當前我國獨立學院“獨立”的困境研究

摘 要:獨立學院走向“獨立”既是其自身發展的內在要求，也受到來自進一步優化高等教育競爭環境，實現社會公平的外在壓力#65377;對獨立學院“獨立”的要求應劃分為試辦階段和成熟階段兩種不同的標準#65377;當前我國多數獨立學院由于面臨思想認識上的不足#65380;理論研究中的困境以及法律規范的內在矛盾等問題，一直難以實現“獨立”#65377;

關鍵詞:獨立學院;獨立;理論困惑;制度困境

獨立學院是高等教育大眾化大潮推動下，將優質教育資源和社會資本有機結合的新型辦學模式，從1999年初現端倪到當下的迅猛發展，已成為高等教育改革實踐及理論研究的熱點#65377;作為高等教育大眾化的直接產物，獨立學院具有其獨特的歷史地位和本質屬性#65377;然而，獨立學院的“獨立”問題既是實踐中關系獨立學院生存#65380;發展的重要問題，又是理論研究中相對薄弱的問題#65377;因而，本文主要針對獨立學院“獨立”的困境問題進行研究#65377;

一#65380;獨立學院界說

(一)獨立學院的概念

獨立學院經常被定義為普通本科高校按新機制#65380;新模式與社會力量合作舉辦的本科層次的二級學院#65377;還有學者對此加以進一步闡述，認為獨立學院是指:以公立高校辦學活動中積淀的無形和有形資產為依托，以非財政撥款的社會資源為主要經費來源，采取民辦高校運行機制而建立的擁有較大自主權和獨立性的新型高等教育機構#65377;[1]這兩個定義，前者從宏觀上概括了獨立學院的內涵，但不夠具體，比如說“新機制”#65380;“新模式”到底是指什么;而后者則從微觀上闡述了獨立學院的具體內涵，不過“擁有較大自主權和獨立性”究竟是多大，用語也很模糊，并且這也不是在定義中一兩句話就能夠完全概括的#65377;基于上述概念的比較#65380;分析和判斷，筆者傾向于從管理學的角度對獨立學院的概念進行界定#65377;可以認為:獨立學院是指由普通本科高校以有形和無形資產為股份而創辦的#65380;以非財政撥款的社會資源為主要經費來源#65380;以董事會領導下的院長負責制為主要領導模式#65380;采取民辦高校運行機制而建立的#65380;完全實行“六個獨立”① 的本科層次的學校#65377;

(二)獨立學院的獨特屬性

1﹒從獨立學院產生的背景來看，獨立學院具有試驗性#65377;由于我國高等教育的大眾化和擴招政策的出發點很大程度上受到經濟因素的主導，從而帶來大眾化的準備不足#65377;為此，很多地方便嘗試利用現有普通高校的資源及社會資金辦學，進行舉辦獨立學院(前身是國有民辦二級學院)的大膽探索#65377;在此基礎上，教育部于2003年印發了《若干意見》，這一文件的標題就強烈的暗示了獨立學院作為新的辦學模式的試驗性#65377;可見獨立學院無論是從其產生的背景和過程來看，還是政府政策的導向來看，在我國高等教育大眾化這一長期的教育發展戰略當中仍然是一種試驗的辦學模式#65377;

2﹒從制度設計的矛盾和實踐運行的弊端來看，獨立學院具有雙重性#65377;首先，獨立學院的“公”#65380;“民”性質界定不清#65377;有些學者從產權或主辦方著手，認為獨立學院應該是公辦高校;反之，有些學者以獨立學院適用《民辦教育促進法》的規范把它看作是民辦高校#65377;目前獨立學院就是在這樣的灰色地帶中發展#65377;其次，獨立學院這種辦學模式的優點和缺陷同時存在#65377;獨立學院對我國快速實現高等教育大眾化起著非常重要的作用，但學術界也清楚地認識到，這種辦學模式對高等教育的公平競爭環境造成巨大沖擊，把本已處于弱勢地位的民辦高校置于一個更加復雜的困境，不利于公辦#65380;民辦教育通過公平競爭而實現共同發展的高等教育格局#65377;[2]

