道路通向法治

謀求“權利監督權力”的制約機制，將權力“逼”到法治軌道上。

優良的司法運作系統，必須建立在優秀的法官個體之上，司法的至高榮譽終歸要體現于法官的職業榮譽上。

從目前的國情來看，要從體制編制、人事、財政等方面進行改革，徹底革除“審判活動行政化、司法權力地方化、法官職業大眾化”三大弊病。

自1997年中共十五大正式提出“依法治國”以來，中國在追尋法治的航程上已整整揚帆十年。這個昔日被高度集權統治了兩千多年的東方大國，在短短十年里毅然朝法治轉舵：人權入憲、開門立法、依法行政、司法改革，十年法治取得了舉世矚目的成就，中國人民迎來了歷史上最好的法治時期。

然而，以一個成熟的“法治國”標準來衡量，中國離法治的目標還很遠。近十年的法治發展強調更多的仍是外在制度的政治權威，而缺乏彰顯民權、助動民主的內涵建設。如果說十五大以來我們完成了形式法治框架的剛性構建，那么十七大之后的法治任務，則無疑在于法治的內涵塑造。如何在憲法上高筑公民民主權利大廈，如何將政治權威納入法治的軌道，如何暢通公民通往司法正義之路，已成為黨和國家在法治道路上取得突破性進展的關鍵論題。

憲法如何獲得信仰

憲法乃一國法律之“龍頭”、民主憲政的起點，法治的首要標準就在于憲法權威深入人心。縱觀中國十年來的民主法治建設，雖然在“人權入憲”、“公私財產平等保護”等方面取得突破，但在憲法信仰的樹立上，遠沒有達到法治所要求的標準。

造成憲法威信不足的主要原因，不外乎憲法文本的設計與適用。一部法律要得到人民的信仰，首先必須在內容上獲得人民的認可并保持相對的穩定，背離人民意愿的法律自然無法贏得民眾信賴，但修改過于頻繁也無助于法律威信的確立，朝令夕改的憲法不僅難以在民眾心目中樹立起必要的權威，而且容易動搖國家法制的根基。

新中國成立以來，憲法幾經磨難，內容的更迭甚至一度背離了人民的意志，是我們嚴重缺乏信仰憲法的歷史基因。1982年憲法在很大程度上結束了這種狀況，特別是經過修正后，內容上更加突出了公民權利。但同時也要看到，整個憲法的內容設計依然存在問題，宣示性的表述過于繁瑣，對公民權利的規定卻顯得相對薄弱，憲法離列寧所說的“公民權利的宣言書”還有明顯差距。

權威相當程度上來自于穩固，頻繁的修訂不利于法律本身的權威。例如美國建國二百多年，政治環境和社會面貌發生了翻天覆地的變化，但1787年憲法卻沿用至今，除了27條修正案，其治國的理論根基仍是遵循國父們當初在憲法中設計的基本原則。這種牢固的穩定性原本就是憲法區別與一般法律的重要特征，也是贏得民眾信仰的基石。我國1982年憲法制定25年來即進行了4次修訂共31條修正案，雖然在內容上保證了憲法的與時俱進，但頻率之高、變化之多足以引起重視。所以，如何在內容上對公民基本權利“查漏補缺”，如何在固定政治權威的同時又維護憲法的穩定性，就成為憲法獲得信仰、推動民主政治的必要條件。

憲法產生權威的另一方面，在于它的被遵循、被援引、被適用。當法律規則平靜地躺在精巧的法典文本中或厚厚的法律匯編中，當其內容被違背而無人捍衛時，法律就難免變成一張白紙。因此，憲法之美，決非停留于文本設計上的權利分量，還體現在司法適用時的“最高效力”，如果內容設計再好的憲法不進入公民生活的視野，不被人民當作維權的依仗，就無法發揮其至高效力，也無法實現對公民的庇護。

美國憲法也曾遭遇過“沉睡于文本”的境遇，其設立的總統彈劾制度，由于極少動用，美國人把它形容為“生了銹的大口徑槍”。直到20世紀70年代初的“水門事件”，才使得180多年前憲法設立的總統彈劾制度，顯現出鮮活的生命和巨大的力量。顯然，這種力量不僅蘊藏于總統彈劾制度的結構和程序及其立憲制度背景，而且蘊藏于運作這項制度的人們的所有行動。正如美國歷史學家所指出，“假如在關鍵的地點和時刻沒有出現一個像歐文這樣的參議員，一個像賽里卡這樣的法官和一個像《華盛頓郵報》這樣的報紙挺身而出的話，尼克松和他的僚屬滿可以渡過這一關”。

