探析美國大學校長的權力制衡制度

摘 要:美國大學中存在著相對完善的權力制衡制度，董事會#65380;評議會等在某種程度上對大學校長的權力起著制約與平衡的作用#65377;本文對美國大學校長的權力制衡制度進行分析，以期對解決我國大學中普遍存在的校長及其行政機構權力過大的問題以及平衡學術權力和行政權力的關系等方面有所啟示#65377;

關鍵詞:美國;大學校長;權力制衡制度

眾所周知，美國大學校長的權力較大，而且美國大學校長沒有任期的限制，但校長卻很少出現“家長式”的專斷管理以及權力無限擴張的現象，大學中也不易出現由于校長個人主觀決斷的失誤而造成全局損失的局面#65377;原因之一在于美國大學中存在著相對完善的權力制衡制度#65377;雖然校長是大學的權力中心，但校長一要對董事會負責，接受董事會的質詢#65380;任命與罷免;二要遵從評議會的程序化的制衡，即關于教學和學術的重要決策，應有評議會的決議#65377;本文對美國大學校長的權力制衡制度進行分析，以期對解決我國大學中普遍存在的校長及其行政機關權力過大的問題以及平衡學術權力和行政權力的關系等方面有所啟示#65377;

一#65380;美國大學董事會制度

董事會是美國大學的最高決策和最高權力機構，董事會成員很多由校外非教育#65380;非學術人員擔任#65377;董事會主要決定學校的大政方針#65380;對外關系和學校的財政#65380;資產等，而對學術事務甚少介入#65377;董事會有權聘任和解聘校長#65380;校長受制于董事會的領導，這是董事會權力能有效制衡校長權力的基礎和前提#65377;

(一)董事會權力對校長權力的制約

董事會的權力和責任來自各州法律或法院判決#65380;修正案或者創辦者的授權#65377;董事會下設若干委員會和常設委員會，如設備委員會#65380;投資委員會#65380;發展委員會#65380;學術事務委員會#65380;學生委員會等，一般行政管理常設委員會在董事會停會期間代理董事會的職權，但無權任免董事會成員及大學校長#65377;在多數情況下董事會的許多權力下放給校長執行，與此同時保留其余權力和最終的法律控制權#65377;董事會除了要挑選和聘任校長以外，還要審批大學校長提交的長期規劃，決定大學發展的各項基本政策，批準大學的收支預算和基建額度，監督校長使用資金的基本情況，并保證大學的財政公平和透明等，董事會還要監督校長的各項工作績效#65377;而校長的責任是讓董事會清楚地了解他正在執行董事會的政策并在執行董事會授予他的權力，告知董事會他所預料到的將來可能影響大學發展的困難和問題，向董事會提供觀察他們工作效果的機會，同時他也有義務傾聽董事會的意見，從而使他的工作更好地滿足大學的要求#65377;[1]

如果校長要實施辦學理念，制定改革和發展大學的各項具體決策和措施，必須得到董事會的批準和認可，并獲得董事會的支持#65377;否則，大學校長的工作無法進行下去#65377;比如，籌集資金是大學校長各項任務中的重中之重，如果沒有董事會的支持和良好的校園秩序，這個毫無止境的籌集資金的任務是不可能成功的#65377;[2]當然，董事會的每一個成員都需要了解大學的科研項目#65380;教授終身制和學術自由的基本標準，并參與制定投資政策#65377;當然，董事會充當大學咨詢者和政策制定者的角色，而不能直接參與大學的微觀管理#65377;如果董事成員過分地參與大學的日常事務，那么就會削弱大學校長的權力#65377;

由上可以看出，董事會領導下的校長負責制可以限制大學校長權力的擴張，有效遏制校長擅自運用權力做出不利于大學發展的決策#65377;一方面，由于董事會成員的構成較為多樣化，代表著各利益群體的利益，因此對各項決策有一個博弈的過程，決策制定時會權衡各方面的利弊;另一方面，由于董事會有權聘任校長和解聘校長，校長向董事會負責，校長除了董事會授予他的權力之外沒有任何權力#65377;[3]這種關系本身就說明校長的權力是一種受限制的權力#65377;霍爾(Houle)指出，“董事會對大學有最根本的責任，而校長在董事會的意志(愿望)中實施對大學的管理”[4]#65377;