可見，獨立學院的試驗性#65380;雙重性決定了獨立學院必須進一步的發展，否則必將逐步喪失其在中國高等教育發展進程中的應有價值，走向消亡#65377;

二#65380;獨立學院“獨立”的緣由

(一)獨立學院走向“獨立”是自治的必然要求

當前獨立學院在發展過程當中面臨的種種問題都與獨立學院的“獨立”性不夠有直接的關系#65377;限于篇幅，在此僅舉幾例#65377;

1﹒缺乏人事自主權導致獨立學院師資隊伍建設困難重重#65377;獨立學院經過近幾年的發展，其師資隊伍建設得到了長足進步#65377;但教師隊伍建設難的問題依然存在#65377;一是獨立學院沒有人事權，獨立學院要招多少教師，招什么樣的教師，決定權都不在獨立學院，而在母體高校，這使得獨立學院很難建設起自己的教學和管理隊伍#65377;二是獨立學院在辦學過程中，由于投資方資金不到位，加上每年要被母體高校以“管理費”名義抽走一大部分辦學經費，獨立學院在維持正常運轉的情況下，沒有更多的資金用于引進高層次教學人才#65377;[3]

2﹒對母體的依賴性導致了獨立學院專業設置不合理#65377;在獨立學院的專業設置方面，有一個不成文的規定，即獨立學院開設的專業主要考慮是母體高校現已開設的專業#65377;這種考慮導致獨立學院在專業設置方面存在幾個方面的問題:一是專業設置雷同#65377;一方面是與母體高校專業設置雷同，從2006年筆者調研的情況來看，全國獨立學院與母體高校專業設置雷同率達95%;另一方面，同一類型#65380;層次獨立學院間專業設置雷同，專業設置雷同率達50%以上#65377;[4]二是獨立學院的專業設置缺乏人才需求調研#65377;

3﹒人才培養目標和模式缺乏針對性#65377;獨立學院辦學的外部性和學生所具有基本素質的內部性決定了其培養目標的定位，即本科應用型高級復合型人才，培養的是直接面向市場和生產第一線的既懂理論#65380;又善于實踐，具有本科學歷的高級職業性#65380;技術性專門人才#65377;正因為其內外部的特殊性，就必然要求有較為合理#65380;適用的人才培養方案，但事實并非如此，在筆者調研的24所獨立學院中，能做到這點的也為數不多#65377;獨立學院人才培養不獨立的主要原因是:由于管理人員很多是來自母體高校，他們的管理模式#65380;管理思路基本上是照搬以前自己在母體高校的經驗，在專業設置#65380;課程設置上基本是克隆母體學校，缺乏自己的特色#65377;其次，獨立學院的師資主要來源于母體高校，沒有一支有自己的專業特色#65380;相對穩定的師資隊伍#65377;雖然獨立學院與母體高校的生源不一樣，人才培養目標不一樣，辦學模式也不一樣，但是教學計劃#65380;教學內容和教學方法卻相同#65377;這就不是“因材施教”，而是“因教施教”，從而使獨立學院成為母體高校的翻版，抹殺學生的個性與棱角，大批量生產同一規格的人才，獨立學院成為“克隆人”#65380;“復制人”的加工廠#65377;

(二)獨立學院走向“獨立”是社會公正的必然選擇

首先，依靠政策傾斜壯大的獨立學院損害了高等教育辦學主體之間的平等競爭#65377;獨立學院既不像公辦高校那樣背負沉重的公共責任期待，也不承擔民辦高校那樣的辦學風險#65377;這種雙重優勢地位不是在高等教育市場中通過公平競爭而獲得的，而是依靠政府的政策傾斜來實現的#65377;適逢高等教育大眾化的有利時機，依靠國家的優惠辦學政策，獨立學院在一開始就處于較高的起點和較高的層次，這對民辦高校而言是一種不對稱#65380;不公平的競爭#65377;

