國企問責制：化解質量風險的制度保證

因在產品防火性能上造假，日本百年老字號建材商日明公司總裁川島吉一于2007年11月底引咎辭職。實際上，這類因產品質量問題而引咎辭職的事件在國外屢見不鮮，這些都屬于自我問責的范圍。本文認為，如果我國國有企業能夠真正推行問責制，不僅有助于對重大安全、質量事故，重大社會安定事件責任的追查和懲罰，而且對提高企業的經營效率、避免決策失誤有著現實意義。

當今的社會是責任社會，當代的競爭是責任的競爭。如果無論大小責任都有人恰當地承擔，社會或組織的運行將更有效率和更具競爭優勢。隨著我國政府依法對重大安全、質量事故，重大社會安定事件責任的追查和懲罰，“行政問責制”已經成為我國政府行政的一項重要法律制度。行政問責制的普遍實施表明我國的政治、社會又向更具效率的現代化邁進了一步。在國有企業中全力推行問責制同樣有著十分迫切的現實意義。

國有企業特殊的責任狀態

在完善的市場經濟體制下，企業首先是通過市場實現評價和追究責任的。經營不善的企業首先會通過產品市場、資本市場，以及勞務和經理市場而給予準確而及時的懲罰；為了應對外部市場的無情懲罰，在企業內部會形成一整套嚴密的問責制度，比如在西方國家的企業治理中，已經形成了經理向董事會、董事會向股東會的逆向逐級匯報，股東會向董事會、董事會向經營層的順向逐級問責的制度；在管理層面，基層員工向中層管理者負責，中層管理者向高管負責等的完整的問責體制。而且，與此相配套，法律也為問責制提供了強有力的訴訟和懲罰機制?，F在看來，這套制度是行之有效的。

因在產品防火性能上造假，日本百年老字號建材商日明公司總裁川島吉一于2007年11月底引咎辭職。此前，日本第四大汽車制造商三菱汽車公司隱瞞顧客投訴的丑聞導致總裁河添克彥引咎辭職。實際上，這類因產品質量問題而引咎辭職的事件在國外屢見不鮮，這些都屬于自我問責的范圍。

然而，我國的國有企業則情況大不一樣。盡管經過多年的改革，企業面對的外部環境發生了根本的變化，企業內部的各種制度也有所改變，但是國有企業作為一種特殊的企業制度依然未能形成有效的問責體系。

首先，壟斷者的身份使市場的問責懲罰機制失效。多年的國企改革使競爭性領域的國有企業脫掉了國企的外衣，留存下來的國企或多或少都帶有一定的壟斷性。壟斷就意味著可以以一定程度控制市場。因此，市場往往對這些企業的業績難以作出準確的評判，市場所具有的客觀的問責機制并不能夠很好地發揮作用。

其次，企業的經營者的問責制沒有建立起來。盡管現在多數國有企業經過現代企業制度的改造，建立起來了董事會和經營層的分權制衡制度。但是其實施效果卻很不理想，甚至這些制度成了花架子或擺設，更糟糕的是它有時還成了推卸責任的一個工具。在管理層面，國有企業中總是存在著兩類行為：一是“亂作為”，即不經民主決策而私自拍板，不按制度、程序辦事，甚至帶頭違規、違紀等；二是“不作為”，認為多管不如少管，少管不如不管?；蛘吒≡诒砻?，辦事不認真，不深入，不得力。抑或庸碌無能，不思進取，績效平平。之所以會出現這種扭曲的現象，根源在于國有企業的高管人員是由政府選拔的，他們僅向政府主管部門甚至某些官員負責。我們經常能聽到這樣的故事，某個國企領導在任期間不僅沒有把企業搞好，而是相反，甚至把企業搞垮了，而他或他們非但沒有承擔任何責任，反而被調任其他更重要的崗位。

再次，對普通員工的問責制沒有很好的履行。問責制本是企業管理應有的內容，“泰羅制”的實質就是問責制。但是，由于我國國有企業制度的特殊性，企業對不合格員工的辭退權一直難以落實，事實上對員工的問責實際上無法起到釜底抽薪的作用。僅用一些經濟懲罰是起不到應有的警示作用。

最后，沒有一部系統的關于國有企業問責的法律。在已有的關于企業、公司的法律中，我們很難找到關于問責方面的條款，針對國有企業的問責條款就更少。即使有些人有勇氣去問責，沒有法律的支持也使人們難以付諸實施。

整體而言，國有企業的內部權責依然并不分明，缺乏責任追究的機制和工具，問責制就難以正常運行，責任狀態幾乎是混亂無序的。當然，我們不否認也有一些國企的內部權責及其問責制做得比較好，但多數企業是不盡人意的。

