ＷＴＯ體制下貿易與環境法律沖突的協調途徑之創新思考

2008-01-01 00:00:00李慧英

經濟研究導刊 2008年5期

摘要：自由貿易對環境保護日益影響，而環境保護措施對自由貿易沖擊日甚，二者的沖突集中反映在WTO體制內，但這種主要體現為規則的沖突是可以調和的。協調二者沖突的具體法律途徑是，在現有WTO體制的基礎上，修訂完善WTO體制內與貿易有關的環境措施，運用并改進WTO的爭端解決機制，借鑒北美自由貿易協定的相關模式，加強MEAs與WTO的合作，以期盡可能實現貿易自由與環境保護的雙贏。

關鍵詞：貿易；環境；WTO；MEAs

中圖分類號：D996文獻標志碼：Ａ文章編號：1673－291Ｘ（2008）05－0099－04

一、協調貿易與環境法律沖突的必要性

貿易與環境問題自20世紀90年代以來成為國際貿易和環境保護領域內的一個熱門話題，WTO追求自由貿易，多邊環境協定（Miltilateral Environmental Agreements， MEAs）追求環境保護，自由貿易對環境保護的影響日益凸顯，而環境政策對貿易的沖擊更是近年來整個世界貿易體系所面臨的重大挑戰之一。但從本質來看，自由貿易與環境保護是相互依存、相互促進的。原因在于，一旦人類生存的基本生態環境都被破壞，那么經濟發展和經濟貿易增長的前提條件也就不復存在；另一方面，任何一個國家和民族都不可能停止經濟貿易活動而單純去從事環境保護，只能在發展經濟的同時來加強環境保護。良好的貿易政策和環境政策的基本目標都是通過自然資源的有效配置不斷改善人類的生活質量，從而維持人類社會的可持續發展[1]。

從法律角度分析，貿易與環境的沖突具體體現為規則的沖突，這個沖突集中體現在以推動自由貿易為宗旨的世界貿易組織內。一是WTO體制內的環境措施對WTO基本原則的沖擊；一是多邊環境協定的貿易措施對WTO體制的原則、具體環境措施以及爭端解決程序的沖擊。然而，WTO并無一個專門處理環境與貿易關系的協議，通過對其協調環境問題的規則進行分析，會發現WTO只是在一些具體協議中不同程度的涉及環保問題，當實際處理貿易與環境關系時，就難免出現分散性和如何適用的問題。WTO對環境問題的調整很大程度上還停留在宗旨和原則的層面，更多體現為對環境保護的一種政治上的回應，尚未形成比較完善的規則和體系，如GATT1994有關環境的條文只是照搬了GATT1947的規定，而GATT第20條（b）、（g）款的規定起初并非為解決環境問題而設置，而今將之理解為解決環境問題的基礎，過于原則和隱晦。WTO爭端解決機制在一定程度上確實彌補了實體規則本身的缺陷和不足，但爭端解決機制不能完全解決規則本身的問題，何況爭端解決機制本身之規則也有需要完善之處[2]。應該明白，并非自由貿易政策對于環境保護政策有負面作用，而是自由貿易的結果擴大了原來的不當環境政策的負面效應[3]，因此，這種沖突是可以調和的。

二、WTO體制下貿易與環境法律沖突的協調途徑

WTO作為最重要的國際經濟組織，因其有體系龐大的貿易規則體系，比較完善有效的爭端解決機制，因此，被公認為協調貿易與環境法律沖突的主要場所。WTO爭端解決機構特別是上訴機構的一系列爭端解決實踐暗示出了一種新的發展趨勢，即當貿易與環境沖突時，在價值取向上逐步向環保方向傾斜。所以，目前解決貿易與環境法律沖突的主導思想應該是：在現有體制的基礎上，在可持續發展原則的引導下，通過修訂完善WTO體制內與貿易有關的環境措施，改進并利用WTO的爭端解決機制，借鑒成型的協調貿易與環境沖突的有益模式，加強MEAs與WTO的合作等方面進行協調。