其次，當前獨立學院發展模式中出些了某些背離社會公平和正義的情況，主要體現在部分獨立學院成為母體的創收單位，侵害了公共利益#65377;從全國的情況來看，母體高校作為獨立學院投資主體的格局并未改變，這意味著很大一部分獨立學院并沒有遵循“民”#65380;“獨”#65380;“優”的辦學原則#65377;“民”做不到，“獨”也就沒有意義了，獨立學院也就成為母體高校以公共資產獲取小集體利益的工具，嚴重侵害了教育的公益性和公共資產的公共服務性#65377;

從國家高等教育長遠發展的戰略來考察，國家實行的是一種“支持民辦教育發展，形成公辦教育與民辦教育共同發展的格局”#65377;所以獨立學院的正常發展趨勢應該是發展成為獨立的#65380;名副其實的民辦高校，成為民辦高校陣營中的一支強大生力軍，以真正實現公辦#65380;民辦高等教育公平競爭#65380;合作發展的二元格局#65377;

三#65380;獨立學院“獨立”的困境

(一)獨立學院“獨立”的現實困境

1﹒單純母體投資格局未改變#65377;在筆者調研的24所學院中，普遍存在投資主體單一的情況，只有12所獨立學院有投資主體，而且這12所中有個別還有假投資的嫌疑，也就是說母體大學作為獨立學院投資主體的格局并沒有根本改變#65377;我們以江蘇省某重點大學的XX獨立學院為例進行個案分析#65377;

由上圖可以看出，該獨立學院根本就沒有投資主體，資金完全依靠母體高校和學費收入，所以用“民”來解釋其特征除了民辦標準收費外就無從談起#65377;

2﹒干部人事不獨立#65377;調研發現，有67%的獨立學院成立了董事會，有一半的獨立學院采取董事會領導下的院長負責制#65377;有些學院雖然被承認具有獨立法人資格，但很多獨立學院往往以董事長來替代院長作為法人代表#65377;例如東南大學成賢學院董事長是東南大學校長，據了解其既是董事長實際上又是法人#65377;所以，獨立學院名義上實行董事會領導下的院長負責制，但實際上很多是由母體高校校委會代行董事會職能#65377;對于院長的任命，有的由母體高校黨委直接任命，有的則先由母體高校黨委提名，再由董事會討論決定任命#65377;這就使母體高校控制了獨立學院的干部任免權#65377;

3﹒財務管理不獨立#65377;財務是母體高校實施對獨立學院控制的關鍵#65377;根據調研只有58.3%的獨立學院能夠做到財務獨立#65377;部分獨立學院的財務收入和支出甚至還統一在母體高校財務管理之中，根本沒有實現“一級核算，一級管理”的財務管理體制#65377;獨立學院的財務負責人直接由母體高校任命，人事#65380;工資關系也在母體高校#65377;所有的獨立學院每年都要向母體高校交納20%到40%的學費收入，獨立學院實際上也只是在為公立大學打工而已#65377;蘇州市副市長朱永新在一次民辦學校校慶發言中直言:“數量眾多的獨立學院，其實并不‘獨立’，許多獨立學院實際上是在為名牌大學打工，保持微利經營”#65377;

4﹒校園不獨立#65377;在調研中，有83.3%的獨立學院有自己獨立的校園，有部分學院還沒有做到校園獨立#65377;關于此問題，筆者認為，如果僅是從母體高校原有資產中劃出的一塊，即使地理上不在一起，也不能視為是符合獨立學院設置條件中的“獨立校園”#65377;因為獨立學院的硬件必須是姓“民”而不是“公”，只有軟件資源可以共享，如果硬件資源共享，那么說明母體高校還有潛力進行擴招，那就更不能借“民辦”之名辦學，進行高收費#65377;

可以看出，我國獨立學院的人#65380;財#65380;物等多種權力受到母體高校直接或者間接的控制與干涉，在這種情況下，獨立學院想真正獨立也只是紙上談兵而已#65377;

