論環境知情權

摘要：環境知情權的權利屬性兼具公益性和私益性。對我國現行法律體系中對環境知情權的規定進行梳理，并提出應在基本法中明確環境知情權，使該權利有確實的法律依據，提高環境信息公開辦法的法律位階，使試行之法成為實行之法，政府公布的法律應從環境信息入手予以完善的建議。

關鍵詞：環境知情權；信息公開；權利屬性

中圖分類號：D（9）41文獻標志碼：Ａ文章編號：1673－291Ｘ（2008）05－0106－03

近幾年來，我國經濟持續高速增長，但是隨之也帶來大量的環境問題，經濟發展與環境保護之間的矛盾日益突出。從2005年的松花江水污染事故、2006年的牤牛河化工污染再到今年的無錫水藻事件，這些影響面廣、受害群體人數眾多的環境污染事件，都凸顯出一個核心問題，即公眾的環境知情權是否得到應有的保障。

一、環境知情權概述

（一）主體

第一，公民個人。公民是環境知情權的主體。隨著環境問題的頻繁出現和環境法的發展，越來越多的國家通過法律規定“公民享有良好環境的權利”。

第二，社會組織。其中包括兩大類，其一就是企業。公害的產生離不開工業發展過程中企業生產活動所造成的環境問題，所以企業是信息公開的主要義務主體，但是，與之相對應的是，企業也有權了解整個國家或某一局部地區的環境狀況及環境政策，從而相機行事。其二是環保組織。從環境保護運動發展的歷程來看，無論是在國內還是在國際社會上，環保組織正發揮著不可替代的作用。

（二）客體

環境知情權的客體就是環境信息。

第一，政府和公民雙方信息不對稱，二者之間地位不平等，政府對環境信息、資源高度壟斷。信息資源的控制權和公布的主動權掌握在政府手中，公布信息的內容、范圍、時間、方式等都是由政府決定的。這種情況下，明確政府應公布的環境信息是必要的。國家應當確保公共部門向公眾提供環境信息的途徑是透明的，環境信息可以被有效地獲得。

第二，就企業而言，企業和公民、社會團體組織同樣存在著信息不對稱的問題。企業應將公開的環境信息分為強制公開和自愿公開。

（三）內容

對于環境知情權所包含的內容，依據對環境知情權基本內涵的理解，筆者認為環境知情權應包括以下四項內容，即： 知悉環境信息的權利；獲取環境信息的權利；獲得幫助的權利；獲得救濟的權利。

二、環境知情權的權利屬性分析

要正確認識環境知情權的權利屬性，并不是只要考察環境知情權的內容就可以自足的，還需要根據規制該權利的法是公法還是私法這一標準來判斷的。在商品經濟的早期，財富創造的主體是以個人和家庭為主體，不存在協調財富創造者內部的關系的問題，社會整體也就是個人存量利益的簡單相加，還不存在增量利益。國家行政管理活動，也只針對非經濟領域，因為那個時代，人民崇尚自由競爭，認為管的最少的政府是最好的政府，政府應該只充當“守夜人”的角色，看不見的手的作用還遠未被接受。因此，以私有權絕對、契約自由、過錯責任這些為基本原則的民法已經足以調整個人和社會的存量利益，私法領域幾乎完全由民法所統攝。而對于國家公權力的行使及對其的監督，則由行政法所涵蓋。但是隨著社會化大生產的發展，公法和私法之間的界限日益模糊。傳統民法和行政法調整社會關系的缺陷使公、私之分的二元法律結構日趨動搖，公法私法走向相互滲透。在最具公權特色的權利和最具私權特色的權利之間，存在著許多難以區分性質的權利，必須具體情況具體對待。時代的發展呼喚一種新型的法律，這也就是經濟法。

本文把經濟法定位于調整人們在社會化生產中的增量利益關系。其理由是經濟法起源于社會化生產，而社會化生產的根本特點在于它可以創造出無限增多的剩余價值，經濟法就是調整人們在社會化生產中生產和實現剩余并相應地進行剩余的分配和再分配關系的法。它調整人們在社會化生產中的增量利益關系，公正地保護著人們的發展權益，使我們從法律上保障經濟持續、快速、健康地發展[1]。經濟法上的權利兼具公益性和私益性。

