建設一個民主和法治的現代化中國

考慮中國工業化進程的暫短和建國后計劃經濟體制的影響，再縱觀改革開放以來日積月累起來的社會政治生活的變化，這在30年前是根本無法想象的。

在一個多民族的中國，在社會轉型期間，在發展不平衡的情況下，政治上適度集中，堅持中國共產黨的領導，對于我們這樣一個國家推進政治體制改革，建設現代民主和法治是極為重要的。

未來13年的改革，將是改革阻礙經濟發展的體制與構建民主政治體制雙重協進。

建設一個民主和法治的現代化強國，一直是中國人民追求的夢想和目標。從孫中山到中國共產黨人，為其進行了百年時間的艱苦努力和奮斗。正如胡錦濤同志在中共十七大報告中所說：發展社會主義民主政治，是我們始終不渝的奮斗目標。我們明確提出，沒有民主就沒有社會主義，就沒有社會主義現代化。那么，如何認識社會主義民主政治，怎樣建設社會主義政治文明？需要我們認真地加以思考和研究。

傳統社會主義的轉型和全新政治文明的建設

相對于西方的政治和經濟體制，100年來，出現了不斷探索著的社會主義政治和經濟制度。然而，實事求是地講，就全球社會主義運動在與資本主義體制的比較中，無論是在國家經濟發展方面，還是人民生活水平及社會和諧方面，最終并沒有體現出它應有的優越性來。正如鄧小平同志說的，社會主義究竟是個什么樣子，蘇聯搞了很多年，也并沒有完全搞清楚。

新中國成立后，對于走什么樣的社會主義政治道路，沒有現成理論和符合中國國情的道路及經驗可借鑒，中國共產黨人和中國人民在毛澤東同志的領導下，對建設社會主義進行了艱苦的探索，曾經犯過這樣和那樣的路線錯誤，不可否認的是，在一些階段給中國的社會主義事業帶來過不小的損失，也造成了部分公民的心理陰影和創傷。中共十一屆三中全會后，鄧小平同志多次講到，什么叫社會主義，如何建設社會主義，我們過去對這個問題的認識不是完全清醒的。

改革開放30年來，中國開始探索適合中國的社會主義模式。我們放棄了計劃經濟和公有制一統天下的模式，確立了市場配置資源和多種所有制共同發展的經濟體制；我們在承認個人利益、尊重人的權利、保護私人財產等制度建設方面取得了巨大的進展；雖然不盡人意，但是我們初步形成了法律、起訴、訴訟、調查、調解、仲裁、審判等司法體制；可能還需要完善，但是我們也建設著人民代表大會和政治協商體制，在立法、監督政府和兩院等方面形成了制衡框架，而且“兩會”發揮的作用一年比一年有分量；電視、報刊雜志、網絡等等現代的信息交流方式，給人民關注和參與國家社會政治生活，監督政府和兩院，創造了30年前無法比擬的條件；政務公開、網上辦公、法律條例公開征求意見、重大事項社會聽證等民主形式進入社會政治運作體系；隨著農村村委會和黨支部的選舉，隨著城市社區業主委員會的建立，城鄉基層的民主自治政治也在發展之中；特別是進入21世紀以來，我們將全民利益、以人為本、公平正義、自由平等、和諧社會等等這些普世的準則，寫入了中國共產黨的文件里面，包含在了我們對社會主義內涵的認識之中，變成了中國共產黨的行動綱領，可以說是我們民主政治建設的最大進展。常常能聽到中國政治體制改革太慢的埋怨。但是，考慮中國工業化進程的暫短和建國后計劃經濟體制的影響，再縱觀改革開放以來日積月累起來的上述社會政治生活的變化，這在30年前是根本無法想象的，實際上我們已經弘揚民主和法治的精神，初步建設了全新的社會主義的政治文明。

中國民主政治體制的選擇

但是，需要指出的是，與現代民主和法治的標準衡量，我們只是在政治文明的建設上走出了第一步，政治體制的改革要深化，政治文明的建設需要繼續推進。那么，我們下一步的政治體制如何改革，民主政治怎樣建設呢？