(二)獨立學院“獨立”的思想認識困境

1﹒家長#65380;學生不愿獨立#65377;在辦學實踐中發現，家長以及學生是否選擇上獨立學院，或者上哪所獨立學院，關注的焦點主要是畢業文憑上學校的“牌子”#65377;按產權交易理論來分析獨立學院與學生家長及學生之間關系，兩個產權主體都希望自己利益的最大化，那么這種利益從何而來呢?使用與母體高校一樣的畢業證書，自然是學生家長和學生的最大利益所在#65377;中國民眾向來比較相信政府和崇拜權威，既然教育部的《若干意見》規定“申請者要對獨立學院的教學和管理負責，并保證辦學質量”，那么與普通的民辦高校相比，顯然家長和學生都更愿意選擇獨立學院#65377;所以，在家長和學生的思想中不愿意獨立學院走向獨立，至少希望模糊這個“獨立”#65377;

2﹒公辦院校不愿獨立#65377;獨立學院這一新生事物的出現可說是偶然中的必然，它的存在與發展總是與一定的利益連結在一起的#65377;最初，很多公立大學舉辦獨立學院的初衷是利用體制轉軌中較多的制度缺位，以靈活的辦學方式彌補辦學經費的不足，不可否認具有一定的逐利性的特點#65377;對教育部提出的獨立學院要具備獨立法人資格，進一步落實民辦機制，走向獨立，有些母體高校擔心現在的“獨立”只是一個過渡的環節，一旦獨立學院具備了獨立法人資格完全獨立后，獨立學院將會從自己的控制下脫鉤出去，失去本應得到的“合理回報”#65377;所以，在辦學中難免有這樣那樣的“反獨立”或“加強控制”的行為，甚至會努力拉近和強化與獨立學院的“母子”關系#65377;

3﹒獨立學院不愿獨立#65377;獨立學院不愿意“獨立”，主要是想借著公辦學校的優勢為自己求生存#65380;謀發展#65377;西北工業大學金葉信息技術學院副院長王廷瑞教授說，二級學院不能完全獨立#65377;公立學校尤其是一些老大學利用自身的品牌#65380;管理#65380;教師優勢，容易吸引企業#65380;上市公司等社會力量參與二級學院的建立#65377;[5]公立高校是獨立學院可依托的重要辦學要件#65377;獨立學院不愿獨立還體現在獨立學院的名稱上，獨立學院的名稱必須和二級學院的有所區別#65377;一般來說二級學院名稱的后綴應該是以某一學科名稱為主來命名，而獨立學院的名稱后綴應為地名或者企業名稱#65377;但是在實踐中有很多獨立學院用混淆視聽的名稱來命名#65377;表面看似乎只是個名稱而已，其實這也是獨立學院不愿意獨立的表現#65377;

4﹒合作方不愿獨立#65377;國外的私立院校一般都是捐資辦學，而我國舉辦獨立學院的合作方基本都是投資辦學#65377;捐資辦學沒有功利性，而投資辦學就必然存在回報期待#65377;所謂“背靠大樹好乘涼”，公立大學的優質教育資源和無形資產會給投資方安全感#65377;然而，一旦獨立學院真正走向獨立，投資的回報值在短期內就有降低的可能，并且投資風險也可能增大#65377;尋利性為資本的本質特征，而合作方作為資本的持有者，從眼前利益出發，當然不愿意獨立#65377;

5﹒地方政府主管部門不愿獨立#65377;由于我國高等教育的大眾化和擴招政策準備不足，倉促被動，所以獨立學院這種借助公辦院校的教育資源，又能夠吸引民間資金，并采用民營機制發展的辦學模式無疑解決了大眾化發展中最為棘手的兩大難題——質量和資金#65377;獨立學院雖為自發行為，但很快就得到教育行政部門的肯定#65377;最初，地方政府鼓勵公立大學舉辦國有民辦二級學院的初衷是以靈活的辦學方式彌補辦學經費的不足，不可否認具有一定的逐利性#65377;所以對教育部提出的國有民辦二級學院進行轉制為獨立學院，要具備獨立法人資格，進一步落實民辦機制，有些地方政府從局部利益出發擔心現在的“獨立”只是一個過渡的環節，一旦獨立學院具備了獨立法人資格完全獨立后，獨立學院將會從母體中真正脫離出去，使公立大學失去這棵“搖錢樹”，本應得到的“合理回報”也沒有了，從而影響優質資源的進一步提升和擴張的經濟基礎，轉而增加地方政府的財政負擔#65377;