（一）修訂完善WTO體制內與貿易有關的環境措施

1.對GATT/WTO中第20條作出詳細的解釋

作為WTO法律體系中環境保護主要依據的GATT第20條，①WTO對其缺乏統一的、詳細的解釋，而只是由爭端解決機構針對爭端的具體情況進行個案解釋，從而造成第20條的諸多缺陷，如法律規則不夠系統和完善；措辭寬泛、模糊；適用與解釋松散、零亂，有時出現前后矛盾等。因此，WTO對GATT第20條作出詳細的解釋已勢在必行。

（1）對第20條（b）款的解釋

第一，對“為保護人類、動植物的生命或健康”可將其解釋為包括整個人類、動植物的生命健康而非僅指進口國人民、動植物的生命健康。

第二，對“必需”解釋時應考慮GATT的目的是取消貿易限制，而第20條的目的是國家在追求貿易自由化的同時不妨礙其他政策目標的實現，如實現貿易與環保間的平衡。也就是判斷爭議的措施是否是“必需”的，要看在達到“保護人類、動植物的生命和健康”這一目標時，若有其他措施對貿易的限制更少，又同樣能合理實現有爭議的措施所追求的目標，則不符合“必需”的要求。

（2）對第20條（g）款的解釋

第一，對“可用竭自然資源”的范圍作出界定。可用竭自然資源應該既包括非生物資源又包括生物資源。由于自然資源尤其是生物資源具有流動性，所以為了達到保護環境的目的，自然資源不僅指采取保護措施的國家范圍內的資源，而且還包括其管轄范圍之外的自然資源，但管轄范圍之外的資源應當進行嚴格的界定，以防一國援引（g）款使其單邊貿易措施具有域外效力，將其國內標準強加于他國之上，即該自然資源必須和采取保護措施的國家有著“密切”的聯系。

第二，對“與國內限制生產與消費的措施相配合”進行界定。該措施不能僅針對出口國采取，必須也對國內該產品的生產和消費同時進行限制，在國際和國內兩個方面，要不偏不倚，不能有國別歧視。

（3）對第20條序言的解釋

國際貿易中“武斷的歧視、不合理的歧視和隱蔽的歧視”，應被理解為相互關聯的，它們互相傳遞信息，隱蔽的限制包含了隱蔽的歧視。

第一，合理性應包含采取的貿易措施要符合比例原則，首先，所實行的措施必須是為達到目標所必要的貿易措施，為達到該目標沒有比該方法對貿易限制程度更小的措施；其次，該措施必須與所追求的環境目標成比例，即如果該措施對貿易流動造成了嚴重的阻礙，但僅僅換來了環境稍微改善，即使這種措施是為達到同樣環境目標對貿易限制最小的方法，也是不合理的。

第二，不得構成“變相的限制”，即所采取的貿易限制措施必須符合WTO規定的透明度原則的要求，并且限制措施的采取必須滿足國家行使權利的“善意”原則，否則即為利用第20條的（b）、（g）兩款的例外規定來掩蓋實施某種限制所造成的武斷的或不公正的歧視。

2.充分利用GATT/WTO的豁免條款

這是在個案基礎上決定MEAs規定的貿易措施是否合法的方案。有兩種方式進行豁免：

第一，采用GATT第25條“締約方的聯合行動”來豁免有關締約方的相應義務，允許其履行保護環境的義務包括MEAs中的相關義務規定。根據GATT第25條第5款規定，“在本協定其他部分未做規定的特殊情況下，締約方全體可以解除某締約方根據本協定所承擔的某項義務，但這項決議應以締約方所投票數的2/3的多數通過。而且這一多數應包括全體締約方的半數以上。締約方全體可以采取同樣的投票方法：a.規定采用其他投票方法來解除承擔義務的某些特殊情況，以及b.制定為實施本款規定所必需的某種標準。”[4]

