基于節約視角的城市公共經濟發研究

[摘要]城市公共經濟不僅是城市經濟的重要組成部分，也是私人經濟發展的前提和保障。我國城市當前普遍存在公共產品和公共服務短缺的現象，已經制約著私人經濟的發展，由此造成的損失和浪費也不容忽視。而且，由于城市公共經濟由政府主持，往往存在不計成本的浪費現象。因此，大力發展城市公共經濟，也要以節約的尺度來衡量，也就是公共產品和公共服務的供給既不能滯后，也不能不顧成本—收益的約束，要尋求城市公共產品和公共服務的最佳供給量和最優供給模式。

[關鍵詞]城市公共產品；城市公共服務；節約

[中圖分類號]F062.6 [文獻標識碼]A [文章編號]1671—8372(2008)02—0001—06

城市公共經濟和私人經濟構成城市經濟結構的“兩儀”，形成相互依存、相互影響、相互促進的關系：私人經濟的發展使城市的經濟實力不斷壯大，同時對公共產品和公共服務的需求不斷增大，需要公共經濟加以保障，而公共經濟的發展為私人經濟提供了有利的發展空間，將進一步促進私人經濟的發展。因此，發展城市公共經濟不僅是城市政府的職責，也是城市私人經濟順利發展的保證。但是，在我國當前的城市經濟發展中，公共經濟發展的滯后已經成為私人經濟向縱深發展的掣肘因素。而在公共經濟發展滯后的同時，存在的更為嚴重的問題是公共經濟發展中的高成本和低效益，造成嚴重的浪費。可以說，不計成本—收益地發展公共經濟與公共經濟發展滯后同樣有害。因而，應基于節約視角發展城市公共經濟，也就是說要以較小的投人獲得城市公共經濟的較大發展。

一、城市公共經濟發展滯后和不當造成的損失和浪費

城市公共經濟因由政府來主持，往往容易出現不計成本的浪費現象，特別是在中國的城市，較之于逐步建立健全和繁榮發展的私人經濟，公共經濟的發展是滯后、不良和不當的，由此導致目前中國已經由20世紀80年代的私人產品短缺，轉化為公共產品短缺，它通過對城市功能的一系列不良影響，造成嚴重的損失和浪費。

(一)城市公共經濟發展滯后對城市功能的影響

城市公共經濟與城市功能的相互關系，說明城市公共經濟發展滯后必然要影響到城市正常功能的發揮以及城市功能的提升和強化。根據美國經濟學家馬斯格雷夫和羅斯托的經濟發展階段論，在經濟發展的早期階段，政府需要為經濟發展創造良好的外部環境—提供良好的基礎設施、法律環境、受教育條件等，這些投資對于國家進人“起飛”階段乃至成熟階段都是必不可少的。其實，這是政府通過提供公共產品和公共服務形成城市功能的過程。在經濟發展的成熟階段，私人投資已經大大增加，但政府的公共投資依然是不可少的，因為城市功能需要進一步強化，但這時的公共投資只是私人投資的補充。而且，不論是經濟發展的前期還是中期，都存在著市場失靈的現象，為了糾正市場失靈造成的負外部性，政府的干預不僅是必要的，而且還需要加強，由此導致政府公共支出的增加。一旦經濟達到成熟階段，公共支出將從基礎設施的支出轉移到教育、保健與福利服務的支出。

中國城市在經濟發展過程中，雖然也提供了相應的公共產品和公共服務，但由于城市公共經濟發展滯后，城市公共產品、公共服務供給小于需求，不能滿足城市經濟社會發展的正常需要。長期以來，在計劃經濟體制下發展較為緩慢的城市系統中，城市政府將更多的精力用在生產之上，在“先生產后生活”、“重生產輕生活”的傳統觀念影響下，公共經濟發展滯后成為必然，公共產品和公共服務的短缺也成為必然。例如，不少城市的基礎設施建設不僅無法滿足當時的城市發展需要，還形成較多的累積性歷史欠賬，使城市的交通狀況越來越差，城市本身的交通功能和城市作為區域節點的交通樞紐功能被弱化，而交通運輸是城市系統聯通內外的大動脈，該功能的弱化不僅不利于城市經濟的發展，還造成了很大的潛在損失。