(三)獨立學院“獨立”的理論研究困境

理論的困惑也在一定程度上使得獨立學院的發展無所適從，影響了獨立學院進一步邁向“獨立”的信心和決心#65377;這些理論研究的困惑主要表現在三個方面:

1﹒盈利性(營利性)與公益性#65377;“盈利”是最終的一種自然結果，而“營利”則是以追求最終“盈利”為目的而采取的措施#65377;資本的尋利性特征決定了資本持有者往往是出于尋利的動機參與辦學，加之有一段時間“教育產業化”在教育界比較盛行，很多投資者都認為投資高等教育與投資企業一樣是遵循“誰投資，誰擔風險，誰受益”的基本原則#65377;而作為申辦方的公立高校為了有大量的資金投資辦學，也并沒有講清楚或者根本就不愿講清楚這種投資給合作者回報的合法性#65377;然而，作為準公共產品的教育具有公益性的特征，這恰恰是與資本追求利益最大化的尋利性特征相悖的#65377;所以，這就在教育法定的公益性與舉辦者投資的尋利性之間出現了矛盾#65377;這種矛盾在獨立學院的辦學過程中都有可能導致一系列問題的產生，從而會影響獨立學院的進一步發展#65377;

2﹒依存性與獨立性#65377;獨立學院的依存性主要表現在三個方面:責任關聯#65380;權益關聯#65380;資源關聯#65377;獨立學院之所以能在短期內發展壯大，主要是享受了母體高校積淀已久的聲譽以及校園文化等無形資產，依托了母體學校在師資和其他教學條件上的支持#65377;正是這種獨特的“血緣關系”使它具有了強大的發展優勢，獨立學院對母體的依賴性在短期內尚無法完全割斷#65377;但是從長遠發展的角度看，獨立學院又必須強調其獨立性#65377;只有這樣才能減少母體學校為了自身的利益而損害或忽視獨立學院的利益的行為#65377;但是，如何把握這種“倚”和“獨”的關系?作為申辦者的普通高等學校與獨立學院兩個獨立的法人如何設定相互的關系?對于這些問題，至今實踐方面還在“摸著石頭過河”，而理論界也還沒有明確的#65380;可參考的答案#65377;

3﹒性質為公辦還是民辦#65377;《若干意見》規定獨立學院按民辦機制運行，然而對獨立學院屬性的問題，社會上仍然存在很多種觀點#65377;教育部2006年工作要點第29條中提出貫徹《民辦教育促進法》及其實施條例，落實促進民辦教育發展的各項政策措施，探索發展民辦教育的多種途徑，加強對獨立學院發展的支持和指導，引導獨立學院改善辦學條件#65380;規范辦學行為#65380;提高辦學質量#65377;看來國家教育部已明確將獨立學院的性質定為民辦教育#65377;但是一些研究者就產權分析提出了“獨立學院并不同于獨立設置的民辦高校”[6]的觀點#65377;另外，在實踐操作中，有些獨立學院是公立高校獨立投資的，有些是公立高校與政府合資的，這些學院的性質究竟是公立還是民辦還在討論之中#65377;由于“公”與“民”這個基本問題在理論研究中還沒有定論，那么涉及到獨立學院管理的許多問題也會存在較大分歧#65377;

(四)獨立學院“獨立”的政策制度困境

1﹒缺乏相關的政策法規#65377;據調查，除浙江#65380;上海#65380;廣東#65380;遼寧等省市已出臺了地方性的獨立學院管理的法規條例以外，其它多數省市基本上是沿用公辦高等學校的管理辦法，這與獨立學院辦學規模快速發展的要求和精簡高效的管理機制相比較，政府和高校現行的管理方式和管理辦法顯得效率低下，反應遲緩#65377;從而導致以下幾個弊端:

