中國古代刑法執行監督制度及其思考

摘要 中國古代的刑罰執行監督制度萌芽于西周。經過奴隸社會、封建社會的不斷發展。形成了比較完善的體系，具有自己鮮明的特點。認真總結我國古代刑罰執行監督制度的歷史經驗，對建設和完善今天的刑罰執行監督制度具有重要意義。

關鍵詞 刑罰執行監督；沿革；特點；借鑒

中圖分類號 D929 文獻標識碼 A 文章編號 1002－7408(2008)04－0121－04

中國古代刑罰執行監督制度起源于先秦時期，結束于二十世紀初的清末法制變革。對刑罰執行進行監督，是中國古代社會司法制度的一個極為重要的組成部分。刑罰能否得到執行、刑罰執行的社會效果如何，體現了社會的清明程度，直接影響到統治者政權是否穩固。因此，中國歷代的統治者都比較重視對刑罰執行情況進行監督，以保證司法官員的勤政，提高司法機關的辦事效率，減少徇私枉法行為的發生。達到息訟和平息社會矛盾的目的。

中國古代國家機構設置健全且比較復雜，就中央國家機關來說，刑罰執行監督主要是皇帝和中央監察機關對其他機關的監督；就地方國家機關而言，由于地方的司法權與行政權力是競合的，是“行政兼理司法”，對于行政權力的監察。就是對司法權的監督。中國古代地方刑罰執行的監督機構與行政監察機構合一。國家沒有設置單獨的地方刑罰執行監督機構，所以地方行政監察機構也是刑罰執行監督機構，刑罰執行監督的內容見于行政監察的內容之中。

一、中圖古代刑罰執行監督制度的歷史沿革

先秦時期，刑罰執行監督觀念已經產生。但還沒有形成相應的制度。夏商時期。王命即法，王親自監督刑罰的執行，<尚書·堯典>記載：“三載考績，三考黜陟幽明。”商湯王繼承了夏朝“三載考績”的慣例，時常從政務、理民、執法三個方面考察官吏。春秋戰國時期各國沿用了西周的刑罰執行監督方式，但是在監督方式上出現了巡行制度即上級對下級的巡視，巡視內容不僅包括考察治績，還要整頓吏治。糾舉不法行為；各諸侯國出現了功能與巡行制度相似的巡縣制度。

秦朝出現了具有刑罰執行監督職能的專門監察機關。君主專制制度確立后，原來在君主左右“掌贊書而授法令”的御史發展成為兼司糾察之任的監察官吏。為加強對刑罰執行的監督，秦律規定司法官吏具有以下判錯案件的情況要追究刑事責任：一是“當論而端弗論，及傷其獄，端令不致，論出之，是謂縱囚”；二是“罪當重而端輕之，當輕而端重之，是謂不直”；三是凡因過失使判決量刑不當的。構成“失刑罪”。

漢朝的法律制度總體上是承秦制。漢初沿用秦代的法律執行監督制度，但漢朝統治者結合統治實際，又有很多創新。漢代中央司法監督機構，采取多元制。主要有三個系統，一為御史臺系統，一為丞相司直系統，一為司隸校尉系統。漢代地方監察機關是州刺史。刺史的職權是“周行郡國，省察治狀，黜陟能否，斷治冤獄，以六條問事”。其中的“治冤獄”和“以六條問事”之條三，就是直接實施的刑罰執行監督權限。漢代創立的“錄囚”制度，也是規定刑罰執行監督的情況。

三國兩晉南北朝時期，御史臺成為中央監察機關，其職能包括負責全國范圍內的刑罰執行監督。其間，死刑奏報制度、直訴制度、帝王“聽訟”制度形成，都是對刑罰執行狀況實行監督。

隋朝基本上沿用漢朝的刑罰執行監督制度，但也進行了一些體制方面的改革。隋的改革措施主要有：一是御史臺負責監察，御史臺以御史大夫為長官。提高御史大夫的級別；二是擴大監察機構的規模；三是恢復對地方的巡察制度；四是對漢代地方監察法規進行修訂，制訂新的“巡察六條”。