我認為，一個國家，選擇什么樣的民主政治模式，是其文化傳統、發展階段、人口結構等多因素所決定的。中國目前及今后較長一個時期的國情是，經濟和社會發展正處于人均GDP1000美元向3000美元及更高水平的二元結構轉型階段，城鄉人口流動劇烈、收入差距加大，各種經濟社會矛盾疊加；從中歐文化傳統比較看，中國城市化和工業化起步較晚，縱向的皇權理國和家長治家的農業社會的影響較深，民主和法治意識還需要培養；而中國又是一個國土遼闊、人口稠密、民族眾多和發展不平衡的國家，各地和各民族之間不僅在經濟發展上存在著差異，文化習慣和宗教信仰等方面也有所不同。這些因素決定了我們的政治體制不可能照搬民族構成簡單、宗教信仰較為單一、人口相對較少、國內各地發展差異不大、已經完成工業化等國家的民主政治模式。

上世紀70年代末以來，中國先推進了經濟體制的改革，對政治體制實行了漸進改革的戰略；結果形成了政治適度集中和經濟方面朝市場化邁進的格局。在這30年中，我們沒有政治紛爭，沒有國家領導因換界變動而發生政局的不穩，沒有地區之間的沖突，為經濟高速發展提供了難能可貴的政治和社會穩定的前提條件。歷史和經驗證明，在多民族的大國，在一個國家地區發展不平衡的時候，在一個國家二元結構轉型的矛盾多發期，選擇政治極為分散的體制，快速地推進政治分散模式的體制改革，對國家的統一、經濟的發展、社會的安定，都存在著巨大的風險。

因此，在一個多民族的中國，在社會轉型期間，在發展不平衡的情況下，政治上適度集中，堅持中國共產黨的領導，對于我們這樣一個國家推進政治體制改革，建設現代民主和法治是極為重要的。我的理由是：第一，解決二元結構轉型時期諸多復雜經濟社會問題的一個保證，就是實行較為集中的政治體制。未來二三十年中，中國處于二元結構轉型的關鍵時期，既是快速發展階段，也是問題出現最多的時期；既需要用分散決策的市場經濟體制來加速經濟的發展，也需要較為集中的政治體制來調控和解決一些轉型期市場不能解決的難題。沒有一個強有力的政治體制，我們不可能有效解決這些問題。第二，較為集中的政治體制是保證國家平衡發展和加強民族親和力的制度條件。中國是一個多民族的大國，地區發展差距如果不加以控制和縮小，在今后二三十年內可能還會拉大。只有一個較為集中的政治體制，才能保證在市場經濟環境下由政府實施中西部開發戰略，進行財政轉移支付，實行一些特殊的政策，使一部分資本、技術、人才等要素盡可能逆市場收益取向而流動，促進中西部的經濟和社會發展，維護民族團結和邊疆穩定。第三，較為集中控制而又穩定的政治和社會環境是經濟發展的一個基本條件。未來二三十年，經濟發展處于關鍵時期，需要有一個寬松、穩定的政治和社會環境。政治體制上保持連續性，才能使從事投資、貿易、科技開發等活動的企業和創業者有安全感，使其避免風險、規避損失。不講政治上的適度集中，沒有一個強有力的政治體制，一些小的事件就會引起大的社會動蕩，影響正常的經濟運行和經濟發展；尤其是中國共產黨對軍隊的領導，創造了一種成功的文官體制，成為發展中國家避免頻繁軍人政變和社會動蕩的典范。第四，政治體制的構建，要融于基本國情和民族的傳統文化文明之中，不考慮這一點，實行一種與內源文化不相融合的政治體制，容易使社會陷入混亂。

政治體制改革本身也是一項復雜的系統工程，需要中國共產黨強有力的領導來推動。政治體制改革的復雜性主要表現在：一是政治體制改革在社會主義國家沒有先例可循，具有很強的開拓性，需要創新發展的理論勇氣和實踐膽略；二是政治體制改革的目標是發展社會主義的民主政治，而在我們這樣一個有著十三億人口的東方大國發展社會主義民主政治，是一項十分艱巨的任務；三是政治體制改革涉及各方面利益的調整，因而會遇到來自各方面的阻力。這種復雜性要求政治體制改革必須依靠強有力的黨的領導來推動。堅持黨的領導，解放思想，實事求是，我們就一定能在政治體制改革中找到一條成功的道路。

