對信息公開背景下我國解密制度的若干思考

解密是指把那些不再具有國家秘密屬性的國家秘密事項從國家秘密中分離出來，不再以國家保密法律加以保護。解密是保密工作的重要環(huán)節(jié)和檔案工作的重要組成部分，解密程序的有效運作是實現(xiàn)對國家秘密動態(tài)管理的重要保證。但在實踐中只定密，不解密，甚至國家秘密“一定終身”的現(xiàn)象非常普遍，這些不僅增加了保密工作的成本，妨礙了信息資源的開發(fā)利用，也嚴重損害了政府信息的公開。因此，研究和完善我國解密制度對于促進政府信息公開，充分開發(fā)利用檔案信息資源，具有十分重要的理論和現(xiàn)實意義。

1 現(xiàn)行法律法規(guī)對解密工作的有關(guān)規(guī)定及缺陷

1.1 《保守國家秘密法》的相關(guān)規(guī)定及缺陷

我國《保密法》第16條規(guī)定，國家秘密事項的保密期限屆滿的，自行解密：保密期限需要延長的，由原確定密級和保密期限的機關(guān)、單位或者其上級機關(guān)決定。國家秘密事項在保密期限內(nèi)不需要繼續(xù)保密的，原確定密級和保密期限的機關(guān)、單位或者其上級機關(guān)應(yīng)當及時解密。《保密法實施辦法》第15條規(guī)定，對保密期限內(nèi)的國家秘密事項，根據(jù)情況變化，有下列情形之一，由確定密級的機關(guān)、單位及時解密：(1)該事項公開后無損國家的安全和利益的；(2)從全局衡量公開后對國家更有利的。情況緊急時，可以由上級機關(guān)直接解密。《保密法》第一次規(guī)定了國家秘密變更和解密制度。但從實踐情況看，定密的機關(guān)在定密的同時確定保密期限的情況很少，自行解密的情況也就比較少，由原確定密級和保密期限的機關(guān)、單位或者其上級機關(guān)決定解密的制度在實踐中就更少。實際上，由于沒有解密制度的監(jiān)督制約機制，我國解密制度并未得到貫徹執(zhí)行。據(jù)了解，我國解密的數(shù)量只占定密總數(shù)的2％。現(xiàn)實告訴我們，雖然我們規(guī)定了解密制度，變更密級和解密制度卻并沒有得到很好的貫徹執(zhí)行，解密制度沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。保密工作迫切需要建立解密工作新機制，才能適應(yīng)政務(wù)公開和信息化建設(shè)的需要。

1.2《檔案法》的相關(guān)規(guī)定及缺陷

在國外，檔案屬于信息自由法的調(diào)整范圍，只要有關(guān)檔案不存例外的范圍內(nèi)，則檔案應(yīng)與其他政府文件一樣對公眾公開。在我國，根據(jù)相關(guān)的法律規(guī)定，政府信息實際上可以分為檔案與非檔案文件。對于政府檔案，根據(jù)《檔案法》第19條的規(guī)定，“國家檔案館保管的檔案，一般應(yīng)當自形成之日起滿三十年向社會開放。經(jīng)濟、科學(xué)、技術(shù)、文化等檔案向社會開放的期限，可以少于三十年，涉及國家安全或者重大利益以及其他到期不宜開放的檔案向社會開放的期限，可以多于三十年，具體期限由國家檔案行政管理部門制訂”。另外，《檔案法》規(guī)定，各級國家檔案館保存的經(jīng)濟、科學(xué)、技術(shù)、文化類涉密或涉控檔案，如果公開后無損于國家的安全和利益，從全局衡量公開后對國家更為有利的，可以提前開放該類檔案。從以上規(guī)定看，檔案法實際上限制了檔案類政府信息向公眾開放，即使不是保密檔案，凡是未滿三十年，原則上是不向公眾開放的。同一個政府信息，一旦歸入檔案類，則要受三十年期限的限制；如果不歸檔，則因尚無法律調(diào)整而有公開的可能。可見，檔案法的規(guī)定不但不利于解密，反而限制了解密制度的執(zhí)行。