唐代中央刑罰執行監督機構完備。唐初，中央設御史臺，由正三品御史大夫為臺長，設正四品御史中丞二人為輔佐。御史臺的職權是“掌邦國刑憲典章之政令，以肅正朝列”。唐初全國分為10個監察區，稱10道。每道設監察御史一人，監察御史主要是推鞠獄訟，一般多帶有君主的敕命。另一方面是地方發生了重大案件，需要中央派監察官員前往處理，帶有特使性質。唐朝規定死刑的“三復奏”“五復奏”制度、對錯案的法律監督制度、直訴制度、對監管的法律監督等都是加強刑罰執行監督的規定。

宋代中央刑罰執行監督機構沿襲唐制，中央監察機關仍然為御史臺，下設臺院、殿院、察院。察院的監察御史“掌分察六曹及百司之事，糾其謬誤”。地方刑罰執行監督機構為通判，與知州平列，號稱監州。監州負責巡按州縣，“采訪在任官能否”、“薦舉循吏，按劾奸贓”，宋朝還通過“大案奏裁制”、“鞠讞分司制”，通過明確規定獄官職責，實施、強化刑罰執行監督。

元代的監察機關十分龐大，中央設立御史臺。又稱中臺；在地方上，元朝設立江南諸道行御史臺和陜西諸道行御史臺，作為中央御史臺的派出機構。這是元代監察制度的重大發展。元代制定了空前的、大量的法律監督法規：《設立憲臺格例》(史稱“定臺憲三十六條”)、《察司體察等例》、《行臺體察等例》、《禁治察司等例》、《臺察咨稟等事》、《察司合察事理》。這些監察條例，對司法與監察機關的職權作了明確的規定，其中大部分涉及刑罰執行監督制度。

明朝將御史臺改為都察院，又稱“風憲衙門”，“主糾察內外百官之司”。在中央。都察院與刑部(審判機關)、大理寺(復審復核機關)形成分工負責、相互牽制、互相監督的局面。明朝在地方上設立省級專職司法機構“提刑按察司”，提刑按察司設按察使一人，下設副史、僉事等官吏，協助按察使開展工作。從職權上來說，提刑按察司主管司法，是省一級的司法機關，兼管一省按劾之事，糾官邪。明代特有的廠衛制度是明代刑罰執行監督制度的一個組成部分。明代形成的三司會審、圓審、朝審、熱審、大審等都有督察院參加，以加強對審判機關的監督和刑罰執行的監督。

清代監察機構沿襲明代，在中央設都察院，各級官吏均置于都察院監督之下。除監察權外，都察院還參與司法事務，具體對刑罰的執行情況進行監督。都察院參與司法事務主要表現在：一是參與會讞。二是參加秋審和朝審，執行復奏之職。

二、中國古代刑罰執行監督制度的特點

縱觀幾千年的歷史，我國古代刑罰執行監督制度具有以下特點：

1.以皇權為核心的刑罰執行監督制度。中國古代皇權居于國家權力的核心，皇帝擁有國家最高的行政權、立法權、司法權，而國家司法權又包括刑罰執行監督權力。刑罰執行監督的法律、制度，刑罰執行監督機構的設置，刑罰執行監督主體即相關專門機構官吏的權利、義務關系也都由皇帝確定。也就是說，中國古代皇帝控制了刑罰執行監督的主體、內容和客體，行使刑罰執行監督權限的官員都直接或間接地對皇帝負責。這就決定了刑罰執行監督權是皇權之下的權力，它只能在皇權的庇護、授意下行使，它必須依附于皇權。中國古代歷代要案都是在皇帝直接監督甚至參與下進行司法審判。如清朝乾隆年間的“叫魂”案等等，另外，凡是死刑案件和疑難案件，全都必須奏聞皇帝，由他作出最終的裁決，皇帝以下的司法機關和司法官員沒有此類案件的終審權。

中國古代統治階級設立刑罰執行監督制度的根本目的在于維護統治階級的階級統治，維護專制主義的中央集權制度，維護統治階級的正常統治秩序。通過監督刑罰的執行，使統治階級的血腥的法律披上了“恤刑”、“德政”的外衣。刑罰執行監督從表面上看是統治階級內部的“斗爭”，是統治階級內部的權力分配與權力制約，從本質上它只是對危害整個統治階級利益的“異己”進行打擊、清除。以便統治階級更好地維護自己的利益。但從另一個方面來說，對刑罰執行的監督，客觀上也有利于保護廣大人民的利益。