朝著民主和法治的方向堅決推進政治體制改革

需要指出的是，強調國情，選擇適合自己國家的模式，并不等于不推進和不深化政治體制改革。中國前30年先易后難、先基層后上層、先經濟后政治的改革，雖然避免了劇烈的政治和社會動蕩，但也要看到積累了諸多問題，政治體制越來越不適應于經濟發展的問題日益凸現。比如，政府各部門和各行政性事業機構，幾乎都在收費罰款，2006年估計高達13000億元之巨，日益增多的稅外收費罰款增加了創業和企業的負擔，嚴重影響了創業和經營，抑制了工作崗位的增加，是我國目前就業困難、居民收入增長緩慢、容易導致社會動蕩的最重要原因；比如，執政成本太高，據我對2003年數據的計算，行政公務開支占政府預算外和預算內實際全部收入的37%，政府的開支幾乎沒有約束；比如，政府的行政和行政性事業機構越來越多，辦事交叉矛盾，諸多執法機構將執法與罰款相結合，權力與金錢利益相結合，私下吃拿卡要盛行，使創業和經營環境很差；由于行政執法與收費罰款相結合，對一些能收費罰款的事物監督就輕，對一些正常經營但收不上費和罰不了款的，干擾諸多，受不到保護，行政和執法不公的現象并不少見，不法經營和假冒偽劣在這種體制下久打不絕；比如，政府機構林立，行政和行政性事業機構越來越多，重復行政執法，審批和許可久改不去，而且花樣越來越多，審批越來越巧妙和繁瑣，辦事效率提高緩慢，一些地方創業者和企業辦事比上世紀80年代和90年代上半期還難；比如，由于法院和檢察院經費的自籌制度，加上地方主義和行政式化管理，判案不公、訴訟昂貴的現象依然存在；等等，還可以舉出許多。政治體制改革不深化，這些問題不解決，一是經濟發展受到阻礙，二是國家的長治久安受到影響。朝著民主和法治的方向，堅定不移地推進政治體制改革，才是從根本上解決上述諸多難題的途徑。

在政治體制改革中強調國情，也并不說不學習西方在政治文明建設過程中先進的方面。西方政治體制中，有我們許多可資借鑒的經驗。在未來，我們需要進行的政治體制改革具體有以下重要方面：

首先，在黨的領導下，建立現代國家的權力制衡架構，使人大政協、政府、司法機關既合理分工，又有效制衡。立法、行政、司法三方制衡有一定的合理性，它避免權力過分集中于某一機關。目前我們實行“議行合一”的原則，這就使代議制的立法機關與行政機關權力統一起來，行政機關由立法機關選舉產生，并向立法機關負責，同時司法機關是獨立的，它依照法律獨立行使司法權力。不過，在實際的政治運行中，我們也存在一些問題，行政權實際上高于立法、司法機關的權力。在改革當中，應該調整政權機關內部的權力關系，使人民代表大會擁有憲法規定的最高權力。這樣就應該對人民代表大會具體的體制進行改革。另外，要考慮提高政協組織的地位，使其同人大有機分工，具有相應的審查、監督權。政府行政機關應該向人大政協負責，接受人大政協的監督。要大力精簡行政機構，簡政放權，提高工作效率，克服官僚主義。司法方面，需要進一步強調司法獨立，法官應依法辦案。不得以任何形式干預法官的獨立審判。法院院長由各級人民代表大會選舉產生，只有人民代表大會有無權將其免職。總之，政權機關內部應調整權力結構，提高立法機關的地位，加強司法機關的獨立性，削減行政機關的權力。