1.3 政府信息公開與檔案開放的規(guī)定存在的矛盾與錯位

2007年4月5日公布，并將于2008年5月1日起施行的《中華人民共和國政府信息公開條例》(以下簡稱《條例》)規(guī)定，除國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私以外的政府信息都要公開。同時，《條例》第三章第十六條規(guī)定：“各級人民政府應(yīng)當在國家檔案館、公共圖書館設(shè)置政府信息查閱場所，并配備相應(yīng)的設(shè)施、設(shè)備，為公民、法人或者其他組織獲取信息提供便利”。“行政機關(guān)應(yīng)當及時向國家檔案館、公共圖書館提供主動公開的政府信息”。《條例》還規(guī)定，公民、法人或者其他組織可以主動向政府申請獲取所需要的政府信息。根據(jù)有關(guān)政府信息公開的文件規(guī)定。政府信息包括政府機關(guān)掌握的與經(jīng)濟、社會管理和公共服務(wù)相關(guān)的各種信息材料，其中包括政府機關(guān)產(chǎn)生并歸檔保存的政府機關(guān)文件和擁有的有關(guān)信息材料。然而，據(jù)統(tǒng)計，我國各級綜合檔案館館藏檔案開放的數(shù)量僅占總數(shù)的四分之一左右，也就是說館藏檔案的大部分是不向公眾開放的。另外，根據(jù)《條例》規(guī)定，機關(guān)檔案室的職能必須從為本機關(guān)服務(wù)向為全社會服務(wù)的方向拓展，而目前不少的政府機關(guān)還沒有將歸檔保存的文件——政務(wù)信息作為機關(guān)政務(wù)信息公開的范疇，而是仍然按照傳統(tǒng)的做法，僅對機關(guān)內(nèi)部提供利用。從以上看出，《檔案法》及《檔案法實施辦法》對機關(guān)檔案室檔案的利用規(guī)范過窄，且存在著機關(guān)對檔案公布權(quán)的壟斷，這與政府信息公開的宗旨相背離。

2 適應(yīng)政府信息公開的需要，依法做好信息公開中的解密工作

根據(jù)我國現(xiàn)行解密制度的有關(guān)規(guī)定，借鑒國外解密制度的先進經(jīng)驗，筆者認為完善我國的解密制度，須從以下著手：

2.1 強化信息公開意識，依法做好公開與解密工作

在信息時代到來的今天，信息已經(jīng)成為一種重要的戰(zhàn)略資源。充分地開發(fā)和有效地利用政府信息，最大限度地實現(xiàn)政府信息資源共享，是社會信息化發(fā)展的需要，也是社會經(jīng)濟、政治、文化發(fā)展和依法行政的要求。信息公開與保密是政府信息政策和信息工作中兩個同等重要的課題。信息公開的目的是促進政治民主、經(jīng)濟發(fā)展和社會進步，保密是為了維護國家的安全和利益，二者都是國家利益之所在，不可偏廢。在我國，解密制度應(yīng)當發(fā)揮其應(yīng)有的作用，通過對國家秘密信息的解密，促進信息的交流與利用。因此，任何國家在處理信息公開與保密的關(guān)系問題時，都強調(diào)二者的利益平衡，即該保密的信息要保密，該交流的信息要公開交流。美同在完善保密法規(guī)的同時，制定了《信息自由法》，做到保密工作與信息公開工作并舉。當前，我們必須將保密問題放在信息公開的背景下加以思考，由此來加強和改進保密和公開工作。在信息公開與保密問題上必須認識到公開是我們政府工作的目標，是根本性的：保密工作是對公開的保證，它圍繞著公開而存在和發(fā)展。必須革除傳統(tǒng)的認為定密越高越保險，保密期限越長越負責(zé)任的因循守舊思想。只有從觀念上牢同樹立信息公開的意識，確立解密既是權(quán)利，也是義務(wù)的思想，才能做到思想上正確認識定密解密工作的重要性。工作中自覺增強定密解密工作的責(zé)任感，實踐中科學(xué)把握保密工作的規(guī)律性。

