農民工社會保障的實證調查與政策建議

摘要：農民工群體是我國制度變遷和社會轉型過程中出現的特殊社會群體，農民工的社會保障問題成為政府和社會亟待解決的問題。文章在實證調查的基礎上。分析農民工社會保障現狀，探討現有農民工社會保障缺失的原因，并提出了進一步完善農民工社會保障制度的政策建議。

關鍵詞：農民工；社會保障；原因；政策建議

中圖分類號：C913.7；F840.61

文獻標識碼：A

文章編號：1004-1494(2008)03-0087-04

農民工群體是我國城市化、工業化過程中產生的一個特殊群體。據國家統計局、農業部、勞動社會保障部等有關部門統計，目前我國每年進城農民工一般保持在1.2億左右。農民工作為城市發展中的一支主力軍，承擔著城市中的很大一部分基礎設施建設、制造業和服務業的工作，為城市建設和經濟發展做出了巨大的貢獻，已經逐漸成為城市生活中的一個不可或缺的群體。然而，農民工權益保障薄弱的問題也日益凸顯，其嚴重缺失的社會保障與他們為社會創造的難以估量的財富形成了極大反差，全社會對于保障農民工合法權益的呼聲越來越高。為城市農民工提供適度的社會保障，既是這個特殊群體的力量發展到一定程度的必然要求，也是經濟發展到一定階段的必然結果，更是實現小康社會目標的必然選擇。

為了解目前城市農民工群體的社會保障現狀，徐州師范大學法政學院社會調查中心聯合徐州市勞動和社會保障局進行了本次調查。調查組采取等距抽樣調查的方法，對居住在徐州市區內的泉山區、鼓樓區、銅山新區三個區的農民工進行問卷調查和深度訪談，以他們的社會保障狀況、社會保障訴求和制度困境作為調查的重點。問卷調查涉及三個區的6個街道和18個社區，共發放問卷250份，回收有效問卷216份，回收率為86.4％。在實證調查的基礎上，課題組分析了農民工社會保障缺失的原因所在，并提出進一步完善農民工社會保障制度的政策。建議，以期為農民工社會保障健康發展提供一種思路。

一、農民工社會保障現狀

盡管農民工的社會保障問題引起了社會各界的廣泛關注，但是面向整個農民工群體的社會保障制度建設仍然滯后于形勢的發展。農民工社會保障建設的實質性進展不大。調查發現，只有很小部分農民工(占總數的23.5％)有一至兩項非均衡的、水平極低的社會保障，其中社會保險各險種的參保率都在15％以下。其余76.5％的人沒有任何形式的社會保障。從某種程度上可以說目前農民工游離于現有的社會保障體系之外，或者說農民工的社會保障是近乎缺失的。而且還沒有得到社會各界及有關部門的高度重視。

(一)社會保險現狀

社會保險是社會保障體系的核心。主要包括工傷保險、失業保險、醫療保險、養老保險和生育保險。從總體上來看。農民工普遍社會保險意識不強，處于嚴重缺乏狀態，具體來說主要存在以下問題：

1、工傷保險參保率低，傷殘醫治賠償困難。

調查數據顯示，目前農民工工傷保險的參保率僅為12.8％，工傷的比例高達40％以上，而農民工真正得到補償和救助的比例還不到4％，農民工面臨巨大勞動安全風險。由于沒有城市戶口，農民工不能進入城市的正式就業體系，只能從事苦、臟、累、險的體力勞動和技術含量較低的勞動密集型工種。其工作的顯著特征是勞動時間長，勞動強度大。危險性高。這些農民工的工作時間普遍超過8小時，平均為9.8小時，天。最多的達到14小時，其中45.9％的農民工每天工作時間超過10個小時，每周休息時間不超過一天。長時間的高強度工作，使得農民工的健康狀況受損，惡劣的勞動條件，加上超負荷的勞動量，使得工傷、死亡事故屢有發生，職業病也在危害著這一群體。但發生工傷等事故后，企業主往往以雙方沒有簽訂勞動合同、企業沒有參加工傷保險為由，拒絕或拖延支付工傷賠償。