其次，建立由國家政權機關、民間組織、法人/自然人構成的治理結構。主要是在政府和法人及自然人之間發展各行各業民間組織和城鄉社區自治組織。改革開放以來，中國的治理結構正在發生深刻的變革。私人經濟部門和各種社會組織的力量日益發展壯大，它們在提供各類商品和服務以及從事公益事業和公共服務方面發揮的作用越來越重要，并且承擔了一部分原來由政府承擔的職能。事實上，國家政權機關與社會組織、法人/自然人之間正在形成一種相對獨立的、分工合作的新型治理結構。這種結構可以彌補國家和市場在調控和協調過程中的某些不足，使國家與公民社會走出零和博弈的困境。

第三，堅決推進政府收錢和花錢的體制的改革。約束政府收錢和花錢，是一個社會最基本的民主。政府隨意收錢，不受管束地花錢，說明基本的民主政治還沒有建立起來。首先，政府收費和罰款項目的設置需要人民同意。收費和收稅，是政府向公民和法人收取利益的一種行為，需要由人民同意，收費和收稅的項目、標準、方式等，需經人民選舉出來的人大代表通過，才能形成法案進行征收。政府、政府各部門、授權的行政性事業單位，不具有收費和稅收的立法權，其一切關于收費條款的設立權，應當上收到人大。其次，預算體制也要進行改革。財政預算體制改革的重點，主要包括：（1）形成統一和完整的國家預算體系。（2）支出結構向公共服務型財政轉型。（3）預算編制、執行和監督程序及其公開性，建立一個相互制衡、公平透明、公正公平的財政預算體制。建立和完善人大和政協對預算的審查和批準體制。

第四，行政體制上向大部和大監委制及三級政府改革，職能上從行政管制、吃飯養人和經濟建設型政府向公共服務和社會管理型政府轉變。政府部門逐步向“大部制、寬職能、少機構”的方向發展。長遠來看，政權分層改革的最終目標應當是中央、省、縣或者市三級體制。目前的重點是推進省直管縣的改革，并深化撤鄉并鎮、鄉財縣管、分流消化人員的改革。中長期的改革，應當是撤銷鄉鎮級政府，采取分省、撤地的戰略，取消副省、地級和副地級政權層次。對民族自治州，實行特殊的保留政策。但是，要相應縮小州級政權的規模和權限。進一步清理審批許可等項目，壓縮經濟建設和行政公務開支，強化公共服務職能，向公眾提供公共產品和服務，包括加強城鄉公共設施建設，發展社會就業、社會保障服務和教育、科技、文化、衛生、體育等公共事業，發布公共信息等，為公眾生活和參與社會經濟、政治、文化活動提供保障和創造條件。

第五，建設一個公正和正義的司法體制。建構符合司法內在規律的法官和檢察官管理制度，實現法官和檢察官制度的現代化；改革訴訟體制，由職權主義訴訟體制向當事人主義訴訟體制轉換，形成訴訟體制的根本轉型；改革和完善司法執行體制，建立相對獨立的司法執行機制。

第六，發揮宗教的積極作用。十七大報告提出要“全面貫徹黨的宗教工作基本方針，發揮宗教界人士和信教群眾在促進經濟社會發展中的積極作用”。個人的政治信仰和宗教信仰并不沖突，不能將政治信仰宗教化，也不能將宗教信仰政治化。合理把握政治信仰和宗教信仰的關系，既要堅定共產主義的政治信仰，又要承認社會普遍認同的世俗化的宗教信仰，依法尊重和保護公民宗教信仰的自由。政教分離，宗教不能干預政治。社會治理結構調整，既是國家、政府和社會關系結構的調整，又是社會內部各分層結構關系的整合。從現代國家管理的角度講，必須既堅持政教分離的原則，宗教不得干預國家權力，又充分發揮宗教的基本功能，使之最大限度地增加社會和諧因素。完善宗教立法，對宗教實行依法保護和管理。要制定宗教法，按照“政治上團結合作，信仰上互相尊重”的要求，明確政府與宗教的關系，將國家對宗教的管理寫進法律，維護宗教組織的合法權益。

