誰(shuí)來(lái)監(jiān)督募捐款使用

國(guó)務(wù)院將5月19日至21日定為全國(guó)哀悼日，在此期間，全國(guó)和各駐外機(jī)構(gòu)下半旗志哀。很多人認(rèn)為，這是廣大網(wǎng)友強(qiáng)烈呼吁的結(jié)果，事實(shí)上，此前，一些機(jī)構(gòu)和專(zhuān)業(yè)人士已通過(guò)各種途徑，向國(guó)務(wù)院提出建議，呼吁下半旗志哀，以悼念在地震中遇難的逝者、撫慰生還者。

北京市安金律師事務(wù)所副主任、資深律師江波，就是其中的呼吁者之一。5月19日，全國(guó)哀悼日的第一天，江波向《財(cái)經(jīng)文摘》展示了他在5月16日就提交給國(guó)務(wù)院的一份建議書(shū)：《建議國(guó)務(wù)院為汶川大地震罹難者降半旗》。與普通網(wǎng)友的呼吁有些不同，江波援引法律條文，嚴(yán)謹(jǐn)?shù)卣撌隽恕敖蛋肫熘景А钡姆梢罁?jù)。

江波告訴《財(cái)經(jīng)文摘》，其實(shí)對(duì)于此次災(zāi)難，他所關(guān)注的并不僅僅是此事。為此，本刊對(duì)其進(jìn)行了專(zhuān)訪(fǎng)。

募捐款的使用缺乏執(zhí)行力

《財(cái)經(jīng)文摘》：地震發(fā)生后，作為律師，您比較關(guān)注哪方面問(wèn)題？

江波：作為社會(huì)中的個(gè)體，尤其是知識(shí)分子，應(yīng)該從更深層次去思考，如何才能最大程度地幫助災(zāi)區(qū)人民、幫助災(zāi)區(qū)重建。錢(qián)肯定是要捐的，但政府政策和制度的改變，比募捐款的效用更大。

我想，對(duì)于社會(huì)募捐款的科學(xué)、合理、有效使用，是下一階段全國(guó)關(guān)注的重點(diǎn)，也是政府面臨的重要挑戰(zhàn)和考驗(yàn)。

《財(cái)經(jīng)文摘》：國(guó)家沒(méi)有這方面的政策規(guī)定嗎？

江波：中央和地方政府都有募捐款專(zhuān)款、專(zhuān)用、專(zhuān)賬的規(guī)定和要求，但缺乏執(zhí)行力，遑論監(jiān)督和審計(jì)。在現(xiàn)行的行政體系下，很容易上下聯(lián)手套空募捐款。什么款都可以截留，這在中國(guó)曾經(jīng)有非常不好的記錄。

《財(cái)經(jīng)文摘》：您認(rèn)為該如何保證？

江波：身為律師，我們對(duì)此非常關(guān)心。這些愛(ài)心款，畢竟體現(xiàn)出的是手足之情、同胞之情和關(guān)愛(ài)之情，如何善待中國(guó)人民和世界人民的這份愛(ài)心，非常重要。

我個(gè)人認(rèn)為，在大的政治環(huán)境沒(méi)有改變的情況下，要堅(jiān)持專(zhuān)款、專(zhuān)用、專(zhuān)賬原則，力爭(zhēng)公開(kāi)、透明、公正、公平。具體來(lái)說(shuō)，政府出臺(tái)政策，以如何利用這次募捐款為契機(jī)，制定募集、使用、發(fā)放和申請(qǐng)捐款的規(guī)范流程，普及公開(kāi)、透明操作原則，保證募捐款的流向清晰，并輔以嚴(yán)格的社會(huì)監(jiān)查和審計(jì)。

可以考慮以一個(gè)點(diǎn)為契機(jī)來(lái)帶動(dòng)面，這意味著，以汶川地震來(lái)推動(dòng)以后的賑災(zāi)救災(zāi)模式。

