大部制：核心是轉變政府職能

國務院機構改革方案出臺僅是大部制的發端，制定“三定”規定、精簡議事協調機構、地方機構改革等，則是這一輪改革中后程的主要內容。

大部制不是簡單“拼接組合”

“三定”規定，指定職責、定機構、定編制，以此對國務院機構的職責和權限進行規定。做好部門“三定”是機構改革實施工作的中心環節。

根據國務院機構改革方案和說明，不論是調整變動的部門，還是機構未作調整的部門，都要通過制定和完善“三定”規定，具體落實轉變職能的各項要求，理順部門關系，強化部門責任，著力解決職責交叉、權責脫節、推諉扯皮等問題。專家分析，大部制不是簡單的部委“拼接組合”，“三定”規定要集中體現和落實機構改革方案“轉變職能”的精髓，將凸顯兩大特點。

首先。突出改善民生，把加強與整合社會管理和公共服務部門作為此次改革的一項重要任務。為保持政府四大職能的均衡發展，公共服務和社會管理職能的擴充速度將會提升。

全同政協委員、中國人事科學研究院院長吳江表示，要提高政府在公共服務和社會管理方面的能力水平，必然要在機構和編制方面給予必要保障。

其次，大部制后。決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的要求。將促使中央機構的權力運行方式和格局發生轉變。

改革前的中央部門通常既管決策又管執行，既要立法又要執法。比如人事部門既要制定公務員法規政策，又要負責具體實施，還要管監督檢查，缺少相應的制約機制，影響了行政效率和決策的科學性。這次專門組建公務員局，就較好地解決了決策、執行、監督的相互制約又緊密配合的問題。吳江指出，以往的行政管理體制改革主要目的在于“消腫”，裁汰冗員，精兵簡政。相比之下，此次大部制則側重通過職能整合，理順關系，將決策、執行和監督環節分開，這個目標在以往的機構改革中是沒有的。

國家行政學院教授竹立家也表示，大部制后，中央部門主要發揮政策制定權和政策監督權作用，將不再過多直接插手具體執行工作，政策的執行權將大規模下撥到地方、專業部門和社會組織等。

在新改革方案中，可以發現這一明顯特征。比如規定國家發改委將集中精力抓好宏觀調控，進一步減少其微觀管理事務和具體審批事項，繼續縮小投資審核范圍，下放審核權限，簡化審核程序，更好地發揮地方政府和行業管理部門在投資管理方面的作用。地方規劃和專項規劃、專項產業政策，除按規定需報國務院審批的外，由地方政府和行業管理部門在國家規劃和政策的指導下分別制定。

不要求地方與中央同步

新一輪政府機構改革，中央對地方除了要求抓緊進行相應改革之外，也專門指出“可以從實際出發，因地制宜，不搞‘一刀切’，不設時間限制”。這表明，中央不要求地方的機構改革和國務院同步進行。

“兩會”前剛剛閉幕的十七屆二中全會提出“到2020年建立比較完善的行政管理體制”，實際上為地方政府機構改革留出了比較充裕的時間。

此前的數次政府機構改革，都是先調整中央部委，再調整地方對應的機構。北京大學中國地方政府研究院院長彭真懷認為，此次改革仍將延續這一步驟。

彭真懷表示，即便如此，各地政府尤其是省級政府對部門整合的探索，仍然是中央所重視的經驗。據全國政協委員、國家行政學院原副院長唐鐵漢“兩會”期間透露，有兩個省份將與國務院機構改革同步進行試點。

目前，全國有不少省市對行政管理體制改革進行了一定探索，嘗試將職能相近的部門進行合并。如西藏從自治區到縣級政府，都把勞動、人事和社保部門合在一起。

在彭真懷看來，在我國現行體制下，大部制首先屬于中央層面的任務。“樹干不動，樹枝白搖。中央部門調整好了職能，對全國各級機構改革起到示范作用，改革必然會自上而下推行。”他說。

他表示，地方政府機構改革應著眼于精簡機構、提高效能，路徑包括：一是減少行政層級，加強基層政權建設；二是調整和完善垂直管理體制，理順垂直機構與所在地方的權責關系。

對于后者，專家認為，應通過法制來規范垂直管理部門和地方政府的關系。國務院有的部門，在地方設置了分支機構或派出機構，它們與主管部門是垂直管理關系，而根據《地方組織法》，地方政府與它們之間是工作協助關系和法律、政策執行的監督關系，這些都需要依法規范。

議事協調瞄準高層決策

中央在對國務院機構改革的說明中，要求精簡和規范各類議事協調機構及其辦事機構。同時，在公布的改革方案中，又包括設立國家能源委員會這樣一個高層次的議事協調機構，以及在國家發改委下組建一個國家能源局。

彭真懷認為，這顯示出中央一方面希望充分發揮決策層的協調效力，另一方面又要嚴格限制負責執行的辦事機構，避免機構臃腫、層級復雜。

“問題本身不在于議事協調機構的增多或減少，而在于能否提高政府效率、真正起到協調作用。”彭真懷說，議事協調機構同樣大量存在于西方發達國家的政府中，其本意是為了在不同部門的決策層間起到溝通、議事的作用。但目前我國各級政府中的領導小組、協調小組、委員會、聯席會議、指揮部等往往專門設置了執行機構，而這些執行機構又往往具有一定行政級別，不可避免造成機構膨脹、層級增加，也使議事協調機構及其辦事機構招致詬病。

“要保留下來的議事協調機構，首要原則就是高效和精干”。吳江表示，協調問題始終是行政管理體制改革的難點，重在理順關系。橫向的協調議事，其困難是囿于部門利益，權責不清，很難達到共識和共贏。大部制在很大程度上解決了這個問題，將原來很多擔負不同職責的部門合并到一起，將外部協調困難和利益摩擦內部化了。所以大部制推行后，內部協調變得很重要，將主要通過財政和行政層級兩個手段來協調。

吳江表示，隨著探索實行職能有機統一的大部制不斷深入，議事協調機構也會發生動態變化，一些機構將隨大部制發展會越來越少，協調功能也將更多側重宏觀層面，重在部門首長之間的高層議事。

上一輪政府機構改革以來，各地都曾集中清理整頓了一批議事協調機構和臨時機構。任進表示，要進一步明確議事協調機構等國務院機構的法律地位。待各種條件成熟后，應當通過修改《國務院組織法》、《國務院行政機構設置和編制管理條例》或其他手段，對議事協調機構的設置實現法定化。