中國古代的糧食儲備制度

2008年4月份，廣東米價出現快速上漲勢頭。5月10日，鐵道部緊急調運的東北大米抵粵，整個市場糧價應聲而降，迅速地平抑下去。這得益于糧食儲備制度，也得益于糧食流通體系的反應迅捷、流動順暢。

中國的糧食儲備思想以及相應的糧食儲備制度大約形成于西漢初年。我們在中學課本里讀到的賈誼的《論積貯疏》，就是一篇重農主張的代表作，他說：“夫積貯者，天下之大命也。茍粟多而財有余，何為而不成？以攻則取，以守則固，以戰則勝。”信奉黃老一派的淮南王劉安在《淮南子·主術訓》中也將國家積貯的豐薄視為國家強弱的標志：“無三年之畜，謂之窮乏。”當然他認為這種積貯只消國家清凈無為，不與民爭利，便可產生自然積累，“夫天地之大，計三年耕而余一年之食，率九年而有三年之畜，十八年而有六年之積，二十七年而有九年之儲，雖涔旱災害之殃，民莫困窮流亡也”。如果說這兩人還僅僅是停留在一種思想的狀態，那么明確提出設置“常平倉”的耿壽昌，就已經將其擴展到政策實踐層面了。耿壽昌官居大司農，由于當時的社會歷史條件，農業是國家的根本，是地地道道的“硬通貨”，因而大司農這個職務實際上相當于農業部長兼財政部長。常平倉的核心原則是“谷賤時增其賈而糴，谷貴時減其賈而糶”。乍看上去和戰國時期魏相李悝的“平糴”、“平糶”之議頗像。李悝說：“善平糴者，必謹觀歲有上中下孰……大孰則上糴三而舍一，中孰則糴二，下孰則糴一，使民適足，賈平則止。小饑則發小孰之所斂，中饑則發中孰之所斂，大饑則發大孰之所斂，而糶之。故雖遇饑饉水旱，糴不貴而民不散，取有余以補不足也。”應當說這兩者有些微的差異，李悝的建議是根據年景的豐歉而收購或向市場投放相應的儲備糧數量，觀察的是產量信號，放出的也是產量信號；耿氏的主張則賦予政府以更大的前瞻性和準備周期，根據米價的漲跌及時進行干預，使糧價長期保持穩定，觀察的是價格信號，放出的也是價格信號。

上述言論的主要出發點是防范糧食的供應危機，而糧食儲備思想和常平倉制度安排的另一個重要時代背景則是對社會總需求的查審。

由于消費需求的過度膨脹，使得兩漢奢靡之風甚囂塵上。“背本而趨末，食者甚眾”，“淫侈之俗，日日以長”。其時的釀酒業之于糧食消費的擠出效應，大概就相當于今日的生物能源（小麥、玉米制燃料乙醇）之于糧食價格的消長影響。道教經典《太平經》對飲酒習俗深惡痛絕，針對釀酒對糧食的巨大耗費批到：“含四海之內，有幾何市，一月之間，消五谷數億萬斗斛。”

在中國古代，糧食儲備制度的政策目標，本應是救濟災民，穩定物價。就國家統治者而言，也可以穩定局勢，避免饑民叛亂，然而這一良好的初衷卻在執行過程中屢屢被扭曲。其一，統治者將儲備糧視作一種靜態的資產，當賑不賑。災荒之年民無所依時，沒有政治頭腦的執政者卻視太倉之粟、少府之錢為一己之私物，吝于施舍，以至于流民四起，餓殍遍野。其二，統治者避重就輕，以錯誤的貨幣政策應對自然災荒，等同于抱薪救火。漢桓帝時，災害多發，連歲饑饉，農業生產萎縮，谷價飛漲，而桓帝卻聽信有司之言，認為物價高漲的癥結在于“貨輕錢薄，故致貧困，宜改鑄大錢”，企圖搶在物價更高上漲之前發行更大面額的貨幣，而不去從根本上鼓勵和引導社會生產的恢復。其三，地方保護主義造成糧食流通體系梗阻。《春秋·僖公十五年》中有這樣一句：“晉饑，秦輸之粟；秦饑，晉閉之糴，故秦伯伐晉。”當時的秦晉關系是兩個國家之間的外交關系，由此可見，饑荒年代在糧食出口方面見死不救作壁上觀，是能引發出戰爭來的。后世就以“閉糴”一詞來指代拒絕向災區輸送糧食的行為。這種情形，在兩千多年間從未絕跡。政府、百姓、糧食供應商共同組成了一個物流體系，任何一個環節發生梗阻，都會導致糧價異動。而在糧食形勢趨緊時，糧商出于利潤最大化的考慮會“閉糴”，但這要受到糧食購銷企業本身經營規模的限制。在古代還很少有能夠影響全國糧食市場的私商，而一般地方性的大糧商，也會顧忌到相鄰地區糧商會否乘虛而入擠占本地市場份額，故而斷不會將“閉糴”進行到底；而恰恰是以本地田賦和人口為唯一考量（這也是古代官吏政績觀的約束）的地方官員，最敢于無視市場力量， 堅決“閉糴”以確保本省供應，獨善其身。是以有文字記載，“歲本不歉，一轉盼間，而既成大荒大歉矣”。即使走出帝制近百年后的今天，我們不也能不時聽聞某地禁止本省糧食、生豬之類外流的事嗎？可見古今之通處。

乾隆十二三年的時候，全國米價上升，部分地區甚至發生了搶米事件。由皇帝本人親自寫信給各省督撫，命其陳奏米價騰貴緣由，各省督撫相繼發表見解。就一個具體的經濟問題而展開如此大規模的高層研討，在當時并不多見。除了甘肅巡撫認為該省米價上漲系收成欠佳所致外，多數官員都認為是人口增長、國家儲備庫收購過量、強買強賣、貪污虧空的結果。官員們還抨擊導致糧食流通不暢的諸多制度性因素。

以今度古，我們其實不難看出過往兩千年來常平倉制度的利弊。國有糧食系統本身就是一個顯著的利益集團，有著對利潤的要求。古代的地方官常常以“貯庫”（存銀）代替“貯倉”（存糧），今天的好多省份特別是發達的東南沿海省份也更愿意把糧食安全的責任推給其他地區，信奉“只要有錢，沒有買不到的糧食”的觀念。這種逐利的動機，古今一也。但是這種特殊利益訴求從未使得任何一個王朝中斷常平倉這一儲備制度。中國從來就存在著市場的根脈。糧食儲備不是對市場的反動，而是對它的一種補充和救濟。無論今天的糧食儲備規模還是古代的常平糴糶規模，都是有限的，不可能單方面地代替市場的邊際調節而直接決定糧食價格。糧食價格的形成機制首先還是與當年的糧食產量相關，而往年的庫存糧食只能在這一基礎上發揮第二位的調節作用。糧食儲備制度在運行過程中帶來的成本，用于儲藏和運輸的部分，可以隨倉儲和運輸技術的進步逐步減少；而那些來自于體制性腐敗的成本則是不能容忍和需要改進、消除的。但這些成本都不足以讓我們因噎廢食地放棄這一儲備制度，因為這對于正處于現代化轉型過程中的13億人口的大國來說，絕對是不可想象的。

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作者單位：上海財經大學現代經濟哲學研究中心