“法治政府指標體系”應植入更多的民意基因

日前，深圳市政府法制辦邀請來自國務院法制辦、香港律政司、中國社會科學院、廣東省法制辦、香港大學等單位的20多位著名專家學者，共同為《深圳市法治政府建設考評指標體系》征求意見稿挑“刺”，有香港專家建議公眾為政府工作打分。專家們普遍認為，指標體系有創新性，但指標的落實和改進、數據的使用等都應該謹慎，建設法治政府尚需要在更多方面的綜合性努力。（7月15日《南方都市報》）

從西方的經驗看，法治與法治政府多屬價值層面的理念要求，總體上是一個比較抽象的軟性系統，對一個地方法治程度的考核難以用硬指標測度。所以，深圳在全國率先構建“法治政府建設考評指標體系”，有評論就此發出了正義可否計算、地方能否率先“法治”的質疑。在我看來，一個地方法治程度的高低，最終并不體現在用指標計算出來的書面結果上，而真正蘊含于普通公民的日常生活之中。但在人們尤其是公務人員還不具備普遍法治自覺觀念的背景下，對行政權力的運行進行剛性約束，對政府的治理方式進行法治化考評，硬性指標量化標準仍不失為立足現實的可行性選擇。

實踐證明，建設法治國家的最大難題在于政府，立法的公正被打折扣、司法的獨立被侵蝕其實都與政府難脫干系。正因為如此，國務院在2004年出臺《全面推進依法行政實施綱要》，矢志十年打造法治政府。然而，一部《綱要》并不能為我們描述出地方政府的法治形態，更無法為生活在各級政府具體治理之下的公民提供一幅鮮活的法治圖景，它最多只給地方建設法治政府提供了原則化路徑。在這種路徑中，深圳構建具體的指標體系將法治政府的要求細化和量化，以增強依法行政的可操作性，體現出地方政府面對外部環境變化和時代變遷時公共治理的內省，更為引導、評價和預測我國法治政府建設提供了一個范本。正如行政法專家所言，“一旦體系形成，相當于建立了一個標尺，將促使各級政府和公務員朝著某一個方向努力，對依法行政的推進有重要意義。”

在實現法治的各個環節中，政府與老百姓的聯系是最緊密的。立法的正義往往需要通過代議制的形式與普通百姓發生間接聯系，司法的公正則只發生在個體向法院提出訴求的情況下，而政府“運送正義”則無時無刻不與普通百姓“打交道”。在一個民主化的社會，不僅要追求立法的民主與司法民主，更需要強調政府執政的民主，這種民主就是要求政府部門在行政過程中，必須了解民情、尊重民意、吸納民智、彰顯民權、保障民利。追根溯源，政府產生于全體公民的同意，很顯然，為政府行為制定法治化的具體量化標準亦必須尋求公民意見。對于行政機關建設法治政府的種種努力，老百姓自然會有最親身的感受和體驗，對各級部門依法行政的成效，百姓心中也會“有桿秤”。所以，地方政府構建法治政府指標體系，無論如何都不能搞“閉門造車”，而必須走上街頭，征求普通市民的意見，因為只有普通民眾才是最有資格評價法治政府的裁判。

當然，法治指標體系作為一種官方評價標準，本質上在于對政府依法行政工作的評價和監督，其設計必須科學、合理且符合政府工作實際，因而一般需要由政府法制工作部門牽頭，并組織專家進行論證。但如果僅限于此，政府部門就難脫“自己制定標準評價自己”的嫌疑，由運動員制定裁判規則必將傷害到規則本身的公正性。要知道，脫離民意的量化指標很難獲得民眾的認同，以此為依據評價出來的政府法治指數也難以獲得民眾認同，在此基礎上計算出的法治政府圖景，固然符合量化標準的計算結果，但與公眾的樸素感覺相隔甚遠，如此便脫離了法治政府指標體系的創建初衷。所以，在法治政府指標體系的設計上除了征求專家的意見，還必須植入更多的民意基因，讓公民參與到制定過程中，增強指標本身的公正性、權威性，以及評價政府法治業績的說服力。

不僅如此，在指標體系制定出來以后對法治政府的評價，也理當“讓老百姓說了算”。前不久，杭州市余杭區通過量化法治，吸取部分民意，推出了中國內地首個法治指數。其在法治指數的樣本設計上，民意該占多大比重曾是爭論的焦點，考評組最終設定為35%。其他是由區各行政職能部門和司法部門人員組成的“內審組”，評分占17.5%；由教師、企業家、社區代表、農民代表、記者等非政府組織人員組成的“外審組”評分也占17.5%；“評審委員會專家組”評分占30%。即便如此，還是有人提出了質疑，因為從根本上說，應當由市民對法治進行量化打分，而法治余杭課題組是受政府委托，如何使分數具有公信力？香港在法治指數研究和建設方面遠遠先進于內地，其法治指數在2005年得以開展和實施，參與評估者為獨立于政府之外的律師、教授和民眾，因而可信度較高。相比而言，內地的行政體制和傳統決定了我們還不可能完全脫離政府而由獨立的第三方對法治政府進行考評，但要想防止法治政府指標政績化，防止出現華而不實的官僚式指數或景觀式指數，那么在評價過程中就不能不重視民眾的意見，只有植入更充分的民意基因，才能防止這樣的評價蛻變成地方官員炫耀政績的形象工程，才能準確評估出地方政府的法治狀態，從而切實推動政府的法治化進程。