第二，利用WTO中部長會議豁免有關締約方的相應義務，允許其履行保護環境的義務包括MEAs中的相關義務規定。根據《建立世貿組織的協議》第9條第3款的規定，“在特殊情況下，部長會議可以決定豁免成員方在多邊貿易體制下承擔的義務。豁免應以協商一致在不超過90天的期限里做出；如果豁免的申請在90天內未得到一致同意，將由成員以3/4多數通過。”第4款規定，“如果一項豁免得到通過，必須指明可證明該決定合理的特殊情況，適用于實施豁免的條款和條件以及豁免終止的期限。一項豁免，其期限超過一年的必須由部長會議進行年度審議。部長會議有權根據年度審議的情況，延長、修改或終止豁免”。第9條的豁免程序嚴格了GATT第25條的豁免規則[5]。

就采取豁免方式協調二者的矛盾，筆者認為，可以采取批量授予的方式——把豁免權同時授予某些成員，允許他們出于環境的目的而使用特定的貿易限制措施。另外，還可以建立廣泛的豁免制度——設立一些一般條件，只要是符合這些條件的環境例外都可以得到豁免。

3.對單邊環境貿易措施問題作出明確規定

WTO框架下貿易與環境的沖突常常表現為某些單邊環境貿易措施，目前，主要表現為環境標準、PPMs標準與WTO的一些原則與條款的沖突。

（1）環境標準

發達國家和發展中國家就環境標準可從如下方面協調：

第一，將國際標準化組織規定的國際標準作為確立各成員方實施共同環境標準的目標。

第二，現階段考慮到各國環保國情方面的差異，可以規定一個最低環境標準。在統一實行國際標準之前各國有權根據自己的情況自行設定國內的環境標準，但不能低于最低環境標準。同時，還應當規定各國的國內標準不得高于國際標準，嚴格各成員方以高于國際標準的國內標準限制其他成員方產品的進口。

第三，規定各成員方統一實施國際標準的時間表，照顧到發展中國家與發達國家在環境和經濟水平方面的不平等，為發展中國家和最不發達國家推行國際標準規定更長的期限[6]。

（2）PPMs標準

PPMs （Processing and Production Methods，簡稱PPMs）標準，對會造成嚴重環境污染或生態破壞的加工或生產方法生產出來的產品加以限制或禁止。WTO可以考慮擴大“相同產品”的概念范圍，將產品的生產和加工過程包括其中。但PPMs涉及復雜的技術、道德、文化、社會價值等多種主觀因素，各國對PPMs存在不同理解，任意將其引入相同產品的概念，無疑會導致非歧視原則和整個貿易體系的混亂。在這種情況下，可以借鑒歐盟的靈活協調方式，做一些嘗試：

第一，根據目前WTO各成員在環境方面的不同發展水平，將其劃分成不同的類型，不同類型的成員可以規定不同的生產工藝標準。發達國家適用高標準，發展中國家和最不發達國家采用相對較低的標準。

第二，對于貿易限制措施的實施設定一定的限制條件：即進口成員方在實施這類貿易限制措施之前必須經過貿易與環境委員會的批準，即使在貿易與環境委員會批準之后，受限出口方仍然可以向爭端解決機構提出申訴，利用爭端解決程序保護自己的利益。

第三，要求成員方公開其環境標準和政策，接受其他成員的監督和咨詢，增加透明度，防止環境標準歧視。

（二）靈活運用并改進WTO爭端解決機制

1.靈活運用WTO爭端解決機制

根據現有的WTO規定，由于修訂GATT第20條以及相關WTO協定，要通過正式條文修改程序并不容易。在缺乏新的條約明確規定的情況下，貿易自由化和環境保護之間的微妙平衡只能暫時由爭端解決機構（DSB）通過個案靈活運用和解釋相關規則的途徑來建立。

