土壤污染防治的立法探析

摘要 我國土壤污染形勢嚴峻，而土壤污染防治法律制度缺失，加快土壤污染防治立法勢在必行。本文分析了我國土壤污染防治立法的必要性及土壤污染防治法應確立的基本原則和主要制度。

關鍵詞 土壤污染；防治；立法

中圖分類號 D922.6 文獻標識碼 A 文章編號 1002－7408(2008)05－0098－03

土壤是陸地表面能夠生長植物的疏松表層，是構成生態系統的基本要素之一。土壤污染是指進入土壤中的有害、有毒物質超出土壤的自凈能力，導致土壤的物理、化學和生物學性質發生改變，降低農作物的產量和質量，并危害人體健康的現象。Ⅲ目前，我國土壤污染形勢嚴峻，我們必須強化防治工作，而這其中最根本的是要在法律方面有所突破，我國1989年就制定實施了《中華人民共和國環境保護法》，對我國環境保護做了總體規定。是環保領域的基本法，除此之外，國家還制定實施了《大氣污染防治法》、《水污染防治法》、《噪音污染防治法》等針對不同環境因子的污染防治法律，而對生態環境的重要組成因子——土壤還沒有制定相關的法律，為緩解嚴峻的土壤污染形勢，對我國的土壤污染防治進行立法勢在必行。

一、土壤污染防治立法的必要性

1.現實層面：土壤污染的現狀及其嚴重危害彰顯立法的迫切性。隨著工業“三廢”和城鄉生活廢氣、污水排放的加劇，以及農用化學劑種類、數量的激增，我國土壤污染現狀令人擔憂。據中國環境狀況公報2000資料顯示：2000年，我國對30×10⁴hm²基本農田保護區土壤有害重金屬抽樣監測，其中3.6×10⁴hm²土壤重金屬超標，超標率達12.1％；對23個省(區、市)的不完全統計，共發生農業環境污染事故891起，污染農田4×10⁴hm²，直接經濟損失2.2億元，缺鉀耕地面積已占耕地總面積的56％，約50％以上的耕地微量元素缺乏，70％－80％的耕地養分不足，20％－30％的耕地氮養分過量；由于有機肥投入不足，化肥施用不平衡，造成耕地土壤退化，耕層變淺，耕性變差，保水肥力下降。2004年中科院生態所的孫鐵珩院士接受南方日報的記者采訪時說，我國受鎘、砷、鉻、鉛等重金屬污染的耕地面積近2000萬公頃，約占耕地總面積的1／5，其中工業“三廢”污染耕地1000萬公頃，污水灌溉的農田面積已達330多萬公頃。此外，還有1300萬－1600萬公頃耕地受到農藥的污染，除耕地之外，我國的工礦區、城市也存在土壤(或土地)污染問題。

嚴峻的土壤污染現狀引起的危害主要表現在：

一是對人體健康的危害。各種有害物質在土壤中累積，被栽培其上的植物吸收，然后轉移到果蔬、糧食中，間接被人體吸收，危害人體健康；受污染的土壤還會影響水體，引起水質的惡化，通過人類飲水等途徑對人體造成侵害；土壤中的放射性元素可以導致多種癌癥。二是對其他環境要素的侵害。土壤污染對其他環境要素的侵害是指對除人類以外的動植物和環境的侵害，栽培在受污染土壤之上的植物會因為吸收土壤中的有害物質而受到破壞；由于人類和動物的生理機制大體相同，因此會對人體健康造成損害的土壤污染也可以導致對動物的侵害；另外，據研究，大氣、水等其他環境要素的污染90％最終都要歸于土壤污染。三是對經濟的損害。土壤污染對經濟的損害是巨大的，對于各種土壤污染造成的經濟損失，目前尚缺乏系統的調查資料。僅以土壤重金屬污染為例，全國每年就因重金屬污染而減產糧食1000多萬噸，另外被重金屬污染的糧食每年也多達1200萬噸，合毛經濟損失至少200億元。對于農藥和有機物污染、放射性污染、病原菌污染等其他類型的土壤污染所導致的經濟損失難以估算。