推動(dòng)民間監(jiān)督和審計(jì)

《財(cái)經(jīng)文摘》：在募捐款方面，現(xiàn)在有社會(huì)監(jiān)督機(jī)制嗎？

江波：目前，中國(guó)媒體和社會(huì)監(jiān)督的管制尚未放開(kāi)，無(wú)法發(fā)揮監(jiān)督作用，只能靠體制內(nèi)監(jiān)督。而中國(guó)是一個(gè)缺乏權(quán)力制衡的國(guó)家，體制內(nèi)監(jiān)督很難，力量和效果都不行。募捐款是從上到下發(fā)放，社會(huì)審計(jì)也是從上到下，缺少獨(dú)立性、權(quán)威性和專(zhuān)業(yè)性。

《財(cái)經(jīng)文摘》：您認(rèn)為應(yīng)如何解決這一問(wèn)題？

江波：可以考慮組建由社會(huì)知名人士，包括會(huì)計(jì)師、審計(jì)師和律師等，組建民間專(zhuān)業(yè)審計(jì)委員會(huì)，受聘于紅十字會(huì)或政府機(jī)構(gòu)，對(duì)募捐款的流向和使用，進(jìn)行完全公開(kāi)、透明的審計(jì)和監(jiān)督，這樣才能夠取信于社會(huì)。

很多人現(xiàn)在不愿意捐款，就是因?yàn)閷?duì)募捐款的流向持懷疑態(tài)度。比如說(shuō)摩根大通，就直接采購(gòu)礦泉水資助災(zāi)區(qū)，礦泉水你總不能挪用、貪污了吧？

現(xiàn)在，捐款的來(lái)源也趨向多元化，紅十字會(huì)、中華慈善總會(huì)、民政部、抗震救災(zāi)指揮部，多頭多門(mén)。如果來(lái)源是單元化的，一個(gè)機(jī)構(gòu)就可以操作，而多元化的捐款來(lái)源，如何協(xié)調(diào)和分配，是下一步必須考慮的問(wèn)題。

《財(cái)經(jīng)文摘》：在捐款來(lái)源多元化的背景下，要確保每個(gè)部門(mén)的捐款使用科學(xué)、合理，恐怕要面臨很多問(wèn)題。

江波：應(yīng)該讓會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)、審計(jì)師協(xié)會(huì)、律師協(xié)會(huì)都參與進(jìn)來(lái)，可以打亂人員分組，分別受聘于紅十字會(huì)、中華慈善總會(huì)、民政部和抗震救災(zāi)指揮部。

如果政府不這樣做，下一階段，肯定或多或少會(huì)出現(xiàn)救災(zāi)款被截留或者被挪用的現(xiàn)象。現(xiàn)階段的抗震救災(zāi)模范英雄，很可能過(guò)幾天搖身一變，成為挪用救災(zāi)款的貪污犯典型，“非典”中就出現(xiàn)過(guò)這樣的例子。

值得注意的是，目前中國(guó)腐敗發(fā)生最集中的領(lǐng)域，是政府發(fā)包、工程采購(gòu)。而災(zāi)區(qū)重建的任務(wù)這么重、工程量這么大，政府有何能力去保證每筆款項(xiàng)的落實(shí)？

一旦有貪污挪用的事情發(fā)生，政府的壓力會(huì)很大。因此，減輕政府壓力的一項(xiàng)主要措施，就是鼓勵(lì)社會(huì)參與，借助民間專(zhuān)業(yè)力量去解決專(zhuān)業(yè)問(wèn)題。

慈善機(jī)構(gòu)應(yīng)采取公司治理模式

《財(cái)經(jīng)文摘》：據(jù)您了解，災(zāi)害發(fā)生后，國(guó)外募捐款的使用一般是怎么運(yùn)作的？

江波：國(guó)外跟國(guó)內(nèi)有很大不同。在政府撥款方面，主流歐美國(guó)家的政府體制相對(duì)公開(kāi)、透明，政治體制本身就有合理制衡的監(jiān)督體制，能夠確保有效使用直撥款項(xiàng)。

