新聞?shì)浾摫O(jiān)督的主體解析

為正確實(shí)施新聞?shì)浾摫O(jiān)督，正確認(rèn)定監(jiān)督主體與客體相當(dāng)重要。本篇先來解析新聞?shì)浾摫O(jiān)督的主體。

一、主體說五觀點(diǎn)

依法實(shí)施輿論監(jiān)督的主體具體包括哪些群體，哪些自然人或法人?據(jù)傅昌波博士收集到的資料，目前大體上有五種說法，即新聞媒體主體說、人民群眾主體說、黨和政府主體說、廣泛主體說和雙重主體說。

新聞媒體主體說認(rèn)為，新聞媒體(包括新聞機(jī)構(gòu)及新聞?dòng)浾?代表廣大人民群眾從事新聞?shì)浾摫O(jiān)督，因此新聞媒體是新聞?shì)浾摫O(jiān)督的主體。其理由是：第一，新聞?shì)浾摫O(jiān)督的實(shí)踐表明，這項(xiàng)活動(dòng)不可能由全體人民或者一部分人民來承擔(dān)，實(shí)際運(yùn)行中的新聞?shì)浾摫O(jiān)督的主體就是新聞媒體；第二，如果因?yàn)樾侣勢(shì)浾摫O(jiān)督產(chǎn)生侵權(quán)或者誹謗等糾紛，負(fù)法律責(zé)任的是新聞媒體，而不是抽象的人民。

人民群眾主體說認(rèn)為，我國(guó)新聞?shì)浾摫O(jiān)督的真正主體是人民群眾，其理由有三條：第一，社會(huì)主義民主的核心是一切權(quán)力屬于人民，目標(biāo)是確保人民當(dāng)家作主，新聞?shì)浾摫O(jiān)督作為一種實(shí)現(xiàn)民主權(quán)利的重要方式，其主體只能是人民群眾。如果主體不是群眾，就難以表明其作為社會(huì)主義民主表現(xiàn)形式的性質(zhì)。第二，從新聞?shì)浾摫O(jiān)督的實(shí)際運(yùn)行過程來看，如果沒有人民群眾的參與，作為新聞?shì)浾摫O(jiān)督表現(xiàn)形式的社會(huì)輿論根本不可能形成，更談不上這種輿論帶來的監(jiān)督功能。第三，目前我國(guó)的多數(shù)黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人及有關(guān)的官方文獻(xiàn)都是這樣表述的。

黨和政府主體說認(rèn)為，新聞?shì)浾摫O(jiān)督是中國(guó)共產(chǎn)黨的批評(píng)與自我批評(píng)這一優(yōu)良作風(fēng)在信息時(shí)代的具體表現(xiàn)，黨通過新聞?shì)浾摫O(jiān)督推進(jìn)改革開放，貫徹落實(shí)政策；同時(shí)又通過新聞?shì)浾摫O(jiān)督密切聯(lián)系群眾，了解社情民意，監(jiān)督各級(jí)官員的腐敗問題。因此新聞?shì)浾摫O(jiān)督的主體就是黨和政府。尤其在我國(guó)目前條件下，新聞?shì)浾摫O(jiān)督實(shí)際上也是由黨和政府通過黨的各級(jí)宣傳部門、政府的各級(jí)廣播電視部門安排給新聞單位的工作，因此新聞?shì)浾摫O(jiān)督真正的主體就是各級(jí)黨委和政府。

廣泛主體說認(rèn)為，新聞?shì)浾摫O(jiān)督既是人民群眾通過新聞媒體對(duì)黨和政府及其工作人員進(jìn)行的監(jiān)督，也是黨和政府通過新聞媒體對(duì)社會(huì)進(jìn)行的監(jiān)督，因此新聞?shì)浾摫O(jiān)督的主體具有不確定性和廣泛性。任何公民或組織都可以通過新聞媒體的傳播活動(dòng)形成輿論，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)事務(wù)的監(jiān)督。同時(shí)，任何公民或組織也可能成為新聞?shì)浾摫O(jiān)督的對(duì)象，因此很難說清楚誰(shuí)是新聞?shì)浾摫O(jiān)督的真正主體。