2、職業不固定，失業率高，失業保險處于空白狀態。

調查中50.5％的農民工表示有過失業的經歷，其中25.6％的農民工失業時間長達半年和半年以上。企業單位給農民工繳納失業保險的比例僅達2.1％。城市職工在失業期間有失業補助，而農民工的境遇則大相徑庭。調查數據顯示。在失業期間，78.2％的農民工是靠自己的積蓄生活，15.8％的農民工靠向親友、老鄉借錢生活，僅有3.2％的農民工得到勞動單位或地方組織的幫助。在幾乎沒有任何失業保險的情況下，他們承受著巨大的經濟、社會和心理壓力在城市中苦苦掙扎，再尋找其他就業機會。

3、“大病小治，小病不治”，疾病醫療保險缺乏。

在農民工隊伍中，“大病小治，小病不治”的現象較普遍。盡管農民工是以青壯年為主的群體，但生病也是在所難免。調查顯示，有40.4％的農民工生過病。甚至多次生病。他們生病以后有59，7％的人沒有花錢看病，而是仗著年輕，體質好，硬挺過來的。當然另有40.3％的人不得不花錢看病，但看病支出絕大部分是自費，用人單位為他們支付的不足實際看病費的10％。調查中，看病花費在500元以上的占42.3％，1000元以上的占24.6％，2000元以上的占29.2％。由此可見，在醫療看病方面，農民工根本談不上有保障待遇。

4、養老保險空缺，后顧之憂難以解決。

調查結果顯示，農民工養老保險參保率很低。87.4％農民工沒有養老保險。12.6％的農民工有養老保險。他們多半是工齡較長的技術型工人，他們的單位效益也相對好些。但在有養老保險的農民工中，超過40％的農民工也已經退保，主要原因是基本養老保險不能跨地區轉移。訪談結果表明，農民工的自我養老意識很薄弱，半數以上的農民工表示現在還年輕，暫時不需要考慮自身的養老問題，現在考慮更多的是自己任務的完成(撫養小孩、建房、孩子婚嫁、孝順父母等)。農民工雖然眼下吃“青春飯”、養老問題不尖銳，但卻把沉重的包袱留給了幾十年后的政府、社會和家庭。

5、女性農民工的生育保險嚴重缺失。

生育保險是國家通過立法對女性勞動者在懷孕、分娩過程中給予生活保障和物質幫助的一項社會制度和政策。我國的勞動保險條例和《關于女工作人員生育假期的規定》對女職工的生育保險待遇作了一系列規定。但現實情況是絕大多數企業或雇主沒有為女性農民工辦理生育保險，女職工生育保險基本上是空白。盡管在筆者的調查中，女性比例不算高，只占了29.8％，她們的平均年齡為24歲。但是根據第五次全國人口普查數據，遷移人口中，男性比例為50.4％，女性所占比例為49.6％。男女兩性的比例基本相當。不少打工妹一旦懷孕就被辭退。即使不被辭退，她們在生育期間的一切待遇都無法與城鎮女工“同工同享”，甚至一些企業因為不愿支付他們的生育保險費用而拒絕接受女性農民工。

(二)社會福利現狀

社會福利是指國家、社會和企事業單位，為各類特殊的生活弱勢群體和本單位職工提供的福利性收入與服務保障。調查結果發現，在社會福利方面，農民工是無法與城鎮職工相比的，除工資收入外。職工還享有大量的實物性福利。農民工社會福利缺失主要表現在與城鎮職工在住房條件或補貼、在職培訓或進修、各種勞動保護及保健費、子女入學、入托、社區服務等方面存在明顯差別。

從住房福利上看，農民工基本上享受不到住房福利。農民工在城市生活，住房問題可謂是直接決定他們是否能夠在城市里生存的決定因素。調查顯示。有58.4％的農民工居住在單位集體宿舍，承租私房的農民工也占有相當的比例，達到29.5％。而居住公房的比例僅占10.2％。還有不到2％的農民工借住在親戚家里。從住房類型來看，比重最大的是平房，為58.6％；其次是地下室。為24.8％。從調查的實踐來看，在市內居住的農民工主要就是地下室和建筑工地的簡易工棚，而在城鄉結合部居住的主要是平房。

從教育福利上看，除了少數技術性強、工作年限長的農民工被企業選拔進修外，82.3％的農民工沒有機會參加在職培訓或進修。多靠“吃老本”而少有接受繼續教育的機會的這種狀況使他們在企業結構調整過程中擁有失業“優先權”。