從社會(huì)募捐方面來(lái)講，主要是通過(guò)紅十字會(huì)，但國(guó)外紅十字會(huì)是民間機(jī)構(gòu)，采用公司治理模式，其自身體制能確保募捐款有效而合理地使用。

《財(cái)經(jīng)文摘》：一般認(rèn)為，中國(guó)紅十字會(huì)是官方機(jī)構(gòu)。

江波：確實(shí)如此，中國(guó)的紅十字會(huì)是官方性質(zhì)，其總會(huì)有正式編制70名，其中40多名是公務(wù)員編制，20多名是事業(yè)單位編制。這種情況下，不可避免地存在官本位思想，沒(méi)有人能確保紅十字會(huì)就會(huì)合理、有效地使用救災(zāi)款。

事實(shí)上，不只紅十字會(huì)，現(xiàn)在的募捐組織基本上都是官方或半官方性質(zhì)，級(jí)別很高，在民政部注冊(cè)的以“中”或者“中華”開(kāi)頭的，都是副部級(jí)單位。這種機(jī)構(gòu)都是政府模式運(yùn)作，帶有很大惰性，如果不按照公司模式治理，就沒(méi)有辦法監(jiān)督。

培育非政府組織

《財(cái)經(jīng)文摘》：作為研究非政府組織的專(zhuān)家，您如何看待這次抗震救災(zāi)中非政府組織的表現(xiàn)？

江波：政府和軍隊(duì)毫無(wú)疑問(wèn)是抗震救災(zāi)的核心力量。中國(guó)紅十字會(huì)、中華慈善總會(huì)等組織做了大量工作，但真正非政府組織參與的數(shù)量和程度，都非常有限。

這與國(guó)外恰恰相反。國(guó)外的民間組織和社團(tuán)是救災(zāi)的重要力量，軍隊(duì)反而是輔助力量。

《財(cái)經(jīng)文摘》：為什么中國(guó)會(huì)出現(xiàn)這種不同？

江波：中國(guó)骨子里是行政主導(dǎo)一切的國(guó)家，不相信民間機(jī)構(gòu)。中國(guó)紅十字會(huì)由于其官方背景，每次大災(zāi)后都是抗震救災(zāi)指揮部的一員，但其他民間團(tuán)體則缺乏合作通道和協(xié)調(diào)機(jī)制。

其實(shí)，這主要還在于中國(guó)公民社會(huì)的發(fā)育不健全，政府對(duì)社會(huì)控制較嚴(yán)，非政府組織在中國(guó)相應(yīng)缺乏成長(zhǎng)的土壤。

《財(cái)經(jīng)文摘》：您能具體解釋一下嗎？

江波：1978年開(kāi)始的改革開(kāi)放，基本理順了政府與市場(chǎng)的關(guān)系，中國(guó)經(jīng)濟(jì)開(kāi)始變得生機(jī)勃勃，取得了驕人的成績(jī)。

但是另一方面，政府與社會(huì)的關(guān)系，卻一直模糊不清。

滯后的政治改革，并沒(méi)有拉開(kāi)政府與社會(huì)的距離，政府還在通過(guò)龐大的行政機(jī)構(gòu)及具有官方背景的協(xié)會(huì)，繼續(xù)艱難卻牢牢地控制著社會(huì)。

盡管有《民間機(jī)構(gòu)登記條例》，法律上也承認(rèn)民間機(jī)構(gòu)的存在，但政府通過(guò)嚴(yán)格的核準(zhǔn)登記制度，限制了非政府組織的注冊(cè)和存在。

非政府組織畢竟代表了一部分群眾，可以起到平衡穩(wěn)定的作用。因此，我們希望中國(guó)政府能夠給非政府組織一個(gè)可以存活的土壤和環(huán)境。