在中國向市場經濟轉軌過程中，城市基礎設施、公共安全、環境保護等方面的歷史欠賬問題得到緩解。但是，在城市還沒有徹底扭轉公共產品和公共服務的短缺狀況之時，城市化就駛入了快車道，從1996年開始，全國城市化率以每年1個以上百分點遞增，大量聚集到城市的人口對城市公共產品和公共服務提出新的挑戰，特別是大城市面臨著更大的壓力。于是中國大城市也出現了在西方城市曾經出現過的“城市病”：交通擁堵、環境污染、社會治安狀況下降等，都考驗著城市的社會承載力和生態承載力，城市的不少功能尚未被強化，就被出現的“城市病”所侵蝕，出現了城市相關功能新的弱化趨勢。而且，隨著城市經濟發展水平的提高，一些長期被忽視的城市功能也迫切需要強化。例如城市面臨暴雨、暴雪、地震等各種自然災害和突發公共事件的應對功能，也必須加強。否則，一旦發生類似事件，就會造成巨大的損失。

(二)城市公共經濟發展滯后造成的損失

中國城市公共經濟發育不良，使城市一些應該得到發展和強化的功能沒有得到相應的發展和強化，由此造成一系列的損失，導致城市發展成本和浪費加大。以交通問題為例，由于城市公共產品供給短缺，中國城市道路設施建設嚴重滯后，道路系統先天不足，表現為路網密度低和道路面密度低的“雙低”特征。近年來城市道路建設雖有較大發展，一些特大城市的道路面密度指標有了大幅度的提高，但全國城市人均道路面積仍不足發達國家的1/3。由此，近幾年交通機動化和汽車私有化的發展剛剛起步，道路系統就出現了嚴重的擁擠堵塞。目前，我國一般城市干道上的機動車行駛速度僅15～20公里／小時，大城市中心區車速已降至10～15公里／小時，一些特大城市市區機動交通通行速度甚至下降到近乎癱瘓的狀態。由此導致交通運輸效率低下，汽車尾氣排放加劇環境污染，以及交通事故帶來的直接和間接損失，都使城市負擔著較大的成本，并造成較大浪費。

由于中國公共經濟的發展歷程較短，發展水平不高，致使政府在公共安全方面的投入太少，沒有建立起一套突發公共事件的應急處理機制。特別是在城市，由于人口密度較大，聚集程度較高，一旦發生重大傳染性疾病及其他公共安全事件，波及的人群和影響的范圍就遠遠超出事件發生地，中國每年因突發公共事件造成的損失非常驚人。由于中國有70％以上的大城市、半數以上的人口、75％以上的工農業生產值，分布在氣象、海洋、洪水、地震等災害嚴重的沿海及東部地區，每年因自然災害造成的損失一般都要超過千億元。國家行政學院公共管理教研部副教授李軍鵬提供的資料顯示：2003年，我國因生產事故損失2500億元、各種自然災害損失1500億元、交通事故損失2000億元、衛生和傳染病突發事件損失500億元，以上共計達6500億元人民幣，相當于損失我國GDP的6％。另據全國人大常務委員會委員、中國人民大學勞動人事學院副院長鄭功成所作的統計顯示：2004年，全國發生各類突發事件561萬起，造成21萬人死亡、175萬人受傷。全年自然災害、事故災難和社會安全事件造成的直接經濟損失超過4550億元。當然，這些突發公共事件并不完全發生在城市，但城市占據相當大的量。這對城市來說，無疑分攤了不小的發展成本。除這些顯性成本外，還有隱性成本。例如，一些城市建國以來建設的大量基礎設施，年代久遠、老化嚴重，但因城市公共投資不足，缺少及時的維護和更新，安全隱患較大，是一個個隨時都可能被引爆的炸彈。一旦發生突發公共事件，隱性成本也就變為顯性成本。

(三)城市公共經濟發展不當造成的浪費

城市公共經濟發展不當，是中國城市公共經濟發展的最大問題：一方面是城市公共經濟發展滯后導致的公共產品和公共服務的短缺，另一方面則是城市公共投資的巨大浪費。公共產品和公共服務的短缺，造成城市應該具備的功能缺失；城市公共投資浪費，使投入沒有形成相應的產出，或產出的公共產品和公共服務相對于城市系統來說是多余的，起不到強化城市功能的作用，還徒增了城市的發展成本，這兩方面的問題都導致巨大的城市浪費。其根本原因是對城市公共投資的使用沒有長遠的規劃，缺乏應有的制約、監督機制，更沒有對公共投資是否有助于城市功能的提升和強化及其成本—收益進行分析。前幾年，不論是大城市還是中小城市，都曾不顧城市的功能定位，掀起一股建大廣場、修寬馬路的熱潮，而且已經在全國形成蔓延之勢。但對不少城市來說，修建的大廣場既無實用功能，也無人文價值，成為浮華的擺設；寬馬路相對于小城市較少的車流量來說則是巨大的浪費，而且有些城市政府還將馬路修成景觀大道，還有不少城市是舉債修建大廣場、寬馬路。如果將小城市公共投資的成本與收益相比較，成本要遠遠大于收益，這樣的公共投資實質上就是浪費。