(二)董事會對校長的支持

董事會權力與校長權力雖有很大的不同，但其根本利益是一致的，因此它們之間雖有制約關系，但在更多的情況下則表現為一種合作關系#65377;大學校長為董事會工作并直接向董事會負責，大學校長的最基本責任就是建立與董事成員的最強有力的關系#65377;馬丁#8226;邁克爾森(Martin Michaelson)認為，“校長和董事會之間的鮮明而生動的合作關系是大學高級治理的核心”#65377;他指出，“偉大的校長和董事會的關系”需要雙方都具有“專門的知識#65380;洞察力#65380;判斷力#65380;義務與責任”，并指出大學校長和董事會之間合作關系的成功取決于“相互讓與特權(primacy)”#65377;[5]

董事成員對校長決策的支持對于校長的成功以及任職期限來說都是很重要的#65377;考夫曼(Kauffman)指出，“對于任何大學的利益相關者來說，驅逐一個對大學的董事會充滿信心的校長是非常困難的，同時，當董事會已經對校長失去信任時，各利益相關者維持對校長的支持也是非常困難的”#65377;[6]當校長在籌集資金#65380;達到入學率目標#65380;平衡預算#65380;制止危機#65380;提高大學的質量和聲譽等方面取得成功時，或者獲得了主要的利益相關者的支持時，董事會就更愿意支持校長#65377;董事會成員不喜歡矛盾，在與校長就某些問題出現不一致時，他們對校長的支持就會減弱#65377;當然，董事會與校長之間的矛盾是不可避免的，這時他們需要尋找根源#65380;查出原因，并意識到相反意見的重要性#65377;例如當大學出現了科研項目減少#65380;規模縮小#65380;預算重新分配等問題時，董事會成員可能會有一些消極反應，但只要董事會提前了解了這些問題及其存在的原因，董事會成員就愿意該做校長的后盾#65377;

總之，董事會與校長對大學負有不同的責任，董事會的責任是做出決策(decision-making)，校長的責任是執行決策#65377;正如哈佛大學一位前任董事所說的，“在我看來，一個像哈佛大學法人董事會那樣的外行董事的工作內容可以濃縮為:盡你所能保證組織健全#65380;人員得到優化配置以及組織良性運行，但不要試圖插手它的日常運轉”[7]#65377;盡管在實踐中很難劃出兩者之間的準確界限，但這種區分對于保持他們之間的權力制衡仍然是十分必要的，也是判斷董事會或校長行為是否恰當的重要標準#65377;

二#65380;美國大學評議會制度

評議會是美國大學提出和制定學術政策的重要機構，由教授或以教授為主的學術人員組成，幾乎包攬了學術事務的決策權，反映了學術權力在大學管理中的作用#65377;雖然美國大學內部有較為發達的科層組織，行政權力較強，但是以評議會為代表的學術權力仍有效地控制著大學的學術事務#65377;

(一)評議會權力對校長權力的制約

評議會是代表和保護大學決策中教師利益的組織，但各個大學的評議會的成員構成有所不同，有的大學的評議會成員包括教授#65380;院長和其他的管理者，有的大學的評議會成員主要由教授構成#65377;大學評議會在各個大學的權力作用也不相同，即便是同一類型的大學，比如都是公立大學，他們在大學內的權力也可能大不相同#65377;如伯克利加州大學和密歇根大學都是公立大學，但伯克利評議會是美國最有權力的大學內的組織之一，而密歇根大學評議會的作用較為溫和#65377;密歇根大學教授一般會認為，既然大學由管理者負責，就讓他們去做吧;而伯克利大學的教授則對評議會的作用非常重視#65377;這是因為歷史環境和大學傳統會培育或挫敗大學治理中的教師的角色作用#65377;[8]雖然美國大學評議會的成員構成以及在各自大學的作用不同，但大學評議會一般都扎根于學科專業，它們對課程#65380;教師晉升#65380;終身任期制以及學術標準等方面擁有權力#65377;評議會權力的價值追求是保證學術標準得以貫徹，學者所從事的學科得以發展，教師#65380;科研人員的學術權力得以保障#65377;