2.法律層面：法律規定的缺陷突顯土壤污染立法的緊迫性。目前，我國現行法律中有關土壤污染防治的法律規范主要有：《環境保護法》、《農業法》、《土地管理法》、《基本農田保護條例》、《農產品質量安全法》、《清潔生產促進法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《固體廢棄物污染防治法》和《土壤環境質量標準>等。上述法律規范中的相關規定對防治土壤污染起到了一定的積極效果。但是，土壤污染的嚴重狀況以及日益嚴峻的發展趨勢又表明，這些零星而不系統的規定是存在著一定的缺陷的，不能從根本上為土壤污染防治提供強有力的法律保障：

第一，現行有關土壤污染防治的法律條款都是原則性、概括性的規定。缺乏可操作性。雖然上述多部法律、法規提及防止土壤污染，但大多只是一筆帶過，缺乏具體的可操作性制度，以致其在實踐中無法貫徹執行，不能從根本上對土壤污染的防治和治理發揮作用。第二，現行土壤污染防治的法律規定分散而不系統。現行有關土壤污染防治的法律規定散見于《環境保護法》、《農業法》、《土地管理法》、《基本農田保護條例》和《土壤環境質量標準》等法律規范，未形成系統的土壤污染法律制度體系。第三，現行土壤污染防治的法律中規定的防治對象主要局限于農用地土壤。《環境保護法》、《農業法》、《土地管理法》和《基本農田保護條例》中的相關條款強調的都是保護農業生產環境、保護耕地、防治土壤污染和改良土壤。把土壤污染防治的對象僅集中于農用地土壤。然而，除耕地之外，我國的工礦區、城市也存在嚴重的土壤污染問題。第四，計劃經濟體制的深刻烙印。我國土壤污染防治法律散見于有關的環境資源法律中，而我國的許多環境立法主要是在十一屆三中全會以后形成的，具有過渡時期立法的明顯特征，留下了計劃經濟的深刻烙印，最明顯的體現是，行政性法規居多，符合市場經濟原則的民事法律手段太少。第五，現行土壤污染防治的法律規范中缺乏明確的法律責任。法律責任集中體現了法的強制性，健全完善的法律責任是實現土壤污染防治目標的重要保障。現行有關土壤污染防治的法律規范中沒有明確的法律責任。對土壤污染主體缺乏威懾力。第六，標準的滯后性。標準是法律的配套體系，我國于1995年曾頒布《土壤質量環境標準》，該標準是衡量土壤是否被污染的標尺，但是其過分強調統一，并不能滿足我國土壤多樣化特點。同時，該標準中對鉛的臨界含量定值偏高，難以保障兒童健康。另外標準中有機污染物種類太少，僅有“六六六”和“DDT”兩種。事實上。這兩種農藥于1983年已停產，對土壤危害程度越來越小，可其他新型的污染物并沒有隨之補充進來。僅就農業生產中的污染物問題，聯合國糧農組織已公布相關限制標準2522項，美國則多達4000余項，而我國卻僅有62種，且僅涉及化學污染物。

針對我國嚴峻的土壤污染現實，僅僅依靠一些零星而不系統的法律規定是遠遠不夠的。日本早在1970年就制定了《土壤污染對策法》，給其國家的經濟發展帶來很大的契機，我國應借鑒國外成熟的立法經驗，制定土壤污染防治法，以彌補法律的空白，達到防治土壤污染的目的。

二、土壤污染防治法的基本原則

土壤污染防治法的主要任務是保護土地資源，合理開發利用土地資源，防治土壤的污染和退化，保障人體健康。促進經濟持續穩定發展。為了保證這些任務的順利實現，土壤污染防治法應貫徹以下基本原則：

1.預防為主，防治結合，綜合治理的原則。土壤一旦被污染。要消除污染往往需要很長的時間，有時甚至是很難消除的。因為土壤的形成很困難，要形成一時表土層，需要經過幾個世紀。同時，污染和破壞后再去治理，在經濟上往往要花費更高的代價，因而，土壤保護要預防為主，防治結合。土壤污染與大氣、水污染的最大不同是具有更強的綜合性，這就要求土壤污染防治立法不能僅僅強調土壤自身的治理，而是要把各種類型的污染對土壤環境的影響綜合起來考慮，在建構土壤污染防治相關法律規范或法律制度時，必須將生態整體性的觀念植根其中，適應自然中大氣、水、氮等各種循環的過程與機制，將土壤的環境治理與大氣、水、糧食、人類行為等各方面的內容綜合考慮，確立合理的法律規范調整機制。

