公民與檔案開放主體權利不對稱引發的思考

1 公民與檔案開放主體權利不對稱的表現

案例一：2004年9月2日的《南方周末》報道：上海市民董銘因申請查閱岳陽路一處房屋原始產權的相關檔案資料被拒，而狀告上海某區房產局。

雖然此訴訟的被告當時僅涉及房產局一家，但事件的影響已擴大到整個檔案界，引起了檔案界的深度反思。各種新聞媒體也對檔案開放問題給予了諸多關注。人們意識到，雖然檔案部門一直慨嘆自己在社會中處于弱勢地位，但在普通的檔案利用者面前，檔案部門卻又是相當強勢的。特別是在檔案查閱權的問題上，檔案開放的隨意性極大。我國沒有專門的檔案解密機構，也沒有規范和科學的解密、開放程序，某份具體檔案的開放與否完全是由檔案部門掌控，不容利用者有任何辯駁的機會。對于檔案部門拒絕公開檔案資料的行為，一般公眾是無法與之抗衡的。因此，類似糾紛的發生就不可避免。

案例二：《東方新報》2003年7月17日刊登了《青年作家因畢業檔案寫其“精神反常”索賠2100萬元》的文章。文中指出：青年作家湯國基以名譽侵權狀告母校益陽師專和寧鄉教育局，原因是其檔案中寫著“考慮到該生長期患有頭昏失眠等疾病，有時有精神反常現象”的評語，致使其大學畢業后，長期無法被用人單位接受，生活極不穩定，由此引發一場訴訟。

類似湯國基的案例在日常生活中還有很多。其癥結在于，人事檔案不向本人開放，公民對人事檔案中的信息不知情。又因為對人事檔案的形成缺乏有效的監督機制，使檔案中有關個人的評價、鑒定的內容具有較強的主觀隨意性，導致有關人事檔案的糾紛、爭議甚至訴訟屢見不鮮。在公民權利意識崛起的今天，知情的需求已經不只限于個別人的愿望，而是發展成為社會大眾的普遍需求。人事檔案不對本人開放，公民的檔案知情權就得不到保障，而目前的檔案法律中又難以找到對于這項規定的充分依據，于是檔案部門與公民之間的矛盾就在所難免。

從以上兩個案例可知，目前在我國公民利用檔案的權利還沒有得到充分的保障，對于普通公民而言，檔案知情權更多的是一種抽象的權利。還沒有具體化的制度對其實現加以明確。公民在檔案開放中實際享有的權利，特別是利用權與檔案開放主體掌握的權利相比，還存在著明顯的差距，雙方處于一種不對稱的狀態。

2 公民與檔案開放主體權利不對稱引發的思考

根據有關檔案法律法規的規定，公民有保守國家機密的義務，也有獲知政府公共信息的權利：政府有開放國家信息的義務，也有維護公共信息安全的權利。歷來，我們都把關注的焦點放在對于公共信息安全的保護方面，強調公民的保密義務，而沒有對國家信息開放給予足夠的重視，忽略了公民對于政府公共信息獲知、利用的權利。相對于檔案部門擁有的權利而言，普通公民的權利往往是微不足道的，公民與檔案開放主體實際上處于一種不平等的法律關系中。公民的權利，特別是檔案利用權之所以難以實現，其原因主要包括根本因素、制度因素、政治因素和文化因素四個方面：

2.1 檔案開放主體享有的權利大于履行的義務是制約公民權利實現的根，本因素

在我國，國家已經通過制定政策以及立法等形式從總體上賦予了公民查閱檔案、利用檔案的權利。但是由于受到思維定勢的影響，在檔案立法思想上，還是明顯地偏向于突出檔案開放主體——各級國家檔案館享有的權利，而非其應履行的義務。主要表現為：現行的《檔案法》在檔案權責制度的設計上缺乏對于國家檔案館的權利、義務的制衡機制，檔案部門在實際工作中的權利大于義務。

從享有權利的角度來看，在檔案信息的占有上，公民與檔案開放主體在信息占有量上嚴重不對稱，絕大部分的檔案信息掌握在檔案部門，檔案部門對于檔案信息資源的壟斷導致普通公民始終處于弱勢和被動地位。由于公民對檔案部門擁有的信息內容與數量知之甚少，缺乏全面把握，公民的檔案知情權、利用權往往難以實現。雖然公民依法享有利用檔案的權利，但是長期以來，對于檔案的開放與否、開放的時間、范圍和內容等都由檔案開放主體單方決定，公民卻無權提出異議。按照有關規定，公民利用檔案館保存的未開放的檔案，須經保存該檔案的檔案館同意，必要時還須經有關的檔案行政管理部門審查同意。這基本上就將檔案信息是否對外開放的權利賦予了檔案部門。由于各檔案部門的評判標準不一，帶有很大的隨意性，公民的許多合理要求有可能被依法拒絕，公民的檔案利用權利無法得到切實保障。從履行義務的角度來看，檔案法律法規對于開放檔案的義務具體規定不多，對于其不履行義務的懲罰措施也沒有明確的說明。《檔案法》第五章“法律責任”中，強調的重點是在利用檔案過程中，利用者違紀和違法責任，對于檔案部門不依法履行開放檔案，提供利用檔案的行為卻沒有設置相應的法律責任，也沒有提及利用者的權利受到損害時可供選擇的救濟途徑。《檔案法實施辦法》在第五章的“罰則”中雖然提到“不按照國家規定開放檔案”會受到責罰，但“不按照國家規定開放檔案”的尺度是很寬泛的，在具體操作中難以把握，這就給檔案部門在開放檔案的問題上留有了很大的自由裁量權。