2.刑罰執行監督機構組織嚴密，地方刑罰執行監督與監察不分。中國古代歷代都沒有設立專門的刑罰執行監督機關，但都有相關的對刑罰執行監督的職能和具體方法。如秦朝以后的御史臺是國家監察機關，御史臺監察刑部和大理寺。對于刑部和大理寺審結的案件，御史臺有權進行監督，如果認為審理不當，可以提出異議并要求重新審理。對于各級司法機構執法情況，御史臺也可以行使監督權。御史臺對司法的監督還體現在其可以直接進行案件的復查，歷代御史臺每年都要派官對京師和地方的囚徒進行省錄、復核，以發現冤抑，及時糾正。對死刑的執行，御史臺有監決之權，行刑時如果被處決的囚犯喊冤，則收系復奏。由監決御史重新復勘。對于執法官吏違法拘禁、濫行刑罰之事，監察官員也有權糾察。

由于中國古代地方司法權與行政權不分，因此，中國古代各地方的刑罰執行監督就表現為對行政機關的監督即行政監察。這樣，地方刑罰執行監督的職能就由地方監察機構和相關的行政機關來實施，監督的具體方法和要求也見諸于刑事法規規范、行政法規或者其他法律規范。負責行使刑罰執行監督權的機關同時負責對行政官吏的行政監督，實則形成了中國古代地方頗具特色的刑罰執行監督權與監察權不分的特點。

3.刑罰執行監督機構權重住顯。自中國先秦有了刑罰執行監督機構的萌芽，秦朝正式建立監察機構以后，監察機構在國家機構設置中就具有重要地位。秦朝到西漢時期中央監察機構的長官御史大夫位居副丞相。東漢時期，中央監察機構的長官御史中丞與司隸校尉的地位，相當于宰相的尚書令。每逢朝會時，各據一席，成為“三獨坐”之一。唐朝以后，監察地位依然十分崇高。元朝的御史臺與最高行政機構中書省、最高軍事機構樞密院并列為三大府。明清時期，中央監察機構都察院與六部職權相當，時稱“部院并重”。

中國古代監察官吏集劾奏權、論事權以及考察權于一身，劾奏權即對有違法犯罪行為或者品行不端的官吏，奏請皇上予以罷免或科處刑罰的權力，對重大罪過用劾，稍輕者用彈，最輕者用糾，普通者用奏。論事權即規諫朝政得失，并對任用百官以及政府的施政方案提出駁議的權力。考察權即考察官吏政績、察其違失、案問罪過、平反冤獄等權力。

4.刑罰執行監督部門實行垂直領導。首先是國家最高統治者皇帝領導中央監察部門，監察部門直接受皇帝指揮，對皇帝負責。皇帝通過控制監察部門。控制包括司法官員在內的文武百官，從而控制整個國家權力，進行寡頭統治。

刑罰執行監督系統內實行垂直領導。主要表現為：無論是對中央各部門的監察，還是對地方各級政府的監察，都由中央專職監察部門垂直領導。上級監察部門指揮下級監察部門開展工作，下級監察部門對上級監察部門負責。各級政府除了負責自查的官員外，不設監察機構及職官，也無權過問監察工作。在元、明、清時期雖然也在地方設置了監察機構及官員，但在基層政府不予設置，而且實行的是上級監察部門對下級領導的監察體制。從而避免了同級監察部門監察同級政府所產生的弊病。在我國歷代王朝中，除了監察部門的長官外，具體承擔監察任務的官員地位都不高。如漢代的刺史僅為六百石的官，卻要監察二千石的太守；唐代的監察御史為七品官員，元明清的各道御史，其品階從未超過正七品，而其所監察對象的品階均高于他們。盡管如此，各級官員卻無不對這些品階低下的御史們畏之如虎，唐人甚至說：御史出巡，如不搞得山搖地動。為不盡職。如果不實行垂直領導，很難想象這些品階低下的監察官員能發揮多大的作用。

三、對中國古代刑罰執行監督制度的借鑒與反思

我國古代刑罰執行監督制度積累了豐富的歷史經驗及教訓，其中一些至今仍具有一定的借鑒意義。

1.加強刑罰執行監督，賦予刑法執行監督主體以特定的權力和手段。我國歷代刑罰執行監督部門的權力都非常大。監督時間涉及司法活動的全過程，監督的范圍非常廣泛，形成了比較嚴密的刑罰執行監督網絡。刑罰執行監督機構權重位顯。歷代皇帝都授予監督主體相當的權力，可以使其當機立斷地處理各種輕重疑難問題，如“便宜行事”權。所謂便宜行事權，就是皇帝在某些特殊情況下，給予監察機構的人員以極大的自由裁量權，監察人員可以“大事奏裁，小事立斷”。有時皇帝為了解決特殊問題，還授予監督人員以“尚方寶劍”，大事亦可“先斬后奏”。中國刑罰監督歷史上還曾經出現“不奉詔”、“不敢奉制”、“請不奉制”等監察部門拒絕接受皇帝錯誤詔敕的記錄。