這種方法的合理性如下：至今人們還沒找到一個能夠較好的平衡貿易與環境關系的制度，[7]針對爭議措施的種類和形式的不同以及案件在事實問題上的差異，由DSB對二者關系進行調整，這種靈活性是必需的。另外，爭端解決程序或司法意見或判決不具有先例效力，不是判例法。個案基礎上調和貿易與環境的難度會大大減輕，而且裁決案件時可以參考以前對同類案件的裁決，但又不必完全受以前裁決的束縛。

這種方法的局限性如下：WTO爭端解決機制雖不存在嚴格“遵循先例”的原則，但通過對GATT/ WTO諸多案例的考察可以看出，事實上以前的專家組、上訴機構報告確實對后來的爭議審理具有重大影響[8]。這樣就產生了爭端解決機構“造法”的問題，而立法機構卻沒有有效手段重新解釋法律，糾正專家組或上訴機構的意見。盡管《建立世界貿易組織協定》賦予了部長會議和總理事會以權威性的法律解釋權，然而這種權力從未行使過[9]。

綜上正反兩方觀點，依靠爭端解決機構的個案處理來對相關條文做出解釋應當非常謹慎，不能走的太遠，不能違背成員方的意愿，侵犯屬于成員方全體的立法權。爭端解決機構不能也不應該承擔制定新規則的職能，WTO規則中包括環境問題、勞工標準問題在內的眾多空白和模糊之處，恰恰反映了締約方之間的政策分歧，留待將來談判時重新考慮。

2.促進環境專家和NGO的參與，增加DSB的透明度

WTO一般通過締約方政府的多邊談判來解決問題，這種封閉的制度使環境專家和非政府組織（NGO）的觀點和建議很難在這些談判中得以體現。專家組的裁決過程處于一種與公眾隔離、獨立運作的“黑箱”狀態。為促進貿易與環境爭端的公正、合理解決，WTO應選環境專家進專家小組，促進NGO的參與，以更積極和建設性的態度開展與環境保護組織的對話與協作。

對環境專家入選DSB專家組名單這點進行改革，異議不大。但發展中國家對NGO的加入心存疑慮。多數的NGO來自于發達國家，在WTO中游說的諸如環境保護、勞工標準、人權等問題，恰是發展中國家缺乏談判能力的問題。代表發達國家利益的NGO會向本國政府游說施壓，可能會帶來貿易制裁措施的濫用。

盡管NGO的加入給WTO帶來了一定的問題，但WTO的態度應是積極的和建設性的。考量利弊，不應給NGO在WTO中參與決策的權力，可以在DSB內建立一個專門機構來受理NGO的各種提案，并授予NGO旁聽爭端解決程序中聽證會或磋商過程的權利。

（三）對北美自由貿易協定相關模式的借鑒

北美自由貿易協定（NAFTA）是世界上第一個發展中國家和發達國家簽署的貿易協定，為協調貿易與環境問題構建了一個全新的模式。

1.對管轄權和法律適用沖突協調的借鑒

對可能產生的貿易與環境爭端，MEAs與WTO的爭端解決機制都沒有明確爭端的法律適用與管轄權問題。可采用如下方式盡量明確法律適用及管轄權。

第一，確立環境協議優先原則。NAFTA第104（1）條規定，“當NAFTA與MEAs中的貿易條款不相符時，MEAs中的義務在不相符的范圍內優先適用，假若成員有多種同等有效又合理的方式來遵循這些義務，成員應選擇其中最不違反NAFTA其他條款的方式”[10]。該協定還規定，成員可以通過書面協商一致的方法，將現存的或將來的MEAs列入受保護的名單，使之也自動優先于NAFTA。不過，該協議規定，若墨西哥認為某一MEAs可能嚴重限制其貿易，其有權拒絕認可。這樣，NAFTA不僅首次承認現有MEAs中的貿易措施的合法性，使三國實施的環境協議中的貿易措施不受NAFTA的挑戰，而且如果未來的國際環境協議包含新的貿易措施，該協議被納入NAFTA后，將自動優先于NAFTA實施。而且基于發展中國家的特殊地位，也對其利益進行了一定的考慮和照顧，貫徹了環境法領域的“共同但有區別的原則”[11]。

