科學(xué)定位 優(yōu)化環(huán)境 構(gòu)建多元供給體系

摘要：當(dāng)前新農(nóng)村建設(shè)中公共產(chǎn)品的供給主體建設(shè)是一個(gè)基礎(chǔ)工程，搞好基礎(chǔ)工程重要的是要構(gòu)建多元供給主體、科學(xué)定位每一供給主體和優(yōu)化供給主體環(huán)境。

關(guān)鍵詞：新農(nóng)村；公共產(chǎn)品；供給主體體系；建設(shè)

中圖分類號(hào)：D63

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-1494(2008)03-0071-03

黨的十七大報(bào)告指出：解決好農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題，事關(guān)全面建設(shè)小康社會(huì)大局，必須始終作為全黨工作的重中之重。要加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位，走中國(guó)特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)長(zhǎng)效機(jī)制，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，建設(shè)城鄉(xiāng)一體化新格局，一個(gè)重要而迫切的基礎(chǔ)性工程就是農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體系建設(shè)。完善的公共產(chǎn)品供給體系是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，是農(nóng)村社會(huì)事業(yè)的標(biāo)志，是農(nóng)民生活富裕的保證，更是農(nóng)村大發(fā)展大繁榮的基礎(chǔ)。

當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給由于歷史的原因形成了非常復(fù)雜的局面。從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的人民公社體制到改革開放后的聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，從農(nóng)村稅費(fèi)改革到取消一切農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展都是飛躍性的促進(jìn)，但是農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給體系建設(shè)，特別是農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給主體建設(shè)仍然與新農(nóng)村建設(shè)的現(xiàn)實(shí)相差甚遠(yuǎn)。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體單一，即地方政府的一元供給；公共產(chǎn)品嚴(yán)重短缺，并且存在嚴(yán)重的“錯(cuò)位”“越位”“缺位”現(xiàn)象。各級(jí)政府作為農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給主體，其供給責(zé)任不清，致使“越位”現(xiàn)象嚴(yán)重；基層政府由于事權(quán)與財(cái)權(quán)不對(duì)稱，財(cái)政收入嚴(yán)重不足，上級(jí)政府轉(zhuǎn)移制度不健全，因此，導(dǎo)致供給主體“缺位”，公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重短缺；同時(shí)在快速工業(yè)化的過程中。一些基層政府在政績(jī)最大化目標(biāo)激勵(lì)下，“面子工程”、“政績(jī)工程”、“形象工程”較多，使公共產(chǎn)品的無效供給泛濫，“錯(cuò)位”由此形成。不消除這種不足，建設(shè)新的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體系，就不可能有和諧農(nóng)村的新面貌，也不可能實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)。

一、科學(xué)定位公共產(chǎn)品供給主體，構(gòu)建公共產(chǎn)品多元供給體系

改革農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的“錯(cuò)位”、“越位”、“缺位”現(xiàn)狀，必須從培育強(qiáng)大的供給主體開始，構(gòu)建一個(gè)主體多元性、縱橫有序、功能和諧的科學(xué)體系。從橫向上講，主要是政府與非政府組織、市場(chǎng)中的企業(yè)、私人合作。構(gòu)建一個(gè)以政府供給為主體，非政府組織供給為輔助，市場(chǎng)化供給介入的供給體系，形成覆蓋全面、供給完善、多元供給并存的格局。不同屬性供給主體定位明確，相互競(jìng)爭(zhēng)，相互促進(jìn)，才會(huì)極大地提高新農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給，滿足新農(nóng)村建設(shè)中公共產(chǎn)品的需求。