歷代王朝還在某些非常時期賦予某些監察官員以特別的權力和特殊的監督手段，像“風聞言事”、“越級彈奏”、“特許微行暗察”等制度。所謂風聞言事，就是將未經證實的情況或傳言上奏給皇帝，作為考察官吏的參考。漢唐以來。風聞言事的做法時舉時廢。風聞言事，有利于疏通言路，集思廣益。及時發現問題。風聞言事對官員有一定的監督約束作用。一些官員因害怕被彈劾，注意檢點自己的行為。不敢違法亂紀。越級彈奏是指監察御史可以不經過監察機構的長官而徑行向皇帝具奏彈劾。越級彈奏制度有利于防止刑罰執行監督過程中的泄密和干擾，如明律規定監察御史察糾內外百司之官邪，既可以“露章而劾”，又可以“封章奏劾”。微行暗察就是監察官實行便服暗中監察。由于被察者事先并不知道。難以弄虛作假，或通關節，因此，所獲得的監督信息具有較大的客觀性。如明御史周新微服罷墨吏案。

2.注重刑罰執行監督權力的分配與制約。中國封建皇帝治理國家和治御臣下的一個重要手段就是分權和制約。在刑罰執行監督問題上表現也比較典型。

分權就是將國家的刑罰執行監督權與行政權力、中央刑罰執行監督權與地方刑罰執行監督權區分開來。首先，中國歷代在國家機構設置上，就將刑罰執行監督權與行政權力相分離。從最初設立刑罰執行監督機關的秦朝開始，統治者就將國家權力一分為三：丞相負責行政權，太尉負責軍事權，御史大夫掌管監督權，御史大夫與丞相、太尉位列三公。其后。無論漢朝的“二府制”，唐宋的“一臺三院”制，還是明清的都察院制，都實行法律監督權與行政權分離的制度。其次，將中央刑罰執行監督權與地方刑罰執行監督權相分離。從漢武帝元封元年設立十三部刺史開始至清朝末年，歷代都沿襲中央與地方官吏實行分級監督的制度。將刑罰執行監督權與行政權相分離，有利于防止行政權對監督權的干預、防止刑罰執行監督權的濫用；將中央刑罰執行監督權與地方刑罰執行監督權相區分，可以督促上下級之間各司其職、提高監督效率，抑制監督權限過分膨脹。

從我國古代典章制度的歷史沿革來看，凡是社會比較清明、繁榮。制度比較健全、成熟的歷史時期，國家各種權力的設置都是相互制約的，權力與權力之間相互牽制，權力的分布處于一個比較平衡的狀態之中。刑罰執行監督權也概莫能外，刑罰執行監督機構在監督刑罰執行和有關官吏的同時。自己也處在被監督的狀態中。而且，最高統治者一旦認為法律監督主體的權力足以威脅皇權，危及國家統治時。就要“稍奪其權”。我國歷史上曾經出現的一些人“專權擅政”現象，無不與法律監督權力缺失、權力制衡原則遭到破壞有關。

3.保護監督主體。嚴懲刑罰執行監督過程中的瀆職行為。要使監察官吏盡心為朝廷效勞，必須解除他們的后顧之憂。必須為監察官吏們提供充分的法律保障。歷代明智之主深諳這一點。

在經濟方面，中國古代絕大多數朝代對負責刑罰執行監督的官吏實行“秩卑而厚賞”的策略。如前所述，監察官吏權重位顯，但他們的職位品級一般不是太高，職品不高，直接影響他們的待遇，而統治者又需要這些監察官吏們忠心耿耿地為自己的政權服務。因此，對監察官吏們大都“厚賞”。漢武帝就曾對部刺吏任內凡“有異才功效著者輒登擢，秩卑而厚賞，咸勸功樂進”。這種厚賞的做法從經濟方面保障了監察官吏們的利益，對他們勤勤懇懇為皇帝服務具有巨大的激勵作用。