目前各大學評議會通常被看作教師在大學治理中承擔重要角色的組織結構，是大學學術權力的象征#65377;大學評議會有權為了大學教師的利益處理所有教育政策問題，包括招生#65380;學位#65380;畢業證書#65380;認證#65380;課程事務以及研究所和學院之間或者系別之間的關系問題;評議會也有權考慮專業興趣和教師利益的事情，并且向大學校長和其他相關管理人員提供建議#65377;總之，評議會可以執行大學教師的立法權，有權在董事會同意的前提下根據大學憲章創辦任何關于學術問題的立法#65377;[9]

在美國大學中，大學評議會和校長辦公室是兩個永遠相互斗爭#65380;相互制約的機構#65377;美國大學一方面存在明顯的官僚等級性，是一個等級結構;但另一方面學術力量在學校決策與管理中起到重要作用，大學是等級結構與學者行會組織交織在一起#65380;行政權力與學術權力均衡分配的二元權力結構#65377;校長及其行政機構是行政權力的代表，而評議會則是學術權力的代表#65377;行政領導和教授共同治理學校的模式使得大學校長對學術事務不能專權，評議會的存在是對大學校長權力的一種制約#65377;

(二)評議會與校長的合作

大學校長建立與教師的信任和合作關系是很重要的，雖然校長必須集中于建立與外部利益相關者如捐贈者#65380;立法者#65380;社區領導者#65380;公司管理者等的關系，但是他們也不能忽略建立與教師的良好關系#65377;一般校長任評議會主席，主持召開評議會，評議會決策的事情由校長負責執行#65377;

丹尼爾#8226;珀爾曼(Daniel Perlman)在關于校長的普遍經驗的報告中指出，校長作為校長候選人時，搜尋委員會(president search committee)會考察他處理學術事務的能力，但是那些在任校長如果參與學術事務卻經常遭到大學教師的抵制#65377;實際上，關于大學課程和學生生活的問題通常由教師#65380;系主任或院長等處理，因為處理大學與外部的關系需要校長花費很多精力#65377;為了促進大學的發展，校長必須把教師帶進決策過程中，并使預算信息和財政信息透明化#65377;沒有一個校長期望每一位教師都支持他，但是，雙向的透明信息可以幫助去除懷疑和不信任，這就意味著校長也必須騰出時間來處理與教師的關系#65377;一個強有力的評議會可以通過向校長提供咨詢和支持校長的決定來增強校長的權力#65377;[10]

為了和教師之間保持信任，大學校長需要認同學術文化，尊重共享的治理結構，鼓勵教師的奉獻和參與，向董事成員解釋教師的特權#65377;教師對校長的支持程度對一個校長的成功來說是非常重要的，它是校長任期長短的一個非常重要的因素#65377;但是在大學有很多特殊情況，即便教師反對校長，董事會也有可能強烈支持大學校長的工作#65377;校長的任期是建立在大學的質量和聲譽提高的基礎上的，而不僅僅是由教師的喜好來決定#65377;

總之，評議會和校長及其行政機構的關系十分密切，幾乎沒有一個副校長過去不是評議會中非常活躍或成績卓著的成員，而有的副校長卸任后也會再到評議會任職#65377;大學評議會與校長的關系是學術方面的立法機構與行政管理的關系，二者相互合作又相互監督#65377;校長對教師的管理既要避免事無巨細什么都管，也要避免完全放權#65377;校長分配其行政權力和責任，實施管理，目的是為了使教職員工達成共識共同為教育事業奉獻自我，實現自身價值#65377;因此，校長在運用權力時，要尤其注意發揚民主，尊重教師個性，尊重學術自由的原則，最大限度地調動每個教職員工的積極性#65380;創造性，提高學校的辦學效率#65377;

三#65380;啟示

大學的權力體系和結構在長期的歷史變革中，深受國家傳統文化的影響，既與本國的政治體制密切相關，又受到本國經濟因素的制約，因而各具特色#65377;我國的情況與美國不同，但從美國大學校長的權力制衡制度中可以得到某些啟示#65377;

