論政府效益審計(jì)

一、效益審計(jì)的概念

世界各國對(duì)效益審計(jì)的定義差不多都是圍繞著“3E”展開的。

1986年，最高審計(jì)機(jī)關(guān)國際組織（INTOSAI）第十二屆國際會(huì)議發(fā)表的《關(guān)于績效審計(jì)、公營企業(yè)審計(jì)和審計(jì)質(zhì)量的總聲明》中，定義效益審計(jì)為：“對(duì)公營部門管理資源的經(jīng)濟(jì)性（Economy）、效率性（Efficiency）和效果性（Effectiveness）所作的評(píng)價(jià)與監(jiān)督。”

美國審計(jì)總署（GAO）1994年將效益審計(jì)定義為：關(guān)于政府組織、規(guī)劃和活動(dòng)的“3E”方面的審計(jì)，包括經(jīng)濟(jì)、效率和規(guī)劃審計(jì)。

效益審計(jì)是對(duì)一個(gè)組織利用資源的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性進(jìn)行的評(píng)價(jià)。經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性三要素是一個(gè)有機(jī)的整體。經(jīng)濟(jì)性是指最低的資源消耗，也就是節(jié)約的程度；而效率性主要指投入與產(chǎn)出的關(guān)系，即在投入一定的情況下，使產(chǎn)出最大；效果性是對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的產(chǎn)出結(jié)果與預(yù)期目標(biāo)的比較。經(jīng)濟(jì)性、效率性都應(yīng)與效果性相一致。

二、我國效益審計(jì)的現(xiàn)狀

社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制建立后，企業(yè)和政府的運(yùn)行方式都發(fā)生了很大的變化，政府審計(jì)工作也要隨之改變。

《中華人民共和國審計(jì)法》明確規(guī)定，對(duì)財(cái)政收支的真實(shí)、合法和效益，依法進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，就已經(jīng)包含了效益審計(jì)的內(nèi)容。效益審計(jì)在多方面體現(xiàn)出來：部門預(yù)算執(zhí)行情況的審計(jì)，專項(xiàng)資金的審計(jì)，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，政府投資項(xiàng)目的審計(jì)，國有及國有控股企業(yè)的審計(jì)。在這些審計(jì)中，審計(jì)的目標(biāo)和范圍超越了傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)收支審計(jì)，效益審計(jì)顯現(xiàn)出來。

《審計(jì)署2003年至2007年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》指出：“要積極開展效益審計(jì)，實(shí)行財(cái)政財(cái)務(wù)收支的真實(shí)合法審計(jì)和效益審計(jì)并重，逐年加大效益審計(jì)份量，爭取2007年，投入效益審計(jì)力量達(dá)一半左右。”并明確提出了未來五年審計(jì)工作的主要任務(wù)之一就是要“積極開展效益審計(jì)，促進(jìn)提高財(cái)政資金的管理水平和使用效益。”

《審計(jì)署2006～2010年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》中指出，“全面推進(jìn)效益審計(jì)，促進(jìn)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式，提高財(cái)政資金使用效益和資源利用效率、效果，建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)。”并提出堅(jiān)持兩個(gè)并重，堅(jiān)持財(cái)政財(cái)務(wù)收支的真實(shí)合法審計(jì)與效益審計(jì)并重，每年投入效益審計(jì)的力量占整個(gè)審計(jì)力量的一半左右。以專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查為主要方式，以揭露嚴(yán)重?fù)p失浪費(fèi)或效益低下和國有資產(chǎn)流失問題為重點(diǎn)，以促進(jìn)提高財(cái)政資金使用效益和管理水平為主要目標(biāo)，全面推進(jìn)效益審計(jì)，到2010年初步建立起適合中國國情的效益審計(jì)方法體系。

但是從這幾年的工作實(shí)踐來看，傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)審計(jì)（財(cái)政、財(cái)務(wù)收支的真實(shí)、合法性審計(jì)）一直是審計(jì)工作的主要內(nèi)容，而效益審計(jì)還是比較薄弱，但是近幾年比重有所提高。我國政府審計(jì)現(xiàn)狀必然會(huì)改變，在搞好財(cái)務(wù)審計(jì)的同時(shí)，大力開展效益審計(jì)已成為國家審計(jì)的發(fā)展方向。

三、效益審計(jì)成為政府審計(jì)發(fā)展方向的原因分析

（一）經(jīng)濟(jì)體制和行政體制的變化。改革開放二十多年來，我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長，市場經(jīng)濟(jì)體制的建立使整個(gè)社會(huì)發(fā)生了前所未有的變化。尤其是我國加入WTO以后，公平、高效和透明的精神影響我國的政治文化，對(duì)轉(zhuǎn)變政府職能將會(huì)產(chǎn)生重大而深遠(yuǎn)的影響。加入WTO為我國開展效益審計(jì)提供了國際契機(jī)。政府將由權(quán)力型向責(zé)任型轉(zhuǎn)變，由管制型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，致力于宏觀調(diào)控和公共管理，為社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)。這就推進(jìn)了效益審計(jì)成為政府審計(jì)發(fā)展的方向。