政治體制改革既很緊迫，又需要穩步推進

有學者提出了政治體制改革緊迫性和漸進性的關系。他們認為，就我國政治體制改革的歷史進程而言，它表現為緊迫性與漸進性的雙重特征。一方面，人民當家作主是社會主義的政治本質，但我國尚處于社會主義初級階段，不僅封建傳統影響源遠流長，而且建國后在很多方面也與社會主義民主政治的要求不相適應。改革開放以來，我國政治體制改革取得了重大突破，但在很大領域，仍然與社會主義民主政治的要求有較大距離，也嚴重滯后于日益深入的經濟體制改革和社會主義市場經濟發展的進程。這些都顯示出政治體制改革的緊迫性。另一方面，也應看到，在社會主義初級階段，推進政治體制改革和民主政治建設所必需的社會經濟文化發展水平總體上尚比較落后，而且發展不平衡，公民的參政議政能力和社會自治能力還普遍不高，特別是傳統的權力過分集中的政治體制仍具有強大的運行慣性，這一切都決定了政治體制改革和民主政治建設必然要經歷一個長期努力、逐步積累的漸進過程。另外，對于轉型期的我國來說，社會政治的穩定是政治體制改革的外部條件，這也意味著政治體制改革應有領導、有計劃、有步驟地進行。

中國政治體制改革方案的制定和實施，是有風險的。因為政治體制改革的實施涉及各方利益結構的調整，具體利益的變動會給方案實施帶來諸多的不確定性。政治體制改革要估計面臨的不確定性和風險程度。任何體制，特別是政治體制的改革，都面臨著或多或少的不確定性和程度不同的風險。不改革，沒有改革的風險，但是有不改革可能積累的風險和危機。有的改革所花成本小，可控制，風險小，收益較大；有的改革成本大，費力不小，但是前瞻的可控制性不明朗，風險高，收益并不高；有的改革可能成本大，費力大，但是效果明顯，收益也高。因此，每項改革，對其成本、收益、各種不確定性、風險都應當進行較為深入系統的評估，以便進行方案比較、統籌把握，保證堅決推進改革、降低成本、收益最大和避免風險。

許多學者認為，到現在為止，中國沒有一個系統的政治體制改革的計劃方案，這是一個缺憾。中國政治體制改革，不是短期內可以完成的，也不可能一兩個五年計劃期內就可以完成，或是一代中國領導人能完成的事業。這可能是一個二十年左右乃至更長時間的事業。這里就有一個長遠構想和短期銜接的問題：五年之間怎樣銜接，一代領導人與下一代領導人之間怎樣銜接；先干什么，后干什么？確實需要進行深入系統的研究。在中國推進政治體制改革，是一個錯綜復雜的系統工程，需要總攬全局、統籌把握、合理規劃，才能保證政治體制改革的順利和成功。政治體制改革是一個循序漸進、逐步發展的過程，所以，應當有一個漸進性的發展規劃，對于近期的任務、中長期的目標、具體的方法和步驟等等，都需要在深入研究的基礎上，科學思考，合理確定。

可以期待，在上述權力架構和治理結構的基礎上，深入進行政治體制改革，中國政治生活中權力過分集中的現象將得到有效緩解，為經濟進一步發展，創業和就業環境改善，人民生活水平持續提高創造一個政治穩定和寬松的制度條件；既會形成中國共產黨以法執政，領導人民全面建設小康社會的格局，也會形成人民通過立法、人大、政協、司法、預算等制度監督黨的局面，權力尋租和腐敗的現象將得到有效遏制，社會生活中將以更多的法治形式代替原有的人治的格局。

從現在到2021年未來13年的改革，將是改革阻礙經濟發展的體制與構建民主政治體制雙重協進。特別是通過改革這些阻礙經濟發展的政治體制，建設促進經濟發展的政治體制，保證全面建設小康社會的任務順利完成，使國民經濟從規模和質量上再上一個臺階。到2020年時，經濟發展的結構轉型初步完成，市場經濟體制已經完善和成熟，人民更加富裕，國力更加強盛，人民素質得到提高，官員和公務員的素質也大為提高，在這樣的基礎上，從2021年到2040年，再用二十年的時間，進一步完善第二階段形成的民主政治制度框架，形成一個中等發達的成熟的民主和法治的現代化國家。