在一些城市，公共投資甚至淪為一些官員粉飾政績的工具。盡管中央和地方政府一再明令禁止“政績工程”、“形象工程”，但這些工程卻依然“遍地開花”，如頑疾久治不愈。一些大中城市上的項目幾年后都無法正常經營，要靠財政補貼才能運轉，如貪官王懷忠興建的阜陽國際機場耗資3.2億元，結果全年旅客不足1000人次，開通的幾條航線每條年財政補貼400萬元，成了地方財政的沉重包袱。王懷忠一系列的“政績工程”，使阜陽財政的到期負債高達20多億元，相當于該市2003年可支配收入的5倍，等于透支了阜陽未來10年的財力，被稱為“為官一任三載、禍害一方十年”。

“政績工程”折射出中國現行干部考核機制、監督機制、選拔機制中存在的問題，也說明在城市進行公共投資時，不少城市根本沒有考慮成本—效益。如果在投資前能夠進行公共支出成本—效益分析，并通過相應的制約機制禁止那些無法改變城市功能，成本遠高于收益的項目，就可以對數目驚人的浪費有所遏制。

二、基于節約視角的城市公共產品供給

基于節約視角的城市公共產品供給，就是在保證城市功能實現的前提下，以最低成本提供城市公共產品，研究的重點是確定不同城市規模對城市公共產品的需求量。因為對于給定的城市規模而言，城市公共產品規模太小，則不能滿足全體市民對公共產品的需求；如果城市公共產品的規模太大，就會出現城市公共產品過剩，造成浪費。城市公共產品的供給規模與城市規模大小直接相關，還與所提供的公共產品的數量以及該公共產品是否存在規模經濟有關。此外，還要研究城市公共產品的最優供給模式，以提高城市公共產品的供給效率，減少由于供給效率低下造成的浪費。

(一)城市公共產品供給與城市規模間關系分析

同全國性公共產品類似，城市公共產品也有純公共產品和準公共產品之分。城市純公共產品主要指城市綠化和環境保護、一般道路和橋梁等城市基礎設施、城市大氣污染治理等，這些產品同全國性純公共產品一樣具有較強的外部性，難以也不能通過市場經營，必須由城市政府直接提供。

在城市系統內更為普遍的是準公共產品，它可以通過市場適當收費。城市系統的地域和空間特征，使城市系統內的公共產品可以在一定范圍內具有排他性。例如電影院、公共游泳池等。之所以如此，一是因為城市公共產品，在一定條件下完全可以實現部分的排他性，而且在技術上、成本上都不存在障礙。二是因為在一定城市空間內的公共產品，消費者如果超出其能夠承載的最大數量，就會造成擁擠，城市公共產品的供給質量就會降低，其他消費者的效用也會隨之降低，增加一個消費者的邊際成本不再為零，此時的城市公共產品便具有了部分的競爭性。因此，城市公共產品具有純公共產品的部分屬性，是介于純公共產品和私人產品之間的一種產品，類似于布坎南所稱的“俱樂部產品”。根據布坎南的俱樂部經濟理論，俱樂部是建立在自愿基礎上，成員的收入和偏好無差別，平均分享俱樂部產品并平均分攤成本；俱樂部成員的效用同時取決于俱樂部產品與成員數，每位成員可享受的商品數量或質量取決于成員數量，成員增加到一定數量時會影響原有成員的消費，降低其效用。若俱樂部成員太少，則每人分攤成本較高，也會減少效用。而俱樂部均衡就是使俱樂部成員的效用最大化，因此，俱樂部的規模就取決于俱樂部產品的數量和俱樂部的成員數。