(三)社會救助現狀

社會救助是指當社會成員陷入生存危機或不能維持最低限度的生活水平時，由國家和社會依照法定的程序和標準，向其提供滿足最低生活需要的物質和其他援助的一項社會保障制度。訪談結果顯示，農民工處于社會的邊緣，雖然他們身在城市，但是他們不屬于城市這個范疇。那些游離于社區之外的農民工，他們一般都住在建筑工地，和外界的交往較少，如果遇到生活和其它困難，他們是很少會得到單位救助的。其他的人就更不會幫助他們了。即使那些住在某些固定社區的農民工(租房居住)。社區也只是關心他們應盡的義務，例如交納衛生費、計劃生育檢查等等。如果遇到困難，因為戶口不在城市，不屬于城市居民，社區也很少對他們進行社會救助。以最低生活保障為例，城市職工如果家庭收入達不到最低生活標準，就可以從城鎮民政系統申請最低生活保障和社會救助，而在所調查的農民工中，沒有一例農民工是得到過這種最低生活保障和社會救助的。

二、農民工社會保障缺失的主要原因

從農民工社會保障現狀可以看出目前農民工社會保障的嚴重缺失，究其原因，既有現有制度和宏觀政策方面的原因。也有政府執行實施法律政策過程中具體操作層面的原因，同時也有農民工自身的原因。長期以來，多種原因相互作用，形成了我國農民工社會保障嚴重滯后的現狀。

(一)現有制度安排的缺陷

這種缺陷主要來自于城鄉隔離的戶籍制度和勞動用工制度。“從制度設計和制度建構的角度來看，制度的排斥是造成農民工目前處于這種不公正、不平等狀態的根源。計劃經濟體制下城鄉分割的二元戶籍制度是傳統的就業制度模式和二元社會保障制度建構的基礎，二元戶籍制度不但加深了農民與城鎮居民在經濟、政治、文化、心理方面的區隔，而且也使農民同時失去了在城鎮就業的機會和享受社會保障的權利，農民成為被計劃體制徹底拋棄的局外人。

由嚴格的城鄉隔離的戶籍制度所決定的城市“二元用工制度”也是建立農民工社會保障體系的一個障礙。高度分割的勞動力市場大量存在著用人單位侵害農民工應該享有的基本權利的現象，其中包括勞動報酬權、休息休假權等。農民工的勞動報酬權屢屢受到用人單位的侵害，一方面表現為同工不同酬，農民工雖然從事著與城市人一樣的工作，卻拿不一樣的報酬，或加班不給加班費，更有甚者，用人單位不給工資。另一方面，農民工僅僅能獲得工資和獎金，而城市市民除此以外還可以獲得社會福利、醫療補貼、養老保障等。

(二)思想認識上的偏頗

首先，地方政府對建立農民工社會保障制度重視不夠。長期以來，在工業化過程中形成的犧牲農民利益、歧視農民的政策在農民工社會保險權益保護上存在著慣性作用，使得城市政府考慮得較多的是城市居民利益的獲得與保護。農民工進城在為城市建設做出貢獻的同時，也帶來了城市就業、住房、公共設施、交通、教育環境等各方面的負擔。特別是隨著經濟體制改革的深入，城市下崗職工增加、貧困人口的比重有所增長，城市居民的就業和生活保障成了政府必須優先考慮的迫切問題。在這種情況下，再為外來農民工提供社會保障，必然增加政府的財政負擔。所以，建立面向農民工的社會保障制度難以被提到政府的議事日程。

其次，城市居民對建立農民工的社會保障制度有較強的抵觸心理。一方面，他們承認農民工進城承擔了很多城市人不愿意干的活，方便了生活；另一方面，他們認為農民進城務工搶了他們的飯碗，在城鎮居民就業壓力本已增大的情況下，再允許農民工進入并允許其參保，更會加劇城市就業問題。

最后，雇主對農民工參加社會保障的積極性不高。由于雇主須為單位職工按工資總額的一定比例交納社會保險費，因此，吸納農民工進入城鎮社保會受到雇主的阻力。在實際生活中，企業出于自身利益最大化的考慮，必然通過不為本企業農民工辦理社會保險的辦法來最大限度降低成本。很多企業將社會保險費視為是自己利益的損失，所以，雇主對農民工參與社會保障的熱情不高、積極性不足，甚至千方百計找種種借口阻撓。