雙重主體說由王強(qiáng)華等人在《輿論監(jiān)督和新聞糾紛問題研究》總報(bào)告中提出。他們認(rèn)為，輿論的本質(zhì)和它所反映的是人民大眾的意見，從這個(gè)意義上說，新聞?shì)浾摫O(jiān)督的主體是人民大眾。但科學(xué)的主體概念指的是為屬性所依附的實(shí)體，從法律意義上說，主體指能夠享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)的自然人和法人，人民大眾是一個(gè)抽象的群體概念，它不是實(shí)體，不僅不能承擔(dān)義務(wù)，而且如果不通過傳播者也無法行使自己的權(quán)利。傳播者才是法律意義上的主體，新聞?shì)浾摫O(jiān)督只能通過新聞媒體才能實(shí)現(xiàn)并產(chǎn)生后果，因此，新聞媒體才是能夠享有新聞?shì)浾摫O(jiān)督權(quán)利和承擔(dān)由此引起的義務(wù)的法律意義上的主體。本質(zhì)意義上的主體和法律意義上的主體，二者并行不悖，互相補(bǔ)充，強(qiáng)調(diào)人民大眾是本質(zhì)意義上的主體，就是強(qiáng)調(diào)新聞?shì)浾摫O(jiān)督的重要地位和權(quán)威性；強(qiáng)調(diào)新聞媒體是法律意義上的主體，可加重新聞傳媒作為人民大眾代言人的責(zé)任感，作為一個(gè)實(shí)體，對(duì)新聞?shì)浾摫O(jiān)督所產(chǎn)生的后果承擔(dān)法律責(zé)任。①

對(duì)上述五種關(guān)于輿論監(jiān)督主體的觀點(diǎn)如何評(píng)價(jià)?

關(guān)于新聞媒體主體說。從表面看，當(dāng)前正在從事新聞?shì)浾摫O(jiān)督工作的似乎就是新聞媒體——包括新聞機(jī)構(gòu)和新聞?dòng)浾撸沁@并不能說明新聞媒體必定是輿論監(jiān)督的當(dāng)然主體。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院的夏勇研究員認(rèn)為：“新聞出版機(jī)構(gòu)不是法定的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，不享有對(duì)司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)力；但它可以以三種公民的權(quán)利為依據(jù)，即憲法規(guī)定的公民對(duì)政府工作提出批評(píng)建議的權(quán)利、言論自由權(quán)利以及知情的權(quán)利。傳媒反映上述權(quán)利的行為，客觀上會(huì)具有監(jiān)督的效果。問題在于，中國(guó)的傳媒有沒有資格作為這三類公民權(quán)利的主體或替代性主體?從法理意義上看，中國(guó)的傳媒是官辦的性質(zhì)，因此傳媒監(jiān)督與其說是公民權(quán)利的延伸，不如說是政府權(quán)力的擴(kuò)張，這種傳媒監(jiān)督不具有法理依據(jù)。”②由此可見，雖然新聞機(jī)構(gòu)及其從業(yè)人員擔(dān)負(fù)著新聞?shì)浾摫O(jiān)督的具體事務(wù)，但“新聞媒體主體說”難以成立。

“黨和政府主體說”顯然是站不住腳的。這是一種本末倒置的說法，盡管這一觀點(diǎn)在我國(guó)當(dāng)前的新聞?shì)浾摫O(jiān)督實(shí)踐中可以找到許多可資印證的材料，也具有一定的合理性。但應(yīng)當(dāng)指出的是，黨的干部、人民代表和政府官員，不論是在當(dāng)選之前，還是在當(dāng)選之后，除了其特殊的身份和法定的職責(zé)外，他們與普通人沒有更多的差別，他們的智力是有限的，既不可能掌握現(xiàn)階段所有的知識(shí)和技能，也無法預(yù)見未來社會(huì)的一切發(fā)展和變化，他們的道德也不是無懈可擊的，他們有自己的思想、欲望、情感，既有其善的一面，也有其惡的一面，在權(quán)力、利益、聲望、榮譽(yù)等因素的誘惑下，也可能產(chǎn)生瀆職、腐敗行為。由這些代表和官員、干部組成的議會(huì)、政府、法院或政黨，也可能出現(xiàn)背離人民意志和利益的情況，因?yàn)楣矙C(jī)構(gòu)與“經(jīng)濟(jì)人”相似，也存在追求自己的特殊利益的可能。可見國(guó)家機(jī)關(guān)和執(zhí)政黨應(yīng)該是輿論監(jiān)督的客體，而不是輿論監(jiān)督的主體。他們作為受人民委托的公仆，理所當(dāng)然應(yīng)當(dāng)接受新聞?shì)浾摫O(jiān)督。