雖然美國大學校長的權力很大，但大學的董事會才是最高決策和最高權力機構，不過，董事會并不介入學校的日常行政事務#65377;校長是董事會的當然成員，校長在董事會通過的總體決策范圍內自由行使職權，掌握辦學的大方向并負責處理學校的重大事務#65377;他既是董事會成員又是學校的代表，在其間起著橋梁作用#65377;但校長不能替代董事會的決策，他由董事會聘任并向董事會負責#65377;評議會擁有主管教學#65380;科研等學術事務的權力，校長一般不干預教授關于學術方面如課程#65380;晉升#65380;終身任期等方面的問題#65377;校長同時也是評議會的成員，并主持評議會，但他在評議會沒有決策權#65377;評議會的決策要接受董事會的審查，并由校長負責執行#65377;董事會#65380;校長和評議會之間的關系既保證了校長充分發揮權力，同時也不會使其權力無限擴張#65377;這樣，學術權力與行政權力之間既相互統一又具有一定的張力，從而達到以董事會權力和評議會權力制衡校長權力的目的#65377;正如斯坦福大學前校長卡斯帕爾所說，“如果絕對的權力導致絕對的腐敗，那么不用擔心美國大學校長#65377;他永遠不會處于這樣的危險境況中，因為他沒有絕對的權力”[11]#65377;

我國公立大學實行的是黨委領導下的校長負責制#65377;由于國內外大學競爭日趨激烈，而且在辦學經費#65380;辦學環境和體制等方面存在問題，在我國的大學中，以校長為首的行政機構的權力越來越大，在一定范圍內存在行政機構官僚化以及行政權力突出#65380;學術權力弱化等現象，大學校長的權力有逐漸膨脹的勢頭，這種情況是不利于大學的長遠發展的#65377;結合我國的實際，借鑒美國的經驗，我國的大學應加強制度建設和制度創新#65377;

一要明確黨委和校長的職能權限#65377;在黨委領導下的校長負責制條件下，對黨委和校長的決策權限做出更加明確的劃分，依法建立黨委領導的運行機制和各種會議制度，規范決策和執行工作的程序#65377;從職能上講，黨委側重于決策，主要負責把握學校的發展方向，決定學校改革發展穩定中的重大事項;而校長側重于執行，具體負責黨委會決議的貫徹落實#65377;另外，黨委會的一個重要職能就是監督和制約校長權力的運行，因此，要充分發揮黨委的監督約束作用#65377;

二要強化大學的學術權力#65377;根據我國的實際，在我國大學中完全實行教授治校#65380;學術自治是不可能的，但是目前大學要強化學術權力，明確學術事務的決策權的歸屬#65377;學術委員會等教師組織不應僅僅是咨詢機構，應該在重大學術問題上發揮決策作用，并對決策的結果享有監督權#65377;要把代表教師意見的學術咨詢性機構或審議性機構轉變成為學術決策性機構#65377;同時，大學要有制度化的措施保證教師(主要是沒有行政職務的教師)參與大學一切重大決策(例如預算#65380;人事和規劃等)的制定#65377;這將在某種程度上構成對校長行政權力的一種制衡#65377;

三要加強民主管理和民主監督制度#65377;學校可以通過各種委員會#65380;領導小組發揮教授在學科建設#65380;教學#65380;科研上的專家作用，在職務聘任#65380;人才引進等學術水平評價方面更要聽取同行專家#65380;教授的意見，在與群眾生活密切相關的重大決策中，讓教師員工有更多的知情權#65380;參與權#65377;要加強學校政務公開#65380;校務公開并形成制度，建立健全以教師為主體的教職工代表大會等組織形式，促進民主管理和民主監督的實現#65377;

總之，要把大學內部的組織結構和運行機制，包括組織結構的分層#65380;內部權力體系的構成等都以制度的形式確定下來，使各種利益相關者的職責權限和相互關系都能清楚而明確，并自覺按照制度來執行#65377;這樣，各利益相關者將在各自的職責范圍內發揮作用，學術權力和行政權力將在相互制約和平衡中發展，最終會實現大學機制的良好運行#65377;

參考文獻:

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[11]杰拉德#8226;卡斯帕爾﹒成功地研究密集型大學必備的四種特性[A]﹒劉紹懷﹒21世紀全球化趨勢中的高等教育:中外大學校長論壇[C]﹒北京:高等教育出版社，2002﹒118﹒