（二）民主的發(fā)展。正如楊時(shí)展教授所說：“一切取之于民的，必須經(jīng)濟(jì)有效地用之于民，用于民而不經(jīng)濟(jì)，用于民而沒有達(dá)到人民預(yù)期的效果，政府仍要負(fù)責(zé)任。”隨著民主與法治的進(jìn)步，公眾要求政府轉(zhuǎn)變作風(fēng)、提高效率和懲治腐敗。審計(jì)制度作為一種上層建筑，也要相應(yīng)的進(jìn)行改變。目前正在進(jìn)行的民主政治建設(shè)對(duì)政府審計(jì)提出了新的要求，服務(wù)型政府要求其公共物質(zhì)資財(cái)和人力資源的配置、消耗都必須接受社會(huì)公眾的監(jiān)督，真正做到權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀。

（三）資源的限制。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)，要求我國在資源有限的情況下，盡可能經(jīng)濟(jì)有效的使用資源。要評(píng)價(jià)公共資源的使用狀況，需要對(duì)其投入和產(chǎn)出的結(jié)果進(jìn)行分析，注重效果性。立法機(jī)構(gòu)和社會(huì)公眾都希望從審計(jì)報(bào)告中得到相關(guān)信息：預(yù)算分配是否規(guī)范，財(cái)政資金使用是否得當(dāng)，政府投資是否節(jié)省和有效。因此各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)更加重視和支持審計(jì)工作，要求把效益審計(jì)提上日程。開展效益審計(jì)可以提高財(cái)政支出效益，節(jié)約資源，確保國家職能正常發(fā)揮，更好地建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)。

（四）提高政府機(jī)構(gòu)及其工作人員工作效率和業(yè)績的需要。我國財(cái)政逐漸退出競爭領(lǐng)域，績效審計(jì)的力度比較弱。政府機(jī)構(gòu)及其工作人員，國有企業(yè)的工作的效率性和效果性應(yīng)該重視。公眾越來越關(guān)注諸如國有資產(chǎn)大量流失、行政經(jīng)費(fèi)不斷增加等等問題，也紛紛指責(zé)那些鋪張浪費(fèi)、官僚主義的嚴(yán)重現(xiàn)象。人民要求政府公開、公平、公正的辦事，向人民或人民的代表公布財(cái)政開支及其使用的結(jié)果和效益，要求對(duì)政府部門履行職責(zé)的情況進(jìn)行監(jiān)督，提高政府部門及其工作人員的工作效率和工作業(yè)績。

（五）審計(jì)事業(yè)發(fā)展的推動(dòng)。審計(jì)職能作用的范圍不斷擴(kuò)大，傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)審計(jì)逐步向效益審計(jì)延伸，成為國家審計(jì)發(fā)展的一種趨勢。人們?cè)絹碓疥P(guān)注政府資金的支出、投向、效益和效果狀況。近幾年來，我國興起的領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和專項(xiàng)資金審計(jì)，除了對(duì)其真實(shí)性和合法性進(jìn)行審查外，還開始對(duì)其經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性進(jìn)行評(píng)價(jià)，這說明已經(jīng)運(yùn)用了效益審計(jì)的觀念。效益審計(jì)是審計(jì)發(fā)展的高級(jí)階段。

（六）發(fā)展科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建和諧社會(huì)的需要。審計(jì)工作要在構(gòu)建和諧社會(huì)中發(fā)揮積極的建設(shè)性作用，就必須加強(qiáng)自身的創(chuàng)新與發(fā)展能力，在實(shí)踐中貫穿全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展的思想，不斷提高服務(wù)和諧社會(huì)建設(shè)的能力和水平。審計(jì)工作由傳統(tǒng)審計(jì)向現(xiàn)代審計(jì)轉(zhuǎn)軌，由財(cái)務(wù)審計(jì)逐漸深入到效益審計(jì)，使審計(jì)工作更加適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求。

（七）國外有先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)可以借鑒。像美國、英國、加拿大、德國、瑞典、澳大利亞等廣泛開展效益審計(jì)的國家，其政府審計(jì)機(jī)關(guān)總結(jié)出了一些相對(duì)成熟的效益審計(jì)方法和規(guī)律。我國開展效益審計(jì)可以充分借鑒外國的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。

四、效益審計(jì)已成為現(xiàn)代國家政府審計(jì)發(fā)展的大趨勢

效益審計(jì)已成為許多國家政府審計(jì)工作的重點(diǎn)和目標(biāo)。美國效益審計(jì)達(dá)到85%以上，通過效益審計(jì)和其他服務(wù)為聯(lián)邦政府節(jié)約了大量的資金，提高了政府運(yùn)作效率。加拿大審計(jì)長公署和英國審計(jì)署，效益審計(jì)約占審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃總審計(jì)數(shù)額的40%。還有，西歐一些國家審計(jì)機(jī)關(guān)都在實(shí)施效益審計(jì)。效益審計(jì)成為世界審計(jì)發(fā)展的主流。

在我國，對(duì)政府效益的評(píng)估已經(jīng)越來越受到社會(huì)各界的重視。實(shí)施效益審計(jì)可以從政府開支的成本——效益、成本——效果角度來衡量其物質(zhì)資源、人力資源配置與消耗的合理性、有效性，政府效益審計(jì)的開展是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求。

西方審計(jì)學(xué)家認(rèn)為，能否不失時(shí)機(jī)地選擇并接受效益審計(jì)，是衡量一個(gè)國家的政府審計(jì)是否具有活力的標(biāo)志之一。效益審計(jì)是審計(jì)發(fā)展的必然產(chǎn)物和高級(jí)階段。

（作者單位：南京大學(xué)會(huì)計(jì)系）