（一）環境知情權的公益性

1992年通過的《里約宣言》第10條規定：“環境問題最好在不同層級公眾參與的基礎上解決。在國家層面，每個人應獲得其社區的有害物質與活動的有關信息，并有機會參與政策制定。國家應通過廣泛地提供信息，鼓勵和促進公眾覺悟與參與。”該宣言的原則對于確立環境知情權有重要的意義，是第一次明確地提出環境知情權。該原則強調不同層級的主體都有知悉環境信息的權利，強調公眾參與，之所以在環境法中強調公眾參與，它是與環境問題的特點分不開的。環境問題的一個重要特點在于其外部的不經濟性，即市場主體行為對環境資源的不利影響由該行為以外的第三方承擔。所以環境問題具有公共性，早在1960年美國的薩克斯教授就提出了著名的“環境公共財產論”、“環境公共委托論”觀點，認為空氣、陽光、水等人類生活所必須的環境要素不應再被視為“自由財產”而作為所有權的客體，它應該是全體國民的“公共財產”[2]。所以環境具有“公共物品”的屬性，環境信息也就具有公共屬性的特點，以環境信息為內容的環境知情權也就具有公益性。

此外，環境知情權的實現主要依賴義務主體的主動公開環境信息和依權利主體的申請的被動公開環境信息。與一般知情權不同的是，義務主體的主動公開是主要的公開方式。因為環境問題是一個全社會性問題，它不僅僅是對單個主體帶來影響和危害；同時，它還影響著社會群體組織、國家經濟發展乃至全人類社會的發展，因此，環境法中普遍確立了公眾參與原則并通過具體法律制度予以落實。而要實現公眾參與環境公共利益的維護，其前提是公眾能夠獲取充分的環境信息，環境知情權是保證公眾獲取充分的環境信息的基礎，是實現公眾環境利益的保證。

（二）環境知情權的私益性

公民的整體也是由公民個體所組成，應當確保賦予每個公民實有的環境知情權。現實生活中，每個公民都有權向政府、企業就環境信息進行公開，即每個公民都享有環境信息知情權。當個人的環境知情權遭受侵害時，其有權依法請求救濟。當社會群體的環境知情權受到侵犯時，其實也是個體公民環境知情權受到侵害的疊加。在我國試行的《環境信息公開辦法》中也明確規定了公民是權利主體。此外，世界上一些國家也以個體為單位進行環境方面的立法。美國《國家環境政策法》第3條規定：“國會認為，每個人都應當享受健康的環境，同時，每個人也有責任對維護和改善環境作出貢獻。”《土耳其憲法》第56條：“每個人都有在健康和諧的環境中生活的權利，改善環境、防止環境污染是國家的責任和公民的義務。”[3]環境知情權是環境權的一個必不可少的組成部分，所以對于主體的規定也當然適用。

由于對環境信息公開沒有得到落實，甚至有些企業極力掩蓋本應公開的環境信息，對公民個人的身體健康造成莫大的影響，例如，松花江的污染事件。這既損害了公民個人的環境知情權，同時也是對個人勞動力權造成影響。

（三）環境知情權權利屬性的界定

經濟的迅速發展，導致了自然資源的過度開發，造成環境污染，生物多樣性滅失和生態失衡。這些問題必然會影響國家的可持續發展，必然影響增量利益的長久實現。從時間維度上而言，會對后代的生活環境、資源開發、經濟發展造成影響，是對代際公平的損害。從空間維度上而言，世界范圍是一些發達國家在發展中國家濫用資源、破環環境；就國內而言，則是對相對落后的西部地區環境的侵蝕。而這些其實都是對經濟安全權的破壞，公民及社會團體作為權利主體都應該有權利獲知相關信息，并以此為基礎，進行維權。環境利益為每個生活于環境之中的人類個體所享有，同時環境利益又不可分割地為生活于環境之中的人類整體所擁有，而且，人們在追求環境公益的同時，環境私益也得到了滿足。環境知情權是保護環境利益的基礎性權利，無論是個人還是群體或是不特定的權利主體，都應該有環境知情權。如果從救濟的角度出發，我們可以發現，侵害環境知情權，涉及到對兩種利益的衡量把握。一是基于對人（單個或集團形態）的損害而產生的利益，即私益。涉及的內容是因為知情權利得不到保障而受到侵害的人身或財產利益。二是基于對環境（整體或生態形態）的損害而產生的利益即公益。因此，環境知情權是集公益性與私益性于一身的，不同于其他權利的特殊權利，具有典型的經濟法屬性。