(一)各級(jí)政府：公共產(chǎn)品供給的主導(dǎo)者，發(fā)揮主體作用

公共產(chǎn)品在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的非競(jìng)爭(zhēng)性、非排它性和不可分割性的特性將仍然長(zhǎng)期存在，同時(shí)我國(guó)新農(nóng)村建設(shè)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)——公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重不足，“錯(cuò)位”、“越位”和“缺位”突出現(xiàn)象，決定了各級(jí)政府必須成為公共產(chǎn)品的供給主體，發(fā)揮主導(dǎo)性作用。其主導(dǎo)性必須體現(xiàn)在：其一，政府是農(nóng)村公共產(chǎn)品的主要供給者。長(zhǎng)期以來，由于以城市為中心的工業(yè)化戰(zhàn)略的實(shí)施，在公共產(chǎn)品的供給方面形成了城鄉(xiāng)分離的二元化供給格局，政府對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給嚴(yán)重缺乏，導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品嚴(yán)重短缺，消除這種城鄉(xiāng)二元格局，建設(shè)新農(nóng)村，各級(jí)政府必須承擔(dān)起供給主體的責(zé)任。這既是政府對(duì)長(zhǎng)期歷史欠賬的彌補(bǔ)，也是工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的必然，更是新農(nóng)村建設(shè)的需要。其二，建立中央、省、市、縣四位一體的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給格局，科學(xué)界定各級(jí)政府在公共產(chǎn)品供給方面的責(zé)任。凡屬全國(guó)性的公共產(chǎn)品應(yīng)由中央政府提供，如義務(wù)教育、計(jì)劃生育等；凡屬地方性的公共產(chǎn)品應(yīng)由省市縣地方政府承擔(dān)；凡屬跨地區(qū)的公共產(chǎn)品應(yīng)由省市地方承擔(dān)為主，中央政府參與為輔。其三，政府要承擔(dān)農(nóng)村公共產(chǎn)品市場(chǎng)化供給、非政府組織供給主體的服務(wù)者和培育者的責(zé)任。在從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變中，政治體制改革的推進(jìn)過程中，目前我國(guó)各級(jí)政府管制特色和全能政府特征仍然較為明顯。立足這一現(xiàn)實(shí)，各級(jí)政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給中發(fā)揮主導(dǎo)作用就要通過各種制度和政策的制訂和完善，來鼓勵(lì)推動(dòng)市場(chǎng)化的主體企業(yè)和私人、非政府組織積極介入農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給，使他們發(fā)展壯大起來。同時(shí)轉(zhuǎn)變管理被管理、管制被管制的觀念，樹立政府與其它主體是合作關(guān)系、伙伴關(guān)系、服務(wù)與被服務(wù)關(guān)系的新理念。

(二)市場(chǎng)化供給：公共產(chǎn)品供給的競(jìng)爭(zhēng)者，發(fā)揮促進(jìn)性作用

政府作為公共產(chǎn)品供給的主體，存在著“政府失靈”問題。市場(chǎng)化供給是解決政府失靈的最優(yōu)途徑。所謂市場(chǎng)化供給就是改變政府的直接供給和生產(chǎn)，更多地引入市場(chǎng)機(jī)制和私人投資者，通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)打破政府壟斷，提高供給效率，提供更多更好的公共產(chǎn)品。政府不能推卸供給農(nóng)村公共產(chǎn)品的責(zé)任。但政府決不是農(nóng)村公共產(chǎn)品唯一的供給主體。在農(nóng)村公共產(chǎn)品由市場(chǎng)化供給理論上是成立的，實(shí)踐上是可行的。市場(chǎng)化的供給給予公眾“用腳投票的機(jī)會(huì)”，使公眾自主選擇公共服務(wù)主體，通過競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制提高公共服務(wù)質(zhì)量。

農(nóng)村公共產(chǎn)品的市場(chǎng)化供給就是要充分發(fā)揮市場(chǎng)力量，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)方式實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品供給的市場(chǎng)化、社會(huì)化，降低公共產(chǎn)品供給成本，提高政府的公共服務(wù)效能。首先，對(duì)基礎(chǔ)公共產(chǎn)品供給領(lǐng)域壟斷行業(yè)實(shí)行兩分制。即將行政壟斷行業(yè)劃分競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)和非競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)，對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)，應(yīng)該引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制；對(duì)于非競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)，應(yīng)該實(shí)行價(jià)格聽證制度，招投標(biāo)制度，合同出租等，在一定程度上形成市場(chǎng)價(jià)格和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。其次，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品生產(chǎn)模式的多元化。政府通過建立健全多渠道的籌資機(jī)制，本著“誰投資誰受益”的原則，采用包括民間投資、吸引外資和BOT、債券融資、產(chǎn)業(yè)投資基金等多種方式，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品產(chǎn)權(quán)多元化或民營(yíng)化，最大限度地盤活存量資產(chǎn)，有效整合現(xiàn)有資源。再次，政府應(yīng)采取多種有效形式，加快農(nóng)村公共基礎(chǔ)領(lǐng)域股份制改革(非國(guó)有經(jīng)濟(jì)的參與)，降低非自然壟斷行業(yè)的國(guó)有股比例，鼓勵(lì)引進(jìn)社會(huì)資本，形成分散的股權(quán)結(jié)構(gòu)，構(gòu)筑多元化產(chǎn)業(yè)格局與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)格局，最終打破公共產(chǎn)品政府單一供給體制，實(shí)現(xiàn)有序的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。

