我國政府績效審計面臨的問題與對策

目前，隨著我國公共財政體制改革不斷深入，財政支出向教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等民生問題傾斜，支出總額不斷擴大，各級人大和社會公眾更加關注公共財政的支出情況，以對政府及各隸屬部門、事業(yè)單位支配的財政資金經濟性、效率性、效果性進行評價，政府績效審計應運而生。政府績效審計是針對政府各部門支出計劃的可行性、執(zhí)行的效益性進行監(jiān)督評價，及時發(fā)現(xiàn)和反映存在的問題，提出改進建議，促進政府科學管理、提高公共財政支出效果。

一、我國政府績效審計面臨的問題

我國績效審計剛起步，要建立起績效審計體系，尚需長期的探索和嘗試，不僅要在審計界注入績效審計觀，還應在理論上繼續(xù)進行深入細致的研究。目前，在我國績效審計面臨的問題主要有以下幾個方面：

1.管理體制的局限。審計法規(guī)定，審計實行“雙重領導”的管理體制，審計機關履行職責所必需的經費在政府本級預算中單列，其人員編制、經費來源、福利待遇等都依附于地方政府。這就導致實施審計監(jiān)督的主體與被審計監(jiān)督的對象共處于同一個利益主體，接受同一政府的領導。造成審計監(jiān)督常處于矛盾之中，審計機關對某些涉及地方政府利益的事項不得不采取“回避”、“讓步”態(tài)度，不得不考慮地方政府首長的“意向”，審計機關在對權的制約和監(jiān)督方面難有作為，績效審計難以擺脫獨立性置疑。

2.公共財政體制不健全。我國的公共財政體系正處于改革期，各方面制度尚不完善，政府越位、錯位和缺位現(xiàn)象依然存在，加之人們對公共財政的認識不足，導致實踐中存在偏差。隨著公共受托責任觀念的不斷增強，公眾對政府審計的要求不再只停留于對財政收支的真實性和合法性審計上，他們更關心的是財政支出的效果。但是公共財政體制不完善，將使得政府審計對財政收支的效果性審計力度不夠，重點仍集中于財政收支的真實性、合法性，這也從根本上制約了我國政府績效審計的發(fā)展。

3.審計范圍較窄。主要表現(xiàn)在：（1）財政是公共資金的最初源頭，目前財政審計把主要力量放在真實性、合法性上，至于專項資金是否用于原定的目標、其效用如何，則往往不太深究；（2）政府采購工作日漸興起，但審計對于整個政府采購活動的經濟性、效率性和效果性考慮不多；（3）國有企業(yè)是開展經濟效益審計最早的領域，但近年來國有企業(yè)改革逐步深化，現(xiàn)代企業(yè)制度和激勵、約束機制的逐步建立，國有資產管理方式的改革和完善，注重企業(yè)績效已經越來越成為企業(yè)經營管理者的自覺行為，企業(yè)的績效已不再是政府審計所關注的重點，且有向內部審計傾斜的趨勢。

4.審計標準缺乏。1999年以后，財政部等有關部門陸續(xù)制發(fā)了《國有資本金效績評價規(guī)則》、《國有資本金效績評價操作細則》、《企業(yè)效績評價標準》、《企業(yè)效績評價操作細則》等，為企業(yè)效績評價工作的深入開展、規(guī)范企業(yè)效績評價行為、增強評價結果的客觀公正性提供了有利條件。但是，對于政府公共部門的績效審計，目前尚沒有一個明確的規(guī)范，既沒有績效審計方面的指標評價標準，也沒有績效審計方面準則性質的可操作性指導文件，由于缺乏具有針對性的制度規(guī)范，導致政府績效審計難以深入。