與“俱樂部產品”相類似，城市公共產品供給所對應的適當人口規模，也與所提供的公共產品的數量、城市人口數量有關，此外，還與城市公共產品是否具有規模經濟效益有關。如圖1所示，ME表示因享用城市公共產品人數增加而分攤成本下降所獲得的收益，邊際收益是遞減的，MC₁、MC₂、MC₃為邊際成本線，MC₁表示由于享用城市公共產品的人數增多而帶來的擁擠成本，也就是邊際成本，而且邊際成本是遞增的；MC₂表示邊際成本不變；MC₃表示由于存在規模經濟，人數的增加使分攤的成本下降，邊際成本遞減。如果供給的是城市純公共產品，最佳城市規模為ME=MC₂所對應的人口數N₂；如果是城市準公共產品，最佳城市規模為ME=MCl所對應的人口數N₁；如果存在規模經濟，最佳規模為ME=MC₃所對應的人口數N₃。如果城市現有人口大于該最佳規模，就要追加公共產品的供給量，直到使邊際成本與邊際收益相等為止。

(二)城市公共產品的最優供應

在城市公共產品中，“俱樂部產品”占絕大多數。由以上分析可知，在城市人口數量和密度不斷增加的過程中，一旦超過一定規模，城市的擁擠成本便不再為零，而且還會隨人口的增加而增大。

假設城市系統內的人口都具有相同的偏好，城市的總產出為Y，其中城市公共產品的供給為G，私人產品的產出為S，人均水平相同，都是X，城市內的總人口為N，則城市總產出的約束條件可以表示為：

Y=S+G=XN+G (1)

假定城市總產出是城市人口數量N的遞增凹函數。則有：

但是，城市人口總是處于變動中，而且通常情況下都是不斷增加的。當N增加時，產出以及城市公共產品最優水平相應增加(因f'(N)＞0)，人均消費最大水平(f(N)/N)卻下降。人口變化情況下城市公共產品的最優供給水平為城市人口固定的最優供給水平的外包絡線(如圖3所示)。

將城市公共產品GI到一個固定值，然后改變城市人口N，使X達到最大，就可以得到這條包絡線的特征。由f(N)=XN+G得：

三、基于節約視角的城市公共服務生產

城市公共服務主要指無形公共品，如城市政府管理、政府服務、教育、醫療、衛生、公安等。但城市公共服務也包括有形公共品，如供水、供電、供氣等。城市公共服務水平的高低，對私人經濟、市民生活影響極大，而且對城市管理功能、服務功能的提升和強化也有重要作用。如果城市公共服務滯后于生產和生活的需要，也將制約私人經濟乃至整個城市經濟的發展，并造成損失和浪費。基于節約視角的城市公共服務生產研究，也就是要使供給盡量滿足需求，并提高公共服務的效率，實現投入—產出的高效化，最大限度地減少浪費。

(一)城市公共服務的規模分析

城市公共服務的最佳規模與城市人口數量，即服務對象數量密切相關。一般說來，服務對象的數量多，對城市公共服務的需求總量自然就大；服務對象數量少，對城市公共服務的需求總量自然就小。就每一個具體的城市而言，多少人口需要建立一所大學、中學、小學，多少人口需要建立一個消防站、保健所等，還要根據城市的經濟社會狀況、現有的城市功能、公共服務已經達到的水平進行具體的分析研究。有些城市因特定的條件和社會背景，對公共服務會比一般城市有更為特殊的需求量。例如，紐約人用于警察保護的支付要比美國其他42個大城市的一般居民多1/2，用于垃圾收集的支付要多2/3。城市公共服務不僅要考慮城市固定人口的需求，還要考慮城市暫住人口的需求。而且，在一些大城市，由于暫住人口規模大、密度高、流動頻繁，在城市公共交通、教育、醫療、政府服務等方面需求非常大，如果公共服務的規模太小，就會在享受服務的人口中形成擁擠現象，導致城市公共服務質量的降低。因此，城市公共服務要能夠覆蓋居住在城市內的所有人口，并使其效用達到最大化。另外，有一些城市公共服務還與城市人口密度相關，人口比較分散的地區公共服務的對象較少，減少了服務量，而距離拉大又增加了服務量，為使城市公共服務達到最佳規模，就要在二者之間進行權衡，使減少城市公共服務量獲得的收益與距離拉大增加的成本相等。