(三)非政府組織：最有活力的供給者，發(fā)揮導(dǎo)向性作用

非政府組織(NGO)在我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中蓬勃發(fā)展。在我國(guó)農(nóng)村的改革發(fā)展中應(yīng)運(yùn)而生的農(nóng)民協(xié)會(huì)、農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織以及各種基金組織等也可以看作是第三種力量，是非政府組織，它不以贏利為目的，在自愿、聯(lián)合、共享、互助的基礎(chǔ)上提供一部分農(nóng)村公共產(chǎn)品，為農(nóng)民提供了相應(yīng)的技術(shù)服務(wù)和信息服務(wù)，逐漸成為未來我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品的重要供給主體。改革開放實(shí)踐證明，農(nóng)村非政府組織也是公共產(chǎn)品的供給者。

農(nóng)村非政府組織一般是農(nóng)民自愿聯(lián)合的基礎(chǔ)上形成，因此。與農(nóng)民關(guān)系密切，最了解農(nóng)民的公共需求；非政府組織的成立以一套相對(duì)獨(dú)立的價(jià)值體系為支撐，能較好表現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)的公平、正義和和諧；特別是在社會(huì)轉(zhuǎn)型進(jìn)程加快的過程中，農(nóng)村非政府組織在為社會(huì)弱勢(shì)群體提供服務(wù)和基本需求滿足等方面發(fā)揮越來越大的作用。因此，政府應(yīng)采取具體措施鼓勵(lì)、扶持各種農(nóng)民組織的發(fā)展，通過組織第三種力量，滿足廣大農(nóng)民的公共服務(wù)需求，使非政府組織成為解決農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足的有效途徑和導(dǎo)向性支撐。

二、創(chuàng)造最優(yōu)環(huán)境，壯大多元供給主體

農(nóng)村公共產(chǎn)品多元供給主體的發(fā)展壯大必須靠制度所形成的機(jī)制來培育、促進(jìn)，即農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體必須有一個(gè)最優(yōu)的環(huán)境。在社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)中，構(gòu)建中國(guó)特色的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體體系，培育多元化供給主體，必須用完善的機(jī)制、制度作為動(dòng)力、保障和支撐。目前，基于農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)，必須重點(diǎn)構(gòu)建四項(xiàng)制度，形成良好的促進(jìn)機(jī)制，構(gòu)建最優(yōu)環(huán)境，壯大多元供給主體。

(一)完善決策制度，優(yōu)化動(dòng)力機(jī)制環(huán)境

公共產(chǎn)品供給的發(fā)展動(dòng)力在于需求的強(qiáng)大刺激。長(zhǎng)期以來，我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給是自上而下的決策。它扭曲農(nóng)民對(duì)公共產(chǎn)品的需求意愿，往往導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給過剩和不足并存，因此，要培育強(qiáng)大公共產(chǎn)品供給主體，就必須建立一種農(nóng)民對(duì)公共產(chǎn)品需求的表達(dá)機(jī)制，充分反映農(nóng)民對(duì)公共產(chǎn)品需求的偏好，以富有效率的需求表達(dá)機(jī)制為動(dòng)力推動(dòng)供給主體的成熟和發(fā)展。

建立公共產(chǎn)品的需求表達(dá)機(jī)制，就要從農(nóng)民的自身需求出發(fā)，給農(nóng)民充分的民主權(quán)利，形成由內(nèi)部需求決定的公共產(chǎn)品決策機(jī)制。首先，推進(jìn)農(nóng)村基層民主制度建設(shè)，充分實(shí)行村民自治，由全體農(nóng)民或農(nóng)民代表對(duì)本社區(qū)的公益事業(yè)建設(shè)進(jìn)行表決，使農(nóng)民的意見得到充分反映。其次，加快農(nóng)村基層政府的組織建設(shè)，改變農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)人由上級(jí)組織部門任命的形式，把主動(dòng)權(quán)交給農(nóng)民，由農(nóng)民選舉出能真正代表自己利益、對(duì)社區(qū)負(fù)責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)人。再次，建立有效的農(nóng)村公共資源使用監(jiān)督機(jī)制，增加公共資源使用的透明度，保證監(jiān)督的有效性。