2.耕地土壤優先和重點保護原則。“國以民為本，民以食為天，食以安為先”。農產品是民族生存的基礎，國家繁榮的保障。農產品質量安全不僅關系人民群眾身體健康和生命安全，而且也關系經濟發展和社會穩定，關系政府和國家形象。耕地是農產品的生產基礎，是人民群眾的安身立命之寶，耕地土壤的污染不僅影響農產品的產量安全。而且還影響農產品的質量安全。因此土壤污染防治法必須“優先和重點保護耕地土壤”。

3.行政管制和經濟刺激相結合的原則。環境問題公共物品或準公共物品的外部性決定了保護和治理環境的任務只能由政府來完成。所謂外部性是指在經濟活動中，個人的活動對他人所產生的超越活動主體范圍以外的利害影響。政府干預環境問題可以是行政管制的手段，也可以是經濟刺激的手段。我國以前制定的環境保護方面的法律主要依賴政府的行政手段，用行政管制手段解決土壤污染問題。短期內可能效果明顯，但從長期看效率低下，還可能產生政府尋租行為，在社會主義市場經濟體制下，政府在土壤污染防治方面應采取政府行政管制和經濟刺激相結合的手段，管理中更多地引入經濟刺激手段，如通過運用收費或者收稅、提供補貼或者信貸優惠、實行差別稅率等經濟刺激手段，使環境外部不經濟性內在化，改變行為人的成本和利益結構，從而更有效抑制土壤環境污染和生態破壞行為。

4.污染者付費。養護者受益原則。“污染者治理”是我國《環境保護法》的基本原則，作為環境法的部門法。土壤污染防治法也應貫徹該原則，但“污染者治理”原則不能完全體現市場經濟的價值觀，在市場經濟條件下，“污染者治理”原則應改為“污染者付費”原則，“污染者付費”又稱為“誰污染，誰付費”或“損害者付費”。市場經濟呼喚與之相適應的環保機制，使市場成為環境管理中社會資源合理配置的主導因素，引導社會資源向環保領域流動，該原則有利于逐步實現“治污集約化”，“環保設施產權多元化”，“治污設施運行、服務市場化”，更好地引導企業進入環保市場，借助產業和市場保護好環境，真正走出一條與市場經濟相應的環境管理新途徑。“養護者受益”是指自然人、法人或其他組織以治污、改善、改良土壤為目的，并以契約或實際占有并施以具體行為的方式，對嚴重污染或可能遭受嚴重破壞、危害生存的土壤進行治理和投資，經確認、評估或交易享有獲得相應報酬的權利，而相關責任單位及個人均不得以未經許可為由，拒絕履行支付他人代為治污的勞動報酬的義務。毫無疑問，“養護者受益”基本原則，體現了在市場經濟條件下，承認并保護公地之上私人為環保所付出勞動和養護投入所獲得的權益，有利于調動人們養護、治理土壤的積極性。

5.政府主導和公眾參與相結合的原則。政府是社會公共利益的代表者，維護公共利益是政府的職責，因此，在土壤污染防治中政府應處于主導地位。公眾參與制度是許多發達國家在環境法中普遍采用的一種民主法律制度。其含義是指在環境活動中，公民有權通過一定的程序或途徑參與一切與環境利益相關的決策活動，以使該項決策符合廣大公眾的切身利益。各國環境保護的實踐已經證明，公眾參與制度在環境保護中發揮著巨大的推動作用。公眾參與土壤保護，一方面可以將真實的社情民意反映給政府。有助于政府對土壤污染問題的全方位管理；另一方面有利于公眾土壤保護意識的提高，有利于土壤保護法律和政策的執行。