(1)缺乏相應的管理機構#65377;獨立學院受多頭管理，特別是收費#65380;招生等事宜，使得獨立學院疲于應付，工作效率大打折扣#65377;而有些事情又無人管理，例如:教師的職稱評審#65380;提供優惠稅收問題等#65377;在這種意義上獨立學院更像“公立”教育行政部門的“私生子”#65377;

(2)政策的扶持力度不夠#65377;對獨立學院發展中的一系列問題，如產權界定和利益分配#65380;融資渠道及銀行提供中長期低息或無息貸款#65380;土地征用優惠#65380;提供優惠稅收#65380;學生國家助學貸款#65380;招聘教師#65380;社會保障#65380;職稱職務評定#65380;學院專業設置及招生等問題，都沒得到政策的支持，有的甚至受到政策的約束#65377;

2﹒對法律法規的相關規定提出挑戰#65377;現有法律制度中相關規定的邏輯劃分不明確#65377;在我國相關教育法律法規中規定的“社會力量”[7]與“社會組織或者個人”[8]是在同一意義上使用的概念，他們意味著學校經費來源是“非國家財政”，也就是民間資本#65377;但是《民辦教育促進法實施條例》第6條第2款規定:“參與舉辦民辦學校的公辦學校依法享有舉辦者權益，依法履行國有資產的管理義務，防止國有資產流失#65377;”該規定明確告訴我們，公辦學校可以利用國有資產舉辦民辦學校#65377;這顯然與《憲法》和《民辦教育促進法》的規定相矛盾#65377;另外，《民辦非企業單位登記暫行辦法》第5條第2款更是明確規定，民辦非企業單位的非國有資產份額不得低于總財產的2/3，也就是說民辦非企業單位總資產中允許有1/3的國有資產#65377;而《民辦非企業單位登記管理暫行條例》第2條規定，民辦非企業單位，是指“企事業事業單位#65380;社會團體和其他社會力量以及公民個人利用非國有資產舉辦的，從事非營利性社會服務活動的社會組織#65377;”其中，利用非國有資產的規定，又與《民辦非企業單位登記暫行辦法》產生矛盾#65377;而《教育類民辦非企業單位登記辦法(試行)》所依據的上位法正是《民辦非企業單位登記管理暫行條例》和《民辦非企業單位登記暫行辦法》[9]#65377;由此可見，以這些自相矛盾的法律法規作為獨立學院發展的法律依據，獨立學院難獨立的原因也就一目了然了#65377;

四#65380;結論

綜上所述，我國獨立學院當前治理的關鍵是制度缺失和法律危機，這是獨立學院邁向“獨立”過程中的困境的根本所在#65377;獨立學院最終的走向必然是“獨立”，只不過在獨立學院發展的不同階段，對其有不同的要求#65377;當前獨立學院“獨立”的要求是實現教育部規定8號文件的“六個獨立”#65377;要破解當前我國獨立學院面臨的“獨立”困境，我們可以從各方面的思想認識上入手，通過加強理論研究，進一步規范相關法律法規，使獨立學院能夠真正做到獨立自主的發展，在我國高等教育發展的長遠戰略中發揮更加突出的作用#65377;

注釋:

①具體是指:獨立學院應具有獨立的校園和基本辦學設施，實施相對獨立的教學組織和管理，獨立進行招生，獨立頒發學歷證書，獨立進行財務核算，應具有獨立法人資格并獨立承擔民事責任#65377;

參考文獻:

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[5]教育部高等教育教學評估中心﹒新機制新模式新探索——獨立學院辦學經驗啟示錄[M]﹒高等教育出版社，2005版﹒

[6]朱軍文﹒論獨立學院的基本屬性[J]﹒民辦教育研究，2005(1)﹒

[7]參見《中華人民共和國憲法》第19條規定﹒

[8]參見《中華人民共和國民辦教育促進法》第2條規定﹒

[9]秦惠民，王大泉﹒關于“獨立學院”屬性及其相關問題的思考[J]﹒中國高等教育研究，2005(4)﹒