國有企業改制中存在的法律問題及其對策

摘要：國有企業改制是一項復雜的系統工程，涉及清產核資、企業產權界定、資產評估和處置、企業員工身份置換等一系列事關民生的重大問題，但由于歷史、政策、體制、法制等方面的原因，導致國有企業改制中出現了一系列的法律問題，主要表現在：對改制企業進行的資產評估不規范，導致國有資產流失嚴重；企業改制過程中的產權交易不規范，缺乏公開透明度；企業改制工作缺乏制約機制，逃、漏、廢債現象依然嚴重；國企改制依據的主要是部門規章及規范性文件，政策性較強。這些問題的存在，已嚴重影響了國企改革的進程和成效。

關鍵詞：國有企業；改制；法律

中圖分類號：F279.21文獻標志碼：Ａ文章編號：1673－291Ｘ（2008）05－0097－02

企業改制不僅是經濟體制改革的重大課題，同時也是當前國有企業擺脫困境，建立現代企業制度的一個重要途徑。反思近二十余年的國有企業改制歷程，我們承認改制給大部分的企業帶來了生機與活力，改制后的企業生產經營狀況趨向正常化、規范化。但在實際操作中，企業改制也暴露出一些亟待完善和規范的問題，本文擬對企業改制中存在的法律問題作些探討，在此基礎上提出作者的對策思考，以期對今后的國有企業改制工作有所借鑒。

一、當前國有企業改制中存在的法律問題

當前，國企改制已進入了攻堅階段，國家國資委在2005年初就明確提出，將2005年確定為“國企改制的規范年”，這從另一個側面說明了：國企改制的過程中，不規范現象的嚴重性及普遍性，因此，國資委決心下大力氣進行規范。從近幾年的國企改革進程看，當前國企改制中還存在著諸多的法律問題，這些問題已成為改革深入發展的“瓶頸”，其解決的程度如何直接關系到國企改革的成敗與成效。

（一）對改制企業進行的資產評估不規范，導致國有資產流失嚴重

在企業改制過程中，有些企業聘請的資產評估機構沒有資質；或雖有資質但遷就被評估企業，進行高值低估；或只注重對房產、設備等固定資產的評估，而對企業的商標、專利、商號、名稱等無形資產沒有進行評估或評估不足。意圖從事改制企業經營的人往往從個人私利出發，將企業多年積累的無形資產，試圖從企業的資產總額中除去，以達到降低購買股權成本的目的，從而侵占國有資產，將國有資產據為己有。有的從事改制企業經營的人為達到自己的目的，往往投機鉆營，虛增債務或虛減資產，并通過拉關系、托人情等方式，盡量降低所評估的資產價值，最終導致國有資產的大量流失。

（二）企業改制過程中產權交易不規范，缺乏公開透明度

國企改制必然導致國有產權的交易，產權交易是實現國企改制的有效途徑。但是，由于產權交易方面存在著產權轉讓主體模糊、產權交易的流程和規范不夠完善、產權交易市場化程度不高、缺乏流動性、沒有形成全國統一的產權交易市場、產權交易的價格形成沒有市場化等一系列問題，從而導致在企業改制過程中，企業的產權交易往往不進行公開招標和拍賣，黨委政府和主管部門多是采用行政手段，與意欲從事改制企業的經營者采取協商轉讓、零轉讓的方式，實現企業的改制；對于國有資產的出售法律雖有明文規定，必須經具有審批權的部門審批同意后方能出賣，但現實中有很多改制企業國有資產出售是未經批準擅自出售，這種程序嚴重違法、暗箱操作的行為，直接造成了國有資產的大量流失，最終極大地損害了國家、集體和廣大職工的利益。

（三）企業改制工作缺乏制約機制，逃、漏、廢債現象依然嚴重

在企業改制過程中，企業的上級主管部門、政府的體制改革部門、國有資產管理部門多頭并進，沒有統一的領導機構和監督機構，所進行的企業改制工作與國有資產產權登記、房地產、工商、稅務等政府主管、職能部門脫節，沒能形成聯動機制，致使這些主管、職能部門不能參與企業的改制工作。特別是對原企業的擔保債務尚未得到全部落實的情況下被強行注銷登記，新企業雖然接收了資產，但又不承擔責任，使債權長期得不到償還，債權實際被懸空，侵害了債權人的利益。此外，行政部門側重于地方利益的保護，對企業改制中低估、漏估國有資產、虛增債務的行為視而不見。更有甚者，政府也積極參與到企業改制中，絞盡腦汁幫助改制企業逃、廢債，銀行等金融機構的債權被人為懸空的情況尤為突出。

（四）由于國企改制政策性較強，改制依據的主要是部門規章及規范性文件，因此，人民法院審理企業改制案件中在適用法律方面還存在一定的困難。

盡管最高人民法院在2003年1月3日公布了《關于審理與企業改制相關的民事案件若干問題的規定》，但由于企業改制牽涉方方面面，僅有這樣一部法律文件，難以應對改制過程中出現的新情況、新問題。如《規定》對漏債的承擔沒有規定，對于諸如評估報告不實，購買者是否承擔超出部分的債務；如何理順新、舊企業的關系，債務承擔主體資格等問題均沒有作出明確規定，這在很大程度上影響了法院的辦案效果及辦案質量，也影響了企業改制的進程。