“廣泛主體說”的問題是顯而易見的，這種“廣泛”中存在著明顯的邏輯矛盾，并且容易陷入主體虛無論。

第五種觀點(diǎn)“雙重主體說”和第二種觀點(diǎn)“人民群眾主體說”涉及新聞?shì)浾摫O(jiān)督的真正主體，是筆者比較贊同的觀點(diǎn)，但這兩種觀點(diǎn)都存有缺憾，未能準(zhǔn)確地表述出我國(guó)新聞?shì)浾摫O(jiān)督的真正主體。

二、公眾和新聞媒體：新聞?shì)浾摫O(jiān)督的復(fù)合主體

新聞?shì)浾摫O(jiān)督的操作過程表明，在進(jìn)行輿論監(jiān)督中，公眾是新聞?shì)浾摫O(jiān)督的第一主體，新聞機(jī)構(gòu)及新聞?dòng)浾呤沁M(jìn)行監(jiān)督的第二主體。在具體運(yùn)作中，兩者密不可分，共同構(gòu)成新聞?shì)浾摫O(jiān)督的復(fù)合主體。

只要我們實(shí)事求是地分析公眾和新聞媒體在新聞?shì)浾摫O(jiān)督中所扮演的角色，就不難得出上面的結(jié)論。

從當(dāng)前新聞?shì)浾摫O(jiān)督的實(shí)踐來看，新聞媒體在其中主要擔(dān)當(dāng)以下幾項(xiàng)任務(wù)：第一，新聞?dòng)浾甙l(fā)表評(píng)論，直接表達(dá)新聞媒體的意見；第二，新聞?dòng)浾?這里泛指新聞機(jī)構(gòu)內(nèi)一切可以采訪或編輯該媒體內(nèi)容的業(yè)務(wù)工作者)采寫消息或收集公眾的意見，并在新聞媒體上刊登；第三，新聞?dòng)浾呓邮展姲l(fā)來的新聞資源(信稿、錄音或錄像)，并充當(dāng)新聞信息“把關(guān)人”的角色，將這些新聞資源編輯或制作后公開發(fā)表在新聞媒體上；第四，新聞?dòng)浾呦驅(qū)＜一蜃杂勺迦艘约肮?jié)目制作公司約稿、約節(jié)目，然后編發(fā)在新聞媒體上。新聞?shì)浾摫O(jiān)督是一個(gè)社會(huì)行為過程，大眾傳播只是一個(gè)起點(diǎn)。新聞機(jī)構(gòu)及新聞?dòng)浾邔?duì)某一事件或某一觀點(diǎn)的報(bào)道，僅僅是一次完整的新聞?shì)浾摫O(jiān)督的開始，新聞?shì)浾摫O(jiān)督能否真正取得成效，主要是看報(bào)道之后在一定數(shù)量的公民中能否形成輿論共識(shí)。正是這種輿論共識(shí)才可能對(duì)新聞?shì)浾摫O(jiān)督的客體產(chǎn)生作用，并使情況發(fā)生轉(zhuǎn)變。而大眾傳播之后這一復(fù)雜過程的主體毫無疑問就是公眾。因此，某項(xiàng)新聞?shì)浾摫O(jiān)督實(shí)踐要完成，真正參與并發(fā)揮決定性作用的首先是公眾。如果新聞媒體傳播的某個(gè)事實(shí)或觀點(diǎn)不能夠得到相當(dāng)數(shù)量公民的認(rèn)同，輿論就不能形成，新聞?shì)浾摫O(jiān)督賴以存在的“公眾心理壓力”和“精神力量”也不會(huì)出現(xiàn)。而對(duì)這樣的新聞傳播活動(dòng)，我們自然不能視其為新聞?shì)浾摫O(jiān)督活動(dòng)。