第二，管轄權沖突的協調。如果爭端雙方同時既為MEAs的締約方又是WTO的成員方，因適用MEAs的規定的貿易措施產生糾紛，可以規定應優先選擇多邊環境協定的爭端解決機制來解決。如果雙方都是WTO的成員，而其中一方不是MEAs的成員，則應毫無選擇的利用WTO的爭端解決機制來解決。

2.對舉證責任分配的借鑒

WTO的爭端解決機制規定由被告國承擔舉證責任。而NAFTA規定，當國家之間在環境問題上發生沖突時，應當由控告國負責舉證，即采取舉證責任倒置的方式，證明這種環境措施屬于一種綠色壁壘而不合理，被告國沒有責任向控告國解釋實施這種環境措施的理由。該方式無疑對于一國濫用環境政策進行貿易保護將起到一定的遏制作用。在貿易與環境爭端中，發達國家往往針對發展中國家的環境措施不符合國際條約的規定而提出控訴，即往往處于原告方的地位，如果能夠合理采納舉證責任倒置的建議，被告方發展中國家將免于舉證訴累，有助于發展中國家獨立執行本國的環境政策。

（四）加強MEAs機構與WTO的合作

多邊環境條約的秘書處掌握著很多MEAs的信息，秘書處通過與WTO的CTE的合作和交流，使貿易制度和環境保護政策相互支持。合作的方式主要有三種：第一，信息交流。多邊環境條約機構將環境條約中與貿易有關的事項通知WTO的相關委員會，WTO的相關委員會也應將自己草擬的可能影響環境的貿易措施事先征詢有關的環境條約機構的意見。彼此應盡量給對方一定的時間發表評論。第二，設立觀察員。WTO應授予管理多邊環境條約的組織在WTO相關委員會中觀察員的地位。目前，世界上的MEAs太多，過多的MEAs的參與到WTO CTE的談判中，有可能給CTE造成太大的環境壓力，尤其對發展中國家不利。為此，可考慮同意由聯合國環境規劃署（UNEP）和幾個有代表性的MEAs秘書處以觀察員身份參加CTE會議：如《瀕危野生動植物種國際貿易公約》（CITEs）、《蒙特利爾議定書》和《巴塞爾公約》。在具體討論某一MEA時，再邀請該MEA秘書處作為特別觀察員出席會議[12]。第三，聯合建立專家簿。由WTO和有關的多邊環境組織聯合建立相關環境問題的專家名冊，以備在必要時提供專家意見，也是促進解決貿易與環境爭端的措施之一。

三、結語

貿易與環境沖突深深根植于發達國家和發展中國家之間在自由貿易和環境保護的經濟實力和價值取向上的巨大差異。二者屬于同一個級別、同一個層次的重要原則和規范，都得到了廣泛的支持。要協調兩者之間的沖突不僅要解決表面上的法律沖突，更要解決兩大陣營中的實力差異導致的利益追求的沖突，這將是一個長期、艱難的過程。人類也沒有必要在兩者中做出非此即彼的選擇，兩者對人類的生存都是必不可少的。但貿易與環境沖突的法律協調，不管是事后裁判的個案解決，還是更高層次的事前的預防協調，都很難找到一個根本的解決之道。“這是法律本身的局限性還是人類的根本追求在絕對意義上的不確定呢？”[13]兩者應該都有。從這種意義上來說，所謂根本解決問題的途徑是不存在的（如果存在，法律就失去其存在基礎和發展的空間），只能是特定時期特定條件下的相對合理，只能是不斷的接近與完善。本文所說的解決途徑，就是力圖向在這個“無限接近”中接近一點點。

參考文獻：

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