三、現行立法及完善建議

（一）立法方面的規定

1.環境基本法上的規定

《環境保護法》第11條第2款規定了政府公開環境狀況的義務：“國務院和省、自治區、直轄市人民政府的環境保護行政主管部門，應當定期發布環境狀況公報。”第31條規定了企業公開環境污染事故的義務：“因發生事故或者其他突然性事件，造成或者可能造成污染事故的單位，必須立即采取措施處理，及時通報可能受到污染危害的單位和居民。”

2.環境單行法上的規定

2002年全國人大常委會頒布的《清潔生產促進法》，比此前的相關立法有了顯著進步。整部法律共42條，其中有9條涉及到公民環境知情權，內容包括政府應大力加強清潔生產的宣傳、教育；定期發布與清潔生產相關的信息，如政策導向、清潔生產技術、工藝設備和產品導向目錄等；鼓勵公眾參與清潔生產的推廣、實施及監督等[4]。2003年9月，國家環保總局為了推動實施《清潔生產促進法》，發布了《關于企業環境信息公開的公告》，將企業環境信息公開的范圍、內容、方式進行了細化。

3.專項立法

2008年5月1日即將試行的《環境信息公開辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》），具有較強的針對性，是我國第一部真正意義上的環境信息公開法規。該法規第一是明確了信息公開的主體和范圍。《辦法》要求各級環保部門公開環保法律法規、政策、標準行政許可和行政審批等17類政府環境信息；強制超標、超總量排污的企業公開四大類環境信息，并不得以商業秘密為借口拒絕公開（這是法律第一次明確規定商業秘密和環境信息之間的關系，加強了對企業社會責任的規定，具有重要意義）；針對一般企業沒有強制規定鼓勵公開環境信息。第二是規定了環境信息公開的方式。《辦法》要求環保部門必須在環境信息形成或者變更之日起20個工作日內，以便民的方式公開政府環境信息。在15個工作日內對公眾獲取信息申請作出答復。屬于強制性公開環境信息的企業，應當在環保部門公布企業名單，30日內，在當地主要媒體上公布主要污染物排放情況。第三是規定了環境信息公開的責任。《辦法》要求建立政府環境信息公開工作考核制度、社會評議制度和責任追究制度。對于不按照規定公開環境信息的行為，環保部門將追究責任，企業將被罰款；公眾認為環保部門在政府環境信息公開工作中的具體行政行為侵犯其合法權益的，可以依法申請行政復議或是提起行政訴訟。

（二）不足之處及完善建議

1.未在法律中明確規定環境知情權

根據對權利的劃分，權利分為應然、實然和現實三種權利。環境知情權作為環境資源保護方面的一項重要權利，其權利存在的必要性早已達成廣泛共識，但是一項權利要真正得到落實，還需要用法律的方式給以確認，只有這樣才能完成從應然狀態到實然狀態的轉變。而權利也只有以法律的形式固定化和普遍化才可能得到有效的保障和健康的行使。分析我國現行法律制度，在基本法層面，《憲法》和《中華人民共和國環境保護法》都沒有直接規定公民享有獲取環境信息的權利；而在各單項立法中，除開新近頒布的《環境信息公開辦法》外（但是《公開辦法》又存在若干方面的不足，下面將詳述），也沒有任何一部法規明確該權利。由此產生的問題就是環境知情權的法律地位模糊不清晰，它的存在與否容易受到質疑，實踐當中也常常發生行政部門以沒有法律依據為借口拒絕向公眾公開的情形，從而阻礙了公眾環境知情權的實施。所以，應該在基本法中明確環境知情權，使得該權利有確實的法律依據，具有實然性。