(二)建立現(xiàn)代公共財(cái)政，優(yōu)化保障機(jī)制環(huán)境

現(xiàn)代公共財(cái)政是各級(jí)政府供給農(nóng)村公共產(chǎn)品的保障機(jī)制。在農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給中，要使政府成為起主導(dǎo)作用的供給者，就必須建立與之相適應(yīng)的現(xiàn)代公共財(cái)政。1980年我國(guó)“分灶吃飯”的財(cái)政體制改革之后，賦予了基層政府提供公共產(chǎn)品的事權(quán)，卻沒有給予相應(yīng)的財(cái)權(quán)，權(quán)責(zé)不相對(duì)稱，因此進(jìn)一步深化公共財(cái)政體制的改革，建立現(xiàn)代公共財(cái)政制度更有較強(qiáng)的迫切性。一是合理劃分事權(quán)，以事權(quán)定財(cái)權(quán)，明確中央政府與地方政府提供公共產(chǎn)品的職責(zé)。各級(jí)政府提供公共產(chǎn)品職能要與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)財(cái)政資源量力而行，堅(jiān)持城鄉(xiāng)公平原則，根據(jù)規(guī)模經(jīng)濟(jì)原理，確定不同政府級(jí)次承擔(dān)的支出責(zé)任。二是根據(jù)公共服務(wù)均等化的基本原則，完善政府間轉(zhuǎn)移支付制度體系，為農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的均等化制造條件。三是增加財(cái)政投入。確保財(cái)政支農(nóng)資金總量的穩(wěn)定增長(zhǎng)，要求各級(jí)預(yù)算的支農(nóng)支出增長(zhǎng)幅度不低于財(cái)政支出的增長(zhǎng)幅度。四是調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，加大對(duì)與農(nóng)民生產(chǎn)、生活關(guān)系密切的公共產(chǎn)品的投入。

(三)完善產(chǎn)權(quán)制度，優(yōu)化激勵(lì)機(jī)制環(huán)境

產(chǎn)權(quán)的激勵(lì)作用在農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給，特別是非政府組織的供給和市場(chǎng)化供給中有著重要的地位。公共產(chǎn)品多元主體的建設(shè)就必須充分重視產(chǎn)權(quán)的激勵(lì)作用。世界著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家科斯(Coase.R.H)認(rèn)為，在處理客觀外部性和公共產(chǎn)品問題時(shí)，可能不需要任何形式的政府行動(dòng)，既不需要稅收、補(bǔ)貼等手段，也不需要公共措施，只要產(chǎn)權(quán)已經(jīng)存在，而且是明晰的，經(jīng)濟(jì)力量確保這種分配是有效率的。

在產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)理論中，不同的經(jīng)濟(jì)效率是由不同的產(chǎn)權(quán)形式產(chǎn)生的激勵(lì)效率形成的，而且產(chǎn)權(quán)的激勵(lì)具有預(yù)期性、持久性、穩(wěn)定性的特點(diǎn)。在當(dāng)前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機(jī)制中，這種激勵(lì)機(jī)制的作用相當(dāng)弱化。2007年10月1日起施行的《物權(quán)法》給當(dāng)前農(nóng)村公共產(chǎn)品產(chǎn)權(quán)完善和明晰提供了契機(jī)。根據(jù)《物權(quán)法》的精神和原則，用一系列的制度或法律保證農(nóng)村公共產(chǎn)品的所有權(quán)、使用權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)等權(quán)利明確地落到實(shí)處，落實(shí)對(duì)公共產(chǎn)權(quán)的規(guī)范與保護(hù)，才能對(duì)公共產(chǎn)品的供給提供強(qiáng)大的激勵(lì)。

(四)建立監(jiān)督制度，優(yōu)化制衡機(jī)制環(huán)境

政府是農(nóng)村公共產(chǎn)品的主要供給者。目前，政府單方面決定著公共財(cái)政的收支和公共產(chǎn)品的供給決策而對(duì)其缺乏有效的監(jiān)管約束，由此常常出現(xiàn)決策失誤和通過供給農(nóng)村公共產(chǎn)品而“尋租”或?qū)で蟆罢?jī)”的現(xiàn)象。建立長(zhǎng)期有效的公共資源配置監(jiān)督約束機(jī)制，增加公共產(chǎn)品使用的透明度，規(guī)范政府的行為對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體系建設(shè)有重要意義。首先要完善社會(huì)公眾對(duì)政府公共產(chǎn)品供給決策的社會(huì)約束和監(jiān)督機(jī)制；其次要強(qiáng)化地方各級(jí)人大的公共選擇作用，以避免公共產(chǎn)品供給決策的片面性和隨意性。作為權(quán)力機(jī)構(gòu)的各級(jí)人代會(huì)必須建立起有效的約束和監(jiān)督公共產(chǎn)品供給活動(dòng)的機(jī)制；第三要建立地方政府內(nèi)部的自我約束機(jī)制。以制度化為重點(diǎn)，形成公共產(chǎn)品供給決策的根本約束限制機(jī)制及其相關(guān)的制度與程序，是確保公共產(chǎn)品供給效率的關(guān)鍵所在。