5.審計人員素質偏低。我國現(xiàn)有審計人員的知識結構、專業(yè)素質、能力等方面與開展績效審計工作的要求還有很大差距：（1）審計實務知識較多，而理論基礎薄弱，審計人員普遍缺乏公共管理、行政法規(guī)、財政財務和現(xiàn)代審計技術等方面的專業(yè)知識，并對政府管理知識不甚了解；（2）現(xiàn)場作業(yè)經驗豐富，綜合分析問題能力不強，部分人員政策理解水平、業(yè)務技能較低，這些都直接影響著政府績效審計的效果。

二、促進政府績效審計的對策

績效審計觀念在我國政府審計工作中已初見端倪，而且已經具備了開展績效審計的條件，但是，我們不能以原有的工作定式和知識結構來勾勒績效審計，而應在新的審計環(huán)境和現(xiàn)代技術方法的平臺上構造績效審計。具體地說，筆者認為應突出以下對策：

1.完善績效審計法規(guī)及評價標準。法律法規(guī)是開展政府績效審計關鍵的一環(huán)，因為依法審計是審計的基本原則，只有以法律、法規(guī)的形式把績效審計確定下來，審計人員在審計時才有法可依。因此，我們要認真總結在政府經濟責任和專項資金審計中取得的績效評價方面的經驗，結合財務收支審計的審計準則，制定比較系統(tǒng)、操作性較強的政府績效審計準則，在準則中要對績效審計對象、審計目的、審計程序、審計報告等作出規(guī)定。鑒于政府績效審計具體情況比較復雜，可分門別類制定出具有各個部門特點的準則。同時，建立一套科學可行的指標評價體系也是開展政府績效審計刻不容緩的措施之一，指標的科學性可以在一定程度上體現(xiàn)公平。績效審計指標包括對經濟效益、社會效益的評價，經濟效益的評價可以參考企業(yè)經濟效益指標評價而定，社會效益的評價可以根據(jù)不同的行業(yè)、不同性質的內容而定。由于社會效益是一個很難用定量指標來衡量的，而定性指標有時難以保證公平，因此，在制定社會效益評價指標時，可以給出一些原則性較強的定性規(guī)定。另外，針對彈性較大的、容易使公平性受到損害的項目或領域，應通過認真總結經驗再作一些補充性質的規(guī)定，來不斷完善。

2.處理好績效審計與傳統(tǒng)審計的關系。國外績效審計從某種程度上獨立于傳統(tǒng)審計，因為，國外傳統(tǒng)審計開展的時間較早，被審計單位的財政財務收支的真實性、合法性有了一定的保證。我國的情況則不同，目前弄虛作假、營私舞弊等違法、違規(guī)現(xiàn)象仍十分嚴重，在這種基礎下開展政府績效審計，則不能脫離傳統(tǒng)的審計。要在績效審計實踐中，克服受舊習慣和定式的制約，將績效審計導入傳統(tǒng)審計，使績效審計缺乏實質的內容，跳不出傳統(tǒng)審計圈子的問題。在具體實踐中，審計人員要制定好審計計劃，作好審計調查，如果發(fā)現(xiàn)被審計單位的財務收支活動嚴重不實，則不能再進行績效審計程序而應進行傳統(tǒng)的真實性、合法性審計。

3.作好政府績效審計的試點工作。政府績效審計涉及面廣、難度較大，審計的方式方法又與傳統(tǒng)審計有很大的區(qū)別。在當前情況下不宜在所有領域全面開展績效審計，首要是搞好試點工作。選擇公共財政、投資等重點領域、重點部門，對資金投入、占用較大，政策性強及社會關注的焦點等項目，積極開展績效審計。如財政支出的重點是行政管理、國家安全、政權建設等政府運轉和維護國家利益領域，科技教育、環(huán)境保護、公共衛(wèi)生等社會公益事業(yè)領域，社會保障、民政等國家救濟領域，大型基礎設施建設、宏觀經濟調控等彌補市場缺陷領域。可從中選出一些典型的行業(yè)、單位或項目進行績效審計。

（作者單位：江西省審計廳）