城市公共服務規模的大小還與服務本身是否存在規模經濟有關。在城市公共服務中，之所以存在規模經濟是因為有些生產要素(特別是建筑物和資本)的傾向是“成塊的”，當這些固定要素改變，生產規模就會變化。如果固定要素更多地降低了提供服務的單位成本，這就有了規模經濟效益。如果公共服務存在規模經濟效益，則相同的服務可以供更多的人享用，因此，固定人口下存在規模經濟的城市公共服務項目，其規模就可以比不存在規模經濟的同一服務項目小。但是，并不是所有的城市公共服務都存在規模經濟，對城市公共服務中哪些存在規模經濟效益，哪些不存在規模經濟效益，則要進行具體分析。表1是美國城市經濟學家沃納·赫希基于美國當時的經驗得出的研究結果，其中有確定規模經濟效益的只有消防、供水、排水和供電，其他為不定或沒有規模經濟效益。而英國城市經濟學家巴頓則認為英國城市公共服務的規模經濟效益跡象不太清楚，對那些由地方政府經管，在服務上、類型上具有不同分散水平的住宅、公路和衛生服務設施所進行的研究中，沒能顯示出規模經濟效益的全貌，而這種效益在某些部門是存在的，例如城市小區一級提供的住房就是如此。蘇格蘭地方政府提供衛生、福利和清潔設施的公共服務就顯示不出重要的規模經濟效益來，而初等學校的大小有明顯的規模經濟效益，但中等學校則沒有。

(二)城市公共服務的生產函數

城市公共服務生產函數表示在一定條件下生產要素投入與單位時間產出的關系。生產函數表明在不同服務條件下，從長期來看，不同技術狀況下、不同經營規模的不同實物投入組合所產生的某些服務產出。城市公共服務的生產函數可以表示為：

Y=f(I，S，T) (6)

式中：Y—公共服務產出，I—投入要素，S—服務對象條件，T—技術狀況。

城市公共服務與城市公共產品類似，也是有投入產出的。例如，醫院的產出是對就醫者實施的各種治療，供水服務的產出是為生產和生活提供的各種用水。由于城市公共服務與公共產品相比較，并不都具有容易確定的實物特征，在度量上有些可以直接度量，有些則不可。前者如垃圾收集服務可以用垃圾收集量來度量，供水服務可以用供水量來度量。對于不能直接度量的城市公共服務，可以采用代表產出加以反映。例如，醫療服務的代表產出為患者人數、治愈率等，高等教育的代表產出為大學畢業生的數量等。

城市公共服務生產函數中的投入要素，指投入的勞動、土地、人力資本、資金等一般要素，此外還有管理要素。一般來說，投入要素越多，城市公共服務的產出也越大。但是，這并不意味著投入的要素可以無限制地增加，如果超過一定的限度，城市公共服務的投入要素所產生的邊際收益也會出現遞減，從而造成浪費。

城市公共服務生產函數中的服務對象條件，指服務對象本身所具有的特質或者外在的客觀條件。它不同于投入要素，通常是具有消極影響的因素。這些因素有實物因素、人力因素、財力因素、法律因素，甚至政治因素。服務提供者對服務對象條件的影響很小或沒有效應，很難通過自身的努力對其加以控制，而且也不能只選擇有利的服務條件或困難較少的地方提供服務。例如，對于消防部門來說，也許發生火災的地點道路不暢通，也許火災臨近油庫，隨時可能引發更大的災難，但消防人員對這一切都無法選擇和控制，只能義無反顧地及時趕赴現場實施救援。

城市公共服務生產函數中另一個變量是技術狀況。但是，技術狀況在短期內的變化一般很小，只有在長期才是重要的影響因素。因此，短期內的城市公共服務生產函數可以不考慮技術狀況的影響。

城市公共服務還有數量和質量方面的要求，這兩個方面是可以相互置換的。這時的服務產出是服務數量A和服務質量Q之積，即：

Y=f(A，Q)

城市公共服務追求的目標是市民效用的最大化，因此，服務的質量是比較容易改善的，但服務的數量則不易改變。據此上式可改寫為：

AY=f(I，S，T)

如果能把城市公共服務的數量和質量結合起來，則城市公共服務生產函數可寫為：

A=K(Q，I，S，T) (7)

城市公共服務的提供過程中，要考慮到影響城市公共服務生產函數的各個影響因子，還要對其所得所失進行認真的分析比較，力求使城市公共服務產出保持在較為適宜的水平，這樣才能在保障供給的前提下最大限度地實現節約。

[責任編輯 王艷芳]