(三)農民工自身的障礙

首先，農民工流動性非常強。農民工流動性強，這種流動不僅反映在務工期間，在不同就業地區之間的流動，也反映在返回原籍的流動。有流動，就要求社會保障能夠隨之進行轉移。目前我國是以省作為社會保障的統籌單位，實際上多數省份停留在縣市統籌的水平上，農民工跨省、跨縣市流動就業，因相互之間的標準不同，其社會保險轉移操作性很差。社會保障制度的城鄉分割和地域分割，個人帳戶不可轉移。保險關系和個人賬戶積累轉移的困難，已成為農民工加入社會保險的最大障礙。即使一些已參加社會保險的農民工，在跨地域就業變化時。因保險檔案不能順利轉移，絕大部分只能退保。

其次，農民工的文化素質不高，社保意識淡薄。農民工多數都是農村中較為貧窮的人群，為了獲得更多的經濟收入才到城市打工。他們對金錢的需求往往比較迫切，從工資中拿出一部分錢來交保險，他們會覺得不牢靠，害怕交出去的錢會打了水漂。他們想到的是目前能盡可能的多賺錢，而不會想到長遠的養老保險、醫療保險。由于農民工收入不穩定且偏低，普遍不具備繳納社會保險費的意識，故有的地方雖然要求將農民工納入城鎮社會保險范圍的規定，但也未能實際落實。

(四)社會保障立法滯后，執法不嚴

首先，農民工的社會保險法規、政策建設缺乏具有可操作性的全國性的立法，只有少數城市制定了地方性和政策性的規定。在全國性的勞動立法中，如《國務院關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的規定》、《國務院關于建立城鎮職工基本醫療保險制度的決定》等在其適用范圍都只是對企業作了列舉規定，而對職工未作明確列舉。而且，這些文件沒有就農民工社會保險的特殊權益做出規定，因而對農民工社會保險而言缺乏可操作性。地方性法規、政策中，各地政府根據各自情況制定了社會保險方面的政策。但是，這些地方性法規多是地方行政性規章或是其他規范性文件，層次低、效力弱，穩定性差。而且各地的險種設置、繳費主體、繳費比例、享受方式以及享受標準都不盡一致。這樣的立法無法滿足農民工在各地流動又能實現社會保障連續性的夢想。

其次，從執法方面看，一些有利于維護農民工權益的法律、法規和政策措施得不到很好的貫徹執行，或者在具體操作的時候出現偏差。早在《工傷保險條例》出臺以前，我國的《勞動法》、《失業保險條例》、《合同法》等法律、法規對勞動者權益和勞動關系等方面就作了明確規定，但不少企業為了降低用工成本。并不按照法律法規辦事。這就導致了用人單位不參加或不給農民工買社會保險。不與農民工簽訂勞動合同，擅自延長工作時間，不提供必要的職業安全防護措施。無故拖欠農民工工資，加上缺少有效的監督制約機制，結果嚴重地侵害了農民工的合法權益，包括社會保障權益。

三、完善農民工社會保障制度的政策建議

從總體上來看，目前農民工社會保障制度還處在起步階段，保障水平低，保障面窄，制度建設還很不完善，解決農民工社會保障問題任重而道遠。建立農民工社會保障制度是城鄉社會保障制度有機統一的需要，是社會保障改革長期發展的必然趨勢，是維護社會穩定與社會公平的需要。為此，筆者提出幾點政策建議：

1、轉變觀念，高度重視農民工社會保障制度建設。建立農民工社會保障制度是政府的重要職責。農民工是一個組織松散、處于社會邊緣的弱勢群體，幾乎沒有任何同雇主講價錢的資本，更無法依靠自身力量解決社會保障問題。因此，政府和全社會都要共同關心農民工這一弱勢群體，爭取早日建立面向農民工的社會保障制度。城市居民也要充分認識建立農民工社會保障制度的意義。不管城市居民的主觀感受和態度如何，都必須學會和農民工相處，因為城市經濟的發展和城市社會的正常運轉離不開農民工的辛勤勞動。從長遠來看，為農民工提供社會保障，可以促進