從以上可看出，我國雖然規定了公民具有一定的檔案知情權、利用權，但相應的保障制度還不健全、完善。在行使過程中，公民的權利常常要讓位于檔案開放主體的權利。由于缺乏適度的規范，檔案部門享有的權利遠遠大于其應當履行的義務，這是導致公民檔案利用權無法真正實現的根本原因。

2.2 法律法規的缺失是制約公民權利實現的制度因素

一方面，有關檔案開放的法律法規尚不健全，沒有形成體系。目前我國有關檔案開放的法律不多，只有《檔案法》以及散見于其他法律法規的零星規定，較難滿足現實工作的需要。但即使在這種情況下，《檔案法》與其他法律之間，各部門檔案規章與《檔案法》之間在一定程度上也存在著各自為政的現象。主要表現為法律條文之間的協調性和銜接性差，相互不匹配，甚至出現抵觸現象。不同時期有關檔案開放的法律之間缺乏延續性、兼容性和邏輯性。另一方面，現有的檔案開放法律法規尚存在許多缺憾和空白點，需要進一步補充和完善。如，關于公民利用檔案的權利內容、權利的救濟途徑、權利與義務的協調規定不明確：對于檔案開放主體的權限沒有必要的規范措施和監督機制：對于檔案開放主體如期審查不宜開放檔案的程序、方法和過錯責任上沒有具體的規定：對于檔案開放中的失職行為所采取的懲罰措施，在設置上過于概念化，基本上處于真空狀態。從整體來看，目前的檔案開放法律法規不僅數量少，在效用的發揮上也十分有限。由于檔案開放制度設計上的缺失與疏漏，公民在行使檔案利用權利時，沒有相關的法律作為強有力的保證，從而造成公民利用檔案信息的渠道不暢通：當其權益受到侵犯時，也無法充分地享有法律上的援助。所以說，法律法規的缺失是制約我國公民檔案權利實現的制度因素。

2.3 政治民主化程度是影響公民權利實現的政治因素

政治民主化程度與公民權利實現在一定程度上存在著相輔相成的內在聯系。公民權利的發展需要一定程度的政治民主化作為前提：反過來，公民權利的發展又促進著政治民主化的進程。公民權利的發展，要求政治秩序的民主化和政治權威的淡化，而我國當前的工作重心是發展經濟，發展經濟需要一個相對穩定的政治秩序和政治權威。因此，為了保障經濟的健康發展，公民權利就只能適度穩步推進。也就是說，雖然公民權利意識的覺醒推進了我國的政治民主化進程，我國具有比以往任何時期都更為寬松的政治民主氛圍，然而，我們必須清醒地看到，比之迅速發展的經濟水平，我國目前的政治民主化程度不高，發展尚不充分。在權利的實際運行中，相對分散的公民權利往往無法與相對集中的國家權力相匹敵，公民權利過于弱小，表現為公民權利被忽略，甚至在行使中被肆意踐踏。在我國，公民的權利，尤其是檔案利用權利的實現水平，與公民權利應該達到的高度相比，還存在相當大的差距。檔案開放從外在的表現形式來看，是檔案信息的公開，究其實質則是國家政務的公開、政治的公開，是對公民信息權利的尊重與維護。檔案開放與國家的政治民主化程度密不可分，說到底是政府的一種行為，并不完全是檔案部門的業務。所以，我國目前的政治民主化發展水平，還不能保障公民的權利，特別是檔案利用權的充分實現。政治民主化發展水平低是造成我國公民檔案利用權難以實現的政治因素，

2.4 公民權利意識的淡薄是影響公民權利實現的文化因素

權利意識是指特定社會主體對自我利益的認知、主張和要求。公民能否正確地行使自己的權利，在很大程度上取決于公民的權利意識。總體來說，我國公民權利發展的起點低，而且發展的時間與西方國家相比，比較短。再加上數千年來，我國人民的權利基本處于無保障的狀態，支持公民權利發展的物質基礎十分薄弱。傳統的社會觀念，儒家文化的價值取向，以及法律制度的設置方式及目的都是以義務為導向的，這種特定的歷史背景對我國的民族文化心理有著根深蒂固的負面影響，，因此我國公民的權利意識一直比較淡薄。由于受到這種思維慣性的影響，我國公民在檔案利用中也明顯地表現為缺乏敏銳的維權意識。目前，大多數公民對于檔案法律法規的認識偏重于履行義務，作為權利主體的個人常常習慣于把自己放在義務承擔者的位置上，并沒有真正意識到自己作為權利主體的地位，從而忽略了對于自身權利的主張和要求。許多公民對于自己應該享有或實際享有的權利缺乏了解和認識，有相當一部分公民并不知道自己到底有何權利或者自己應該享有何種權利。在利用檔案過程中不懂得如何按照法律法規正確地行使權力，即使當自己利用檔案的合法權利受到侵犯時，也沒有正確的維權意識。從檔案工作的現狀來看，公民權利意識的薄弱既是阻礙檔案開放持續發展的原因之一，也是影響公民檔案利用權實現的重要文化因素。

(作者單位：蘇州大學社會學院)