企業問責制的基本要求

問責制導源于法學。在法理的基本理念中，有法治社會必然是責任社會，任何人必須有對自己的行為負責的“自然正義”準則。制度經濟學也認為，在任何一項制度中，都有相應的懲罰機制。從組織學的角度看，所謂“問責制”是指這樣一種制度：首先，在組織的規則中，有一個事先設計好的匯報體系和程序，通常是在一個多極的委托——代理鏈條中，由低級向更高一級定期匯報情況；其次，責任追究制度，如果上級領導的下級出現責任事件，或其所管轄的單位出現重大責任事故，并造成一定負面影響，組織不僅要對直接行為人、單位按照事先約定的規則追究責任，而且還要求其上級領導本人對相關事宜進行解釋、剖析，就自己在其中有無責任、什么責任、責任大小等問題向更高一級組織做出說明，組織并據此作出相應的處理。

從實施方式來看，問責制大致有兩種基本方式：一是自我問責，即責任者主動承擔責任。例如，自覺檢討、道歉、請求辭職等。二是組織問責。組織問責應根據所發生的問題或事件的情節輕重，規定具體的問責檔次，如責令作出書面檢查；責令公開道歉；通報批評；調離工作崗位；停職；責令辭職、免職或罷免職務等。通常，已經進行了自我問責，并且其問責程度與組織問責相當的，應當免予組織問責。經濟學假定人是經濟人，人總會趨利避害和采取機會主義態度，完全依賴自我問責不可能收到預期效果的。所以，自我問責總是建立在組織問責的基礎上。

綜上所述，我們認為企業的問責制至少具有如下三個特點：

第一，問責制的實質是一套制度。無論是誰應該向誰匯報，也無論誰具有問責的權力，無非是企業為了實現其既定目標而設置的一套規則，而這套規則具有超越個人的權威性；

第二，問責制強調了對具體責任人的責任追究。問責制與其他制度不同，針對某一事件或事故，它一定要具體到哪個人應當承擔什么樣的責任，除了要問當事人的責之外，還要問其主管領導的責任，而不是籠統地談論責任；

第三，問責制強調對責任的追究。即具有有責必究、有過必罰、有咎必辭的鮮明特征。

國有企業建立質量問責制的途徑

在國有企業中普遍建立問責制的必要性無需多談，關鍵在于我們如何具體推行這一制度。

對側重于質量事件的問責制而言，要結合企業的質量管理，在管理領域推行問責制。問責制本身不是目標而是手段，在企業的管理層面，產品或服務的質量管理始終是管理的一個核心環節。因此，企業應當圍繞質量的所謂“零缺陷”目標實施問責制是很合適的。企業可將問責制納到已經建立起來的ISO9001質量管理體系中來。比如，某個產品質量失控，企業首先想到這是某個班組的過失，班組長是第一責任人。但隊長和車間主任系班組的直接領導，同樣難辭其咎，而且責任更大。而主管副總或總工程師雖然并不直接參與生產管理，但作為生產線的最高指揮官，由于用人不當且缺乏檢查、監督而造成工作失控，也要負連帶責任。

事實上，一些省市已經開始進行問責制的嘗試。北京市國資委出臺政策規定：一旦國企負責人出現重大經營決策失誤，將依據決策失誤的大小受到告誡、扣除績效年薪或延期兌付績效年薪、免職和禁入等不同程度的處罰。處罰依據造成企業損失金額大小而定。如果企業凈資產在25億元以下，損失數額100萬元以上、500萬元以下的，以及企業凈資產25億元以上，損失數額占企業凈資產1‰至2‰的，對責任人給予告誡、扣除績效年薪處理；如果企業凈資產在25億元以下，損失數額500萬元以上的，以及企業凈資產在25億元以上，損失數額占企業凈資產2‰以上的，對責任人給予扣除績效年薪、給予或建議給予免職處理；經營決策失誤有損國家形象和聲譽，或者在經營決策過程中故意損害國有資產，弄虛作假并轉移、銷毀有關證據的責任人，將受到“禁入”處理，不得再在北京國企任職。如果觸犯法律的國企負責人還將被移送司法機關追究刑事責任。

任何一項改革或新制度的推行，肯定會觸及到某個個體或局部的利益，來自各方的壓力不可避免。國企改革的經驗和教訓告訴我們，有些制度創新無法付諸實施，好的制度不能貫徹到底，大致有兩方面原因：其一是由于觸及到某些利益集團的利益而遭致強力反對，而使創新或改革擱淺；其二是領導人的更換，由于新的領導者有時并不認可過去領導的做法，而使改革方案擱淺。大量管理案例表明，科學的管理理論與方法的實效性，不在于它的技術含金量，而在于執行的長久堅持。

作者系中國社會科學院經濟研究所研究員，經濟學博士，博士生導師。