這里有必要對(duì)公眾的概念加以說明。公眾指一定數(shù)量的公民。公民概念是現(xiàn)代法治理論基礎(chǔ)，對(duì)公民的認(rèn)同意味著對(duì)現(xiàn)代法治精神的認(rèn)同。在我國(guó)，封建社會(huì)只有“臣民”的概念，而現(xiàn)在用得較多的概念是“人民”。臣民是相對(duì)君主而言的，在封建社會(huì)，國(guó)家除君主一個(gè)人之外，其余皆為臣民。公民是相對(duì)國(guó)家或政府而言的，在現(xiàn)代法學(xué)理論中，公民是指具有某個(gè)國(guó)家國(guó)籍的個(gè)人。在我國(guó)，根據(jù)《中華人民共和國(guó)國(guó)籍法》的規(guī)定，取得中國(guó)國(guó)籍的人，即為中華人民共和國(guó)公民。而人民是相對(duì)于敵人而言的，它是一個(gè)政治概念。一般認(rèn)為，在我國(guó)現(xiàn)階段，人民包括全體社會(huì)主義勞動(dòng)者、擁護(hù)社會(huì)主義的愛國(guó)者和擁護(hù)祖國(guó)統(tǒng)一的愛國(guó)者。學(xué)者謝鵬程認(rèn)為，我國(guó)99%以上的公民屬于人民的范疇，人民是絕大部分公民的一種集體存在形式，因此，“國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民”同“國(guó)家一切權(quán)力屬于絕大多數(shù)公民”是等價(jià)的。③

公民概念是人類社會(huì)“從法律上確認(rèn)人人平等”之后才出現(xiàn)的概念，該概念蘊(yùn)含著兩層意思：一是“主權(quán)在民”原則，它意味著國(guó)家及其一切權(quán)力屬于具有公民資格的所有人，而非某個(gè)人或某些人；二是平等關(guān)系，它意味著所有公民，不管擔(dān)任何種職務(wù)、從事何種工作及何種出身，在法律面前都是平等的，因?yàn)樗麄兙哂幸粋€(gè)相同的身份即公民。公民概念意味著對(duì)以權(quán)力大小和財(cái)產(chǎn)多寡分配監(jiān)督權(quán)的否定。一般認(rèn)為，“主權(quán)在民”包含以下五層含義：第一，人民是國(guó)家和社會(huì)的主人，有權(quán)管理一切國(guó)家事務(wù)、經(jīng)濟(jì)事務(wù)和社會(huì)事務(wù)。第二，由于國(guó)家廣大，人民直接參與國(guó)家事務(wù)的管理難度很大。因而在現(xiàn)實(shí)生活中，人民通常采用通過選出代表代行自己管理國(guó)家事務(wù)的權(quán)力的方式。第三，政府的一切權(quán)力，包括權(quán)力的確立、運(yùn)行乃至更替，都應(yīng)由人民委托或認(rèn)可，否則政府便是不合法的政府，權(quán)力也是不合法的權(quán)力。第四，為了公共事務(wù)的管理，人民讓渡了一部分權(quán)力以成就公共權(quán)力，但人民保留著自己私人領(lǐng)域的全部或接近全部的權(quán)力，在憲法上表現(xiàn)為公民權(quán)利、基層自治等。因此，從政府權(quán)力與人民權(quán)利的關(guān)系看，公民權(quán)利及自治權(quán)力是源，政府權(quán)力是流。第五，人民不僅有權(quán)制定憲法，把一部分權(quán)力通過法律形式授予政府，并在憲法中明確權(quán)力范圍、確立權(quán)力行使的程序和方式，并且為了保證代表按照自己的意志行事，人民還享有監(jiān)察、監(jiān)督授出權(quán)力的權(quán)力，他們可以撤銷或糾正違反權(quán)力委托者意志的一切行為，其中包括各種抽象行為和具體行為，并在必要時(shí)罷免自己選出的代表。