2.2 修改完善《保密法》，科學(xué)規(guī)范定密，強制進行解密

我國現(xiàn)行的《保密法》制定于10多年前。在這部法律里，在諸如對定密、解密程序、泄密處罰以及救濟機制等重要制度設(shè)置上已遠遠落后于實際發(fā)展的需要。修改《保密法》需要解決兩個問題：第一，規(guī)范定密程序，依法行使定密權(quán)。保密法規(guī)定了國家秘密密級和保密期限的變更制度，但實踐中，定密過程被簡化為保密工作部門主持制定的90余個保密事項的對號入座，完全忽略了定密的程序意義。由于保密范圍偏寬、定密的隨意性較大等原因，產(chǎn)生的國家秘密偏多、密級偏高的問題長期存在。造成在定密問題上有一個基本的錯誤觀念，即不強調(diào)“定”，定與不定一個樣：事后認定的問題很突出。所以在定密問題上要強調(diào)，定密是政府機關(guān)職權(quán)活動的體現(xiàn)，定密是一種同家權(quán)力的表現(xiàn)。當前首要的足要完善定密程序，建立定密責(zé)任制，做到依法行使定密權(quán)。第二，建立強制解密制度。由于保密法對解密程序規(guī)定得過于抽象，往解密過程中，由誰來解密，誰來變更密級和保密期限，完全由單位自己確定，沒有嚴格的解密監(jiān)督機制。美國的解密制度除規(guī)定了自動解密和系統(tǒng)解密審查外，還規(guī)定了強制解密審查。即任何個人或者機構(gòu)向持有定密信息的機關(guān)或單位提出請求對特定秘密信息予以解密，由接受申請的部門決定是否解密，對于拒絕強制解密審查的決定，可以申請復(fù)議。我國建立強制解密制度可否從以下完善：產(chǎn)生國家秘密信息的單位在確定密級的同時，還應(yīng)當根據(jù)實際情況規(guī)定保密期限和解密日期，強制性規(guī)定在一定時間內(nèi)進行強制解密。審查后認為不需要再保密的即予解密。對有長于一般保密期限的特殊保密期限，限定最高年限，屆時解密。另外，針對只定密不解密的狀況，法律應(yīng)明確規(guī)定解密的權(quán)限和程序。允許對定密解密有異議的個人和組織向有關(guān)機構(gòu)提起申訴。同時，對不按時解密的單位和個人，追究其必要的法律責(zé)任。

2.3修訂完善《檔案法》，建立檔案資源管理與公開利用的良性互動機制

為推進檔案信息利用與政務(wù)信息公開工作的良性互動，我們應(yīng)從現(xiàn)行檔案法規(guī)和政務(wù)信息公開法規(guī)建設(shè)的現(xiàn)狀出發(fā)，盡可能地尋找兩者的共同點，為工作上的互動提供制度保障。當前必須修改《檔案法》及《檔案法實施辦法》。切實解決現(xiàn)行檔案(利用)法規(guī)與有關(guān)政務(wù)信息公開法規(guī)的“銜接”問題。一是解決現(xiàn)在檔案保管期限和文件解密期限的“銜接”問題。在美國，對過了30年檔案解密期限而未解密的要作出說明。而我國的《檔案法》雖然也作出30年解密的規(guī)定，但對具體范圍以及不予解密的相關(guān)規(guī)定不明確，修訂完善《檔案法》需要解決這個問題。二是解決好機關(guān)(檔案室)檔案的開放問題和處理好國家檔案館開展館藏未開放檔案依申請?zhí)峁├玫臋C制保障問題。由于政府機關(guān)形成并歸檔保存的文件——檔案，已經(jīng)成為“政府信息”的組成部分，被納入了政府信息公開的范疇。而我國現(xiàn)行檔案法規(guī)又沒有賦予機關(guān)(檔案室)開放檔案的職能。因此，需要完善這方面的法律法規(guī)，應(yīng)當明確只要有關(guān)檔案不在例外的范圍內(nèi)，則檔案應(yīng)與其他政府文件一樣對公眾公開，為政府信息主動公開提供保障。此外，在開展館藏檔案的依申請?zhí)峁├脮r，有必要建立國家檔案館與政府機關(guān)的有效合作機制，以保持依申請公開政府信息與依申請利用館藏檔案在政策上的連續(xù)性和內(nèi)容范圍上的一致性。

(作者單位：湖南省洞口縣人民法院)