近年來，隨著全國法制宣傳日活動的開展和公民權利意識的增強，社會上出現了“手持憲法維權”和一些憲法訴訟的標志性案例，深刻折射出憲法“可適用”的特性。但到目前為止，學術界呼吁的“憲法司法化”始終未能確立。如何使憲法走進公民生活、抵達人民內心，仍是我們建設法治國家的重要課題。如果說對憲法的解釋專屬于我國最高權力機關，那么對憲法的適用則可以并應當成為司法機關的職責。制定良好的憲法只有得到良好的執行，在其他法律法規違背時能夠及時審查并廢止，在公民憲法權利受侵犯時能夠尋求到司法保護，憲法才能形成權威，贏得信仰。

將政治權威置于法律之下

憲法的哲學基礎是對任何掌權者的懷疑和猜忌，而法律高于政治權威恰恰是民主憲政的要義。

從現代政治理論分析，法律與政治權威原本并不矛盾。政治權威來源于法律的授權，政治家的威信和治理能力在很大程度上取決于他們所服從的那些法律的尊嚴和威信。因此，政治權威是否服從法律，實際上關系到他們是否能獲得真正的尊嚴和威信，并使之得以維持下去。而法律的施行也從來離不開政治權威的推行。但是，二者在“具體的人”的操作下，往往出現偏差或沖突。沖突的必然結果，就是獲取法律認可的政治權威往往擺脫法律的束縛而凌駕于法律之上。

政治權威的核心在于權力“令人服從”的本性。法律之下的政治權威表現為權力受法律控制，“只有合法的權力才獲得心甘情愿的服從”；而法律之上的政治權威則意味著權力的本性已經脫韁為“令法律服從”。所以，抵達法治的最大難題就在于如何用法律“馴服”權力。

與西方“以權力制衡權力”的內耗式政治體制不同，中國選擇的是直接將權力置于人民的控制之下，龐大的行政、軍事、司法系統都納入人民代表大會體制下，理論上實現了直接由人民控制權力。但問題在于，處于國家權力頂端的全國人大在行使憲法賦予權力的操作程序上仍有待完善。只有人大實現了憲法上的權力歸位，才能有效將各級政府權力納入民意與法律的“門下”。

所以，要將政治權威納入法律之下，首推人大制度改革。目前，人大對政治權威的常態控制途徑主要是由人大代表對政府工作報告和“兩高”報告的審議，但這種審議由于代表本身的素質和會議機制而流于形式，原本對報告的審查、質疑、責問成了學習、交流、領會。破除這種審議流程，必須改革人大代表的身份結構，可以吸收有關學者提出的“專職代表”建議，將人大代表由“榮譽化”向“職業化”轉變，在適當減少人大代表人數的同時，依法賦予較大職權和豐厚待遇，避免有些代表因忙于個人工作而無法真正“代表選民”；同時輔以選舉制度改革，對各級尤其是全國人大代表爭取逐步過渡到實現直選，通過各種責任機制和選舉機制將選票與公民權利、實惠緊密聯系在一起，而不是使公民覺得選舉制度與自己的利害關系無關緊要，或者認為參加對自己的生活毫無影響的儀式沒有意義。在提高人大代表“含金量”的基礎上，再對人代會審議程序和開會方式進行必要的改革，最終充分發揮出人大所應有的作用。

其次，謀求“權利監督權力”的制約機制，將權力“逼”到法治軌道上。“一國的憲法不是其政府的決議，而是建立其政府的人民的決議。” 托馬斯·潘恩的名言深刻表明，權利乃權力之母，權利也是權力的“制動器”。稍微分析西方法治的演進歷史不難發現，對權力的制衡與約束、對權利的主張與保護是法治的兩大核心主線。在架設了權力受人民管控的憲政體制后，我們雖然在權力的來源、運作上設置了許多監控裝置，卻始終不能實現對權力的有效控制，根本原因就在于公民賴以對抗權力的權利較為貧瘠。比如對政府官員權力的監督，雖然在外圍設計了“廉政帳戶”、“出國禁令”等諸多裝置，但由于缺乏強勁的知情權及有效的新聞監督和訴訟機制，還是容易讓那些權力“蛀蟲”長期潛伏于官僚體系內。