一定數(shù)量“由相知或相同的認(rèn)知而關(guān)聯(lián)、具有社會(huì)參與的自主性”④的公民構(gòu)成公眾。我們認(rèn)為公眾是新聞?shì)浾摫O(jiān)督的第一主體，其理由有以下四條：

第一，新聞?shì)浾摫O(jiān)督的依據(jù)說到底是包括新聞自由在內(nèi)的公民的表達(dá)自由和知情權(quán)、參政權(quán)、監(jiān)督權(quán)、批評(píng)權(quán)、建議權(quán)等公民的參政權(quán)利。這些公民權(quán)利是所有公民(包括法人在內(nèi))同等享有的，而非新聞機(jī)構(gòu)及新聞?dòng)浾叩膶Ｓ袡?quán)利。

第二，新聞機(jī)構(gòu)及新聞?dòng)浾卟⒎沁@些公民權(quán)利的替代行使者，因?yàn)楣駴]有通過合法的形式(比如選舉等)將這些權(quán)利委托給新聞機(jī)構(gòu)及新聞?dòng)浾叽鸀樾惺埂?/p>

第三，單個(gè)公民的言論雖然本身不能被視為輿論，但卻是輿論產(chǎn)生和發(fā)展的基礎(chǔ)，而對(duì)新聞?shì)浾摫O(jiān)督來說具有決定性意義的，正是公眾的相對(duì)一致的意見。

第四，從實(shí)踐來看，只有在公眾中間形成相對(duì)一致的輿論，新聞?shì)浾摫O(jiān)督的功能才能最終得到實(shí)現(xiàn)。

但是從社會(huì)現(xiàn)實(shí)來看，沒有大眾傳播、沒有新聞機(jī)構(gòu)和新聞?dòng)浾撸蜎]有新聞?shì)浾摫O(jiān)督。由于大眾傳播需要相當(dāng)規(guī)模的技術(shù)保障和專業(yè)知識(shí)，并且由于工業(yè)化生產(chǎn)的需要，新聞傳播產(chǎn)業(yè)要講究效益和成本，新聞傳播機(jī)構(gòu)事實(shí)上不是所有的公民隨時(shí)可以創(chuàng)設(shè)的。有學(xué)者指出，在現(xiàn)代社會(huì)，尤其在資本主義國(guó)家，新聞自由實(shí)際上主要是一項(xiàng)法人自由，而不是公民權(quán)利。在這樣的社會(huì)條件下，大眾新聞傳播系統(tǒng)只能由新聞機(jī)構(gòu)和新聞?dòng)浾哌@樣的專業(yè)組織和專業(yè)人士來承擔(dān)。從某種意義上來說，在現(xiàn)有的社會(huì)制度中，新聞機(jī)構(gòu)及新聞?dòng)浾卟粌H承擔(dān)著公眾新聞?shì)浾摫O(jiān)督“代言人”的職能，而且充當(dāng)了公眾從事新聞?shì)浾摫O(jiān)督的“過濾者”和“把關(guān)人”角色。

