別是預算偏離預先計劃的情況，反映遲鈍甚至無法做出反應。這是由于責任和任務無法落實到具體業務和個人，考核不到位、缺乏反饋和評估體系。

三、基層央行預算管理中實施項目管理的特殊性分析

1.項目的臨時性

預算管理的開始和結束時間，通常為一年，這也是項目管理方法適用于預算管理的要素之一。預算管理其目標是要對單位的全年財力資源進行分配管理，控制資金浪費，保障正常業務進行，因此預算管理以預算的制定為起點、實施及動態分析為過程、考核為終結。人民銀行的費用指標是核定的，原則上不能更改。因此，其財務預算年度目標的實現可以看作一個系統，分解成很多具體的工作，然后交由一線人員去推進。這些具體工作可以分成兩類，一類是目標和責任明確的項目，可以明確立項并采取項目管理的手段去推進。另一類則是常規性、長期性或者瑣碎的工作，沒有短期內容以衡量的明確目標和成效。

2.項目的獨特性

預算管理項目與其他項目相比，具有其獨特的特征。人民銀行的預算管理項目可分為兩種類型：一是指預算科目中的“項目支出”下各賬戶的管理。二是指通常的項目，即需簽合同的建筑項目等。因此，進行預算項目管理關鍵是要從單位實際預算情況出發，分清項目類型，有選擇地應用項目管理方法，而不能全盤地吸收。

3.過程管理的一致性

目前，人民銀行財務實行全賬戶預算管理，整個財務管理過程是事前費用預算安排，事中費用核算控制，事后對財務成果總結報告和信息反饋的過程。其預算管理的管理程序與項目管理一致，包括預算計劃、預算執行、預算控制、預算考核，反應了項目本身的價值流。

四、基層央行建立預算項目管理體系的基本思路

基層央行預算項目管理是一項系統工程，核心內容是預算、控制和考核。從歷年預算編制的實踐看，基層央行預算編制的好壞，取決其對本級行預算全過程的核算、編制質量的控制和財務費用使用信息反饋的掌握程度以及對將來預算預測的準確性。

1.預算管理項目的過程管理

基層央行預算管理部門可根據項目業務所涉及的部門，將任務分解到本級行相關部門，要求各部門根據統一要求編制財務預算，作為編制項目總財務預算的基礎。同時，基層央行預算管理部門在預算編制過程中，應盡量將費用指標細化，落實到項目實施相關部門，做到“有項目業務，就有財務預算”(如表1)。

2.建立預算項目管理體系的關鍵點

基層央行預算管理要做到預算項目化管理，事先必須參與項目的評估篩選。一旦項目確定，預算管理部門要對項目合同的簽訂、資金的需求、款項的支付、成本的分解控制、項目的進度實施等做到心中有數；按照項目設置相對獨立的預算、計劃、分析、控制過程，并能按照

項目生成相對獨立的財務報告以便于相關部門和單位領導做出決策，實現財務管理目標。在實踐上，基層央行可先在部分會計科目進行預算項目管理試點，如“安全防衛費”、“大型修繕費”、“租賃費”等會計科目，從預算的編制、審批、下達、組織、實施、評價等全過程都按照項目管理要求，編制可行性報告，進行項目篩選，編制項目預算，建立項目管理機構，在規定時間內實施項目采購，組織項目驗收評價。

3.建立規程，引入預算引導型會計核算

基層央行可組織人力，結合本級行實際制定預算項目管理暫行辦法，明確預算項目管理組織、職責、范圍、限額、規程、流程等細則，為推行項目管理提供制度保證。同時，在日常項目管理過程中，預算管理部門要將部門預算作為管理重點，變報賬型會計核算為預算引導型會計核算。

4.組建高效的預算項目管理團隊

基層央行預算管理的組織結構是職能型結構。職能型結構的原理是將從事相似活動的人組織在一起，定崗定責，形成一個部門。對項目管理而言，職能型結構最大的不足在于：員工只關注本部門，在完成指派任務時忽略其他部門的要求。項目管理則是建議打破以往的以行政部門職能劃分的管理層次，認為應由高層管理者將單位內不同職能部門的人員調集在一起，形成以項目為核心展開的管理方式。因此，基層央行可將一個項目或項目的不同部分分配到各職能部門中，而整個項目的協調，包括組合各職能部門的工作，則需要根據項目需求指定主管部門，或建立一個項目管理臨時組織機構。

5.增設預算項目管理模塊，建立預算項目管理考核機制

人民銀行財務綜合管理系統、固定資產管理系統和基建財務核算系統等三個業務應用系統即將在全國人行系統全面推廣應用，基層央行可到時借助這三個業務應用系統研究開發預算項目管理模塊，增加預算項目管理查詢功能。另外，基層央行預算管理部門可利用預算項目管理手段，引入成本核算和風險防范機制。即將每項業務支出情況作為項目管理的主要內容之一，對部門支出變化進行分析、控制和考核。

參考文獻：

[1][3] 羅崢.以項目為載體細化財務管理過程[J].科技情報開發與經濟，2005，(13).

[2][5] 白靜.項目管理模式在企業人力資源管理創新中的應用[J].科技與管理，2007，(3).

[4] 徐曉峰.基于項目管理的財務管理研究[J].航空科學技術.2006，(4).