三、土壤污染防治法的基本制度

1.環境影響評價制度。環境影響評價制度是防止土壤污染的重要手段之一，它的目的就是盡可能避免人類活動對環境造成的不利影響，使人類活動更符合環境變化的規律，實現人與環境的可持續發展。為了防范土壤遭受污染，開展環境影響評價應包括兩個方面的工作：一方面是關于土地本身的開發。土地作為最基本的生產資料。同時也成為維系生態平衡一個重要的因素，盲目的開發和使用土地會給土壤造成嚴重的破壞。因此，對于在土地的規劃和利用過程中進行環境影響評價是十分必要的；另一方面是關于土地上建設項目的環境影響評價，環保部門應對新、擴建和改建項目進行環境影響評價，環保部門不批準環境影響評價，項目審批部門不批準立項，金融機構不予貸款。對于正在建設的項目有可能對地土壤帶來污染的，要提出具體的整改意見。對于那些已經建成但嚴重污染環境的企業。責令停產治理。

2.清潔生產制度。清潔生產實質是指將廢物“三化”。即減量化、資源化和無害化，它借鑒了國內外在污染預防、資源綜合利用、廢物回收利用和循環經濟等領域的立法經驗。推行清潔生產，可以節約資源。削減污染。降低污染治理設施的建設和運轉費用，提高企業經濟效益和競爭能力，可以將污染物消除在源頭和生產過程中，有效解決污染轉移的問題。我國于2002年頒布實施了《清潔生產促進法》，但是該法主要是針對工業生產領域實施清潔生產的項目。對農業、服務業領域只作原則性規定。對個人生活領域未予考慮。除了工業“三廢”對土壤造成污染外。農業生產中大量使用的化肥、農藥、生長調節劑及城鄉生活垃圾、農村的養殖業等也會對土壤造成污染。因此土壤污染防治法應對《清潔生產促進法》進行補充和完善。在農業領域推廣清潔生產，從源頭上保障土壤質量。

3.土壤環境質量監測和公報制度。土壤環境是一個非常復雜的綜合系統，人們只有獲取大量的土壤環境信息，了解污染物的產生過程和原因，掌握污染物的數量和變化規律，才能制定切實可行的污染防治規劃和管理目標，完善土壤質量標準、規章制度，使土壤環境管理逐步實現從定性管理到定量管理。而這些定量化的土壤環境信息，只有通過土壤監測才能得到，土壤環境監測是科學管理土壤環境的基礎，作為土壤監測的主管部門，應定期發布土壤質量狀況公報，目的是將各地土壤環境狀況直接公布于眾。一則讓廣大人民群眾知道本地區土壤環境質量如何，以引起全社會的重視，群策群力消除污染，二則便于公眾進行監督，使公民、團體、街道組織以及人大代表有權對當地排放污染的單位進行有效的監督，也使各級政府和各級領導高度重視當地土壤環境質量。

4.土壤整治、修復制度。土壤污染防治法既要注重源頭控制，也要注重末端治理。使被污染的土壤得以恢復。但土壤作為一種不可再生資源。一旦被污染再進行修復是十分困難的。因此，對已被污染的土壤進行整治和補救難度很大。需要資金和技術支撐，因此國家應設立土壤生態補償專項基金，主要用于恢復和提高土壤功能，促進土地的可持續利用。除此以外，國家應采取各種措施鼓勵人們對土壤修復技術進行研究，在科研資金上要向土壤整治、修復項目傾斜，廣泛開展土壤修復技術的國際交流與合作，爭取聯合國環境規劃署和世界銀行等國際組織的資金和技術支持，同時要加大土壤修復技術推廣力度。

5.責任追究制。我國現行的法律法規對污染土壤違法行為缺少有力的法律責任的規定。從而造成了土壤保護執法中“無法可依”的局面。責任追究體現了法律制度的約束功能，法律制度的這種約束功能，通過改變離經叛道者的成本收益結構發揮作用，也通過規范各部門職責自治發揮作用。在實施該項基本制度時，以下幾方面應得到完善：首先，增加、增大污染者加以預防責任。強化預防要求；其次，追究污染破壞者責任。除了污染者付費、開發者保護、破壞者恢復、利用者補償的責任外還要實行強制應急措施和污染與破壞事故報告等責任；最后，加強政府的環境保護公共責任。包括：第一，落實決策和規劃責任，各政府部門應該根據具體情況制定具體的決策落實好環境保護規劃和自然資源利用規劃以及各項建設項目規劃，并對制定的決策和規劃帶來的后果負責；第二，監督管理責任；第三，責任公告責任，增強環境保護法律制度的透明度。對未盡到責任的主體。無論是社會公眾還是政府主管部門，一律追究相應的法律責任。

責任編輯 王潤秋