盡管如此，新聞機(jī)構(gòu)及新聞?dòng)浾呷匀粦?yīng)視為新聞?shì)浾摫O(jiān)督的第二主體，因?yàn)樾侣劽襟w從事新聞?shì)浾摫O(jiān)督的合法性正是源自公民權(quán)利。沒有公民權(quán)利作依據(jù)，新聞機(jī)構(gòu)和新聞?dòng)浾邚氖滦侣勢(shì)浾摫O(jiān)督的正當(dāng)性便值得懷疑，其權(quán)利必然會(huì)成為無源之水、無本之木。新聞?dòng)浾呤紫仁枪瘢粌H擁有公民應(yīng)該享有的事關(guān)新聞?shì)浾摫O(jiān)督的種種權(quán)利，而且擁有一些從上述公民權(quán)利中派生出來的職業(yè)權(quán)利。新聞?dòng)浾邚谋举|(zhì)上來說，是隨著社會(huì)化大生產(chǎn)的發(fā)展從公民中分工出來從事新聞?shì)浾摫O(jiān)督的專業(yè)人員，所以新聞?dòng)浾呤菑墓窀拍钆缮鰜淼男侣勢(shì)浾摫O(jiān)督主體。新聞機(jī)構(gòu)是工業(yè)社會(huì)中專門從事信息傳播的法人，在現(xiàn)代法治體系內(nèi)，我們可以將其視為“模擬公民”，新聞機(jī)構(gòu)可以從事新聞?shì)浾摫O(jiān)督的依據(jù)仍然是公民的諸項(xiàng)基本權(quán)利，以及在這些基本權(quán)利的基礎(chǔ)上形成的一些法人權(quán)利。所以，新聞機(jī)構(gòu)與新聞?dòng)浾呔鶓?yīng)被視為從“公民”概念派生出來的“專業(yè)公民”，兩者均為新聞?shì)浾摫O(jiān)督的第二主體。

當(dāng)然，應(yīng)當(dāng)明確的是，作為第二主體的新聞機(jī)構(gòu)及新聞?dòng)浾咴诂F(xiàn)代社會(huì)中是至關(guān)重要的。新聞機(jī)構(gòu)的行為不僅影響著“事實(shí)”的出現(xiàn)、左右著“意見”的生成，而且影響著輿論本身的產(chǎn)生和發(fā)展變化，可以說，在這樣一個(gè)傳媒四處包圍的時(shí)代，每個(gè)人都逃脫不了媒介的影響。大家都是從傳媒得到信息，并且真正有影響力的意見也需要依靠傳媒得到傳播。

在一個(gè)高度民主的政治體制下，由于絕大多數(shù)人的意愿都能通過新聞傳媒得到表達(dá)，而傳媒則可以充當(dāng)“模擬公民”的功能，因此新聞媒體的“輿論”，或者說新聞?shì)浾摼涂梢员灰曂瑸楣娸浾摚驗(yàn)槿魏畏矫妗F(tuán)體、組織的意愿都通過新聞媒體得到了表達(dá)。

當(dāng)然，在我們今天的現(xiàn)實(shí)社會(huì)中，這種理想的情況并不存在。從全球范圍看，今天的新聞傳媒不是受政黨所控制，就是受財(cái)團(tuán)所影響，有的甚至被暴力集團(tuán)所掌握。所以，新聞?shì)浾撏c公眾輿論相去甚遠(yuǎn)，有的甚至完全相反。在現(xiàn)有社會(huì)政治體制下唯一的判別是，哪種體制中兩者的差距會(huì)較小一些，從而使新聞?shì)浾撃軌蚋咏咏诠娸浾摗?/p>

總之，相對(duì)而言，“復(fù)合主體說”比較全面和完整地描述了新聞?shì)浾摫O(jiān)督的主體問題。公民是新聞?shì)浾摫O(jiān)督的主體，新聞機(jī)構(gòu)及新聞?dòng)浾咭彩切侣勢(shì)浾摫O(jiān)督的主體，只不過后者的主體地位是從前者的主體地位、從公民概念中派生出來的。

注釋：

①魏永征：《中國(guó)新聞傳播法綱要》，上海社會(huì)科學(xué)出版社，1999年版，86頁(yè)。

②參見《“司法與傳媒”學(xué)術(shù)研討會(huì)討論摘要》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》，1999(5)，75頁(yè)。

③謝鵬程：《公民的基本權(quán)利》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1999年版，259頁(yè)。

④陳力丹：《輿論學(xué)——輿論導(dǎo)向研究》，中國(guó)廣播電視出版社，1999年版，13頁(yè)。

(此文為童兵教授關(guān)于新聞?shì)浾摫O(jiān)督系列論文的第七篇)

編校：施宇