2.環境信息是環境知情權的核心內容

我國法律體系對這方面的規定較多，但存在著若干問題。在原先的法律中，對環境信息的規定較為零亂、分散，缺少系統性。雖然最近頒布了《環境信息公開辦法》，但仍存在一些不足。首先，立法層次過低，只是一個部門頒布的法規。當其規定與其他位階較高的法律發生沖突時，該規定的效力就得不到保障。其次，先階段還只處于試行，而不是真正的實施階段，含有“試行”的，表示有待進一步成熟，盡管比較全面、仔細，但不夠嚴密。這說明環保部門在制定環境信息公開的問題是一種謹慎、負責的態度，然而同時也說明了現階段我國在該問題上，還是存在著認識不足、調研不夠，把握能力欠缺的問題。最后，企業環境信息公開不充分。其一，必須公開的環境信息有限，只是籠統地規定污染物排放總量而未對有害物質做出說明，并且只側重于最后排放的總量。其二，缺乏公眾參與形式。企業環境信息公開其目的就是要讓公眾了解、知悉企業的環境狀況，然后形成對企業改進的社會壓力，要求企業承擔社會責任，但該法沒有規定公眾參與形式，而對企業的社會責任也只是在第19條的第8款簡單規定，具體包括哪些方面并不明確。其三，責任形式單一，按照規定，企業如果不公布環境信息最嚴重的也就是罰款，而且罰款的數額有上限，為10萬元。但對比現實發生的環境污染事件，10萬元的罰款與企業因污染而獲的利益相比，僅占很小的一部分，這也使得企業樂于接受“罰款”，邊罰款邊受益，從投入與產出之間關系，企業仍是獲利方。所以僅從經濟方面予以制裁，是不能真正起到實質性的威懾作用。所以，應該提高環境信息公開辦法的法律位階，并使試行之法變成實行之法；對企業信息公開的內容具體化，適當擴大公開的內容，并使得懲戒的方式多樣化，而不是僅局限于罰款一種，同時罰款的限額也要適當提高。

3.缺少產品環境信息公開的規定

在《公開辦法》中，則只對政府和企業的環境信息公開作出規定，對于產品環境信息公開沒有任何規定，這對于一部完全意義上的環境信息公開辦法而言，不能不說是一大缺欠。政府和企業的信息公開是從義務主體方面來規定，而產品作為一個承載環境信息的重要媒介，其重要性還未引起足夠的重視。其實，產品的環境信息更為直觀，也更能為消費者感知，在促進公眾參與方面也具有重要意義。而且近幾年，由于食品安全引發的問題，不勝枚舉，國家也頒布了相關的法律進行專項規定。如果能從環境信息這個角度入手予以完善，則無論是從環保方面，還是從食品安全方面，都有所裨益，一舉數得。

我國在十六大上提出建立環境友好型、資源節約型的可持續發展政策，并在十七大上提出建設生態文明。1972年《人類環境宣言》第1條：“人類有權在一種能夠過尊嚴的和福利的生活環境中，享有自由、平等和充足的生活條件的基本權利，并且有保證和改善這一代和世世代代的環境的莊嚴責任。”然而工業文明消耗大量資源能源，導致地球上的資源能源枯竭，還產生大量的污染廢棄物，對生態環境造成巨大破壞，現實的問題十分嚴峻，改革措施也不可能一步到位，希望從落實基本的環境知情權入手，使該權利能確實得到履行、保障，也只有真正落實好每項基礎權利，環境保護才可能不是紙上談兵。

參考文獻：

[1]陳乃新.經濟法是增量利益生產和分配法[J].法商研究，2000，（2）.

[2]周魯耀.論環境知情權的權利屬性[J].理論界，2006，（4）：26.

[3]凌勇.論環境權的公私屬性[J].法制與社會，2007，（3）：152.

[4]鐘衛紅，翁漢光.奧胡斯公約中的環境知情權及其啟示——兼論我國公民環境知情權的立法與實踐[J].太平洋學報，2006，

（8）：18.