對權力的監督我們根據國情不采用權力分立制衡的方式，就必須發揮權利對權力的控制和監督作用，探索更多的“權利監督權力”方法。無論是對權力透明度的要求還是對權力來源的立法限制，都需以夯實公民權利為根基。現在的問題恰恰是法律層面上的諸多權力制約機制，都因為缺乏公民權利的抗爭而失之疲軟，權利一旦松懈，權力必定占據上風，并很容易對權利形成打壓態勢。最典型的例證莫過于公民“舉報權”，雖然檢舉揭發被憲法和法律一再規定為公民權利，但在具體行使時卻缺乏必要的保障措施，對權力最有效的監督渠道經常因為利用公權對私權的打擊報復而堵塞。

對今后中國的民主法治而言，權力監督的努力根本上在于公民權利訴求的滿足。只有權利到位了，法律才能成為“社會最高的權威”。

司法享有至高的榮譽

在一國的法治大廈中，司法無疑處于十分重要的地位。杰斐遜說過，（司法）“政府的這一分支將擔負處理沖突的重任，因為他們是理性最后的上訴地點。” 因此，“用一切手段，使司法機關受到尊重”，讓司法享有至高的榮譽，是維系法治的重要任務。

中國司法是在不斷改革中輔助各級政治權威的治理，并期望在踐行中謀求人民的信賴。這種職能作用因為司法體制上眾所周知的原因并沒有完全履行好，司法在人民的心中沒有達到受尊重、被信仰的程度。而一個不被民眾高度贊譽的司法系統，是無法承擔起維系法治的重任的。

中國司法始終處于某種“破蛹成蝶”的臨陣狀態，十年來 “自我手術”式的改革已經將司法機關自身的能量發揮到極至，各種改革舉措已經將司法體制改革逼到“深水區”，不進則退。其中最艱難的改革障礙無非是早已被司法機關認識到的人事、財政以及被學者指責的行政區域化設置等“命門”。而從目前的國情來看，要從體制編制、人事、財政等方面進行改革，徹底革除“審判活動行政化、司法權力地方化、法官職業大眾化”三大弊病，必將涉及到一系列的政治體制安排，難度之大可想而知，決非司法機關自身所能撼動。只有在中國共產黨的決意推動下，由全國人大牽頭并廣為吸收專家及民間意見，才能完成這項無比艱巨的改革任務。

司法的榮譽還來自法官隊伍的純潔與高貴。法官是法律由精神王國進入現實王國的大門，法律借助于法官而降臨塵世。柏拉圖早已告誡我們，“如果在一個秩序良好的國家安置一個不稱職的官吏去執行那些制定得很好的法律，那么這些法律的價值便被掠奪了，并使得荒謬的事情大大增多，而且最嚴重的政治破壞和惡行也會從中滋長。”可見，優良的司法運作系統，必須建立在優秀的法官個體之上，司法的至高榮譽終歸要體現于法官的職業榮譽上。

經過統一司法考試的改革，我國法官隊伍的素質在整體上具備了很好的關口。問題在于，這種門檻一方面在提高法官業務素質的同時，也在短期內造成法官極度短缺，甚至出現因為待遇差異而迫使許多通過考試的法官人才向律師業流失的窘境。而蓬勃的法學本科教育為基層法院輸送的有限人才，由于缺乏審判所需的經驗積累以及穩定的晉升機制和權利待遇，在面對紛繁復雜的審判業務時難免力不從心，生活的艱難和自我價值實現的迷途甚至迫使一些法官“鋌而走險”。近年來西部地區出現的“法官荒”和大批法官的“落馬”，都深刻反映出當前司法隊伍建設的嚴峻形勢。

從目前來看，中國的法官隊伍建設應當走精英化道路，在強化法官職業道德建設以增加純潔度的同時，盡可能多地援引各種激勵機制提升法官的職業吸引力和榮譽感，包括穩定的任期、優厚的薪金和減少他們的人數，讓那些學問和能力很高的人進入這一機關。前不久，國務院批準向全國法官發放審判津貼，雖然這對改觀法官生態而言是杯水車薪，但不失為一種良好的姿態。除了豐厚的物質保障，必要的政治榮譽特別是穩定可期待的晉升機制更是不可或缺。

丹寧勛爵把正義女神手中的天平看做是公平的象征，法官在操作天平的過程中顯示出法律的權威。“律師一個接一個地把砝碼放在天平上，‘仔細掂量孰輕孰重’，但最后決定天平是否傾斜，哪怕只有一點傾斜的，卻是法官”。這告訴我們，一個高貴、純潔的法官群體才能帶來至高的司法信譽，因為在法律帝國里，只有法官才是真正的“國王”。