二、規范企業改制工作的對策

（一）制定和完善資產評估法律法規，建立規范的行業準則和標準

目前，我國尚無一部完善的有關資產評估方面的法律法規，1991年，國務院發布的《國有資產評估管理辦法》是目前有關國有資產評估的最高法規，其他關于資產評估的規定，往往具有明顯的部門特征，不能全面調整和規范資產評估市場行為。因此，盡快制定一部完整系統的資產評估法律，就顯得尤其重要和必要。

（二）建立健全國有資產監督機制，加強行政監管和行業協會監管工作的力度

對于改制企業中的國有資產由國有資產管理部門代表政府對改制企業的國有資產進行統一管理，通過市場運作，增加產權交易市場透明度，最大限度地盤活國有資產，防止國有資產流失，確保企業改制的良性循環，切實維護國家、集體和廣大職工的利益。通過立法方面的完善，使企業改制獲得完善、清晰的法律支持，規范政府的行為，淡化政府在企業改制中的行政管理色彩，使其充分發揮監督、協調職能，由單一的管理職能向服務職能轉變，為企業改制工作創造良好的社會軟環境。

（三）嚴格規范國有資產出售行為，對未經批準擅自出售國有資產的行為，依法追究其法律責任

國有資產的出售國家有明文規定，必須經具有審批權的部門審批同意后方可進行。但在現實生活中，有很多改制企業未經批準就擅自出售國有資產，這一行為不僅程序嚴重違法，而且極易造成國有資產的流失，滋生腐敗。對于此類違法現象，建議有關部門依法撤銷出售行為，責令有權出售部門，依照法律程序，重新出售國有資產；同時依照相關法律規定，嚴肅追究相關責任人的行政法律責任，構成犯罪的，依法追究其刑事責任。

（四）加強對中介機構的監督與管理，盡快完善產權交易方面的法律法規

中介機構在國有企業改制中發揮著價值判斷、價值實現等重要作用，中介機構的資質、工作態度如何？能否依法獨立、客觀、公正地處理委托事務，直接決定著企業改制工作的方向和成敗。實踐中，很多中介機構為了討好企業，能夠爭取到業務，不惜一切代價，公然違反國家有關法律、法規和政策，弄虛作假，損害債權人利益的現象時有發生。因此，為了避免產權交易糾紛的發生，促進社會的穩定和經濟的發展，進一步加強對中介機構的監督與管理，嚴格規范中介機構的行為，盡快完善產權交易方面的法律法規就顯得尤為必要。

（五）積極發揮人民法院在企業改制中的作用，及時高質地審理好企業改制中出現的各類糾紛

在國企改制中，不可避免地發生諸如產權、債權糾紛等這樣或那樣的法律問題，人民法院作為國家專門審判機關，要緊緊圍繞經濟工作中心和黨政工作難點、妥善審理好國有企業改制中的破產案件及改組、兼并、租賃、轉讓案件，充分發揮經濟審判的重要職能，切實保障國有企業改革的順利進行。

2003年1月3日，最高人民法院《關于審理與企業改制相關的民事糾紛案件若干問題的規定》（以下簡稱“規定”）為依法審理國有企業改制案件，穩妥推進企業體制改革，維護社會穩定，提供了有力的法制保障。但在司法實踐中，由于案件的特殊性及立法方面的滯后，導致在適用法律和對法條的理解上，仍有不明確的地方，應進一步加以明確和補充，主要表現在：

1.企業改制后原有債務的承擔問題

在國企改制過程中，未經債權人同意，擅自改變債務承擔主體的情況尤其突出。規定實行后，為審理此類案件提供了有效的法律依據。但在審判實踐中，仍存在以下問題：

（1）在出售國有企業中，該企業的行政主管部門未經債權人同意，承擔原企業全部債權債務的，該如何處理？

《規定》第6條、第12條、第24條等，分別規定了應承擔原企業債務的主體。但均未涉及由原國有企業的行政主管部門承擔債權債務的情況。在實踐中，該轉移的債務經債權人認可，而且約定的內容不違反法律、法規強制性和禁止性規定的，確認該債權債務的轉移有效。債權人對該債務轉移不予認可的，有關法律的規定不明確。

（2）在出售國有企業中，當地政府向買受人承諾由政府承擔企業的債務，但未經債權人同意的，應如何處理？

2.國有企業改制后，與第三人簽訂的合同該如何履行

國有企業改制中，有關對原企業的改組、改造、分立、出售、兼并的規定，均未涉及原企業與第三人簽訂的合同應如何履行，因此在實際審判工作中，就存在著理解不統一，從而導致適用結果大相徑庭的情況發生，這在一定程度上也影響了法律運行的效果，破壞了法律應有的權威。

參考文獻：

[1]華洋，等.企業改制并購法律實務[M].北京：法律出版社，2006.

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