在政治方面，統治者注意給予監察官吏們以很高的榮譽，為他們樹碑立傳，尤其是防止他們因工作關系而受到打擊報復。當御史行使彈劾權時，任何官員不論職務高低，都要停職待罪，這一規定也有利于監察官員查案審案，可以排除許多不必要的干擾。宋代一些胥吏往往勾結“健訟之人”。“懷怨挾恨公肆論訴”，或者以匿名信中傷監察官吏，以至于監司守令“稍留心職事，便生誣陷”。朝廷深知，如果“使其論得行，則為守令監司者殆將縮手而不敢問”，于是特降“指令”：“如敢以私事訟元治劾之官者，更不究問虛實，即以告訐之罪罪之。”

給予監督者以保障的同時，對監督者的瀆職塞責行為，各代都規定有嚴厲的懲處措施。統治者對監督官吏，規定了比較嚴格的政績考核制度，在考核其績業的基礎上，對之進行賞罰遷謫，甚至追究刑事責任。如宋律規定。監察官吏每月不彈奏者，以失職論追究責任；如百日內無糾彈，則罷官或者罰“辱臺錢”。明律也規定：“凡監察御史、按察司官若知善不舉，見惡不拿，杖一百，發煙瘴地面安置。有贓者從重論。”

4.監督者參與審判，造成監督權和審判權的混亂。在中國古代，負有刑罰執行監督職責的御史參與會審是中國古代刑罰執行監督機關對司法工作進行監督的傳統方式和主要途徑，統治者意圖通過此種方式，來“彰善癉惡，激濁揚清”，從而達到穩固封建統治的目的。

御史參與審判，南朝陳時始有之，陳時建立朝廷重官會審制度，御史中丞也參與司法審判。此制度為后世各朝所繼承，各代不管是“三司推事”、“三司會審”，還是“九卿圓審”，都是對一些重大、疑難案件或冤獄采取的多個部門共同參與的審訊制度。御史參加審判活動，一方面是作為會審法官，其具有判斷是非的責任，執行的是審判職能。另一方面，御史是作為法律監督機關參與具體案件的審理，執行查核監督的職責，對案件的審判活動和刑罰執行情況進行督察。監督者參與到審判中來并對審判進行監督的特點，在于這種監督是現場監督，是對司法審判的同步檢察，是對判決執行情況的直接監督，而不是事后糾錯的審判監督程序。這種監督方式雖然有利于制止官吏的枉法舞弊。避免一些冤獄的出現，減少一審或糾正審判中的錯誤，有利于對刑罰執行的監督。但御史參與審判的出發點是加強對審判機關權力的制約，御史又是作為皇權的代表參加的，因此，在皇帝不斷擴大御史的司法職權的情況下，其司法權往往超越監督職權的范圍，有時甚至包攬司法，操縱刑獄，造成封建司法的混亂，這是御史參與司法審判的一個弊病。此弊到明朝甚至發展成為廠、衛等特務組織掌握國家政權，行使審判權，他們賣官鬻爵、貪污受賄、栽贓陷害、誅鋤忠良，使社會陷入一片混亂。

5.刑罰執行監督機制脆弱，監督效果有限。中國古代刑罰執行監督權力淵源于皇權。監督的權威來自皇權。但是皇權是不受監督的。監察機制本身經常受到當時政治格局和政治形勢的制約，難以擺脫官僚主義惡習和內部腐化的侵襲。雖然刑罰執行監督的作用毋庸置疑，但總體而言，這樣的監督機制是脆弱的，監督往往是“治小不治大”。金代章宗曾深有感觸地說：“往者臺官，乃推求細故，彈劾小官，至于巨室重事，則畏徇不官。”縱觀中國古代監督制度史，當一個王朝出現統治危機或者進入衰微期后。監督就難以發揮正常作用，監督機制甚至會加劇吏治的腐敗。東漢中后期以后，由于外戚、宦官操縱監察官的任免，監察機關逐漸成為不法官吏胡作非為的工具，漢靈帝時，監察官竟把與宦官沒有關系的26名勤政為公的地方官糾舉彈劾。明代武宗時期，宦官劉瑾在監察機關內安插黨羽，監察機關實際上成為了宦官排除異己的工具。刑罰執行監督的整體作用有限是古代監察制度機制所致，是其自身無法克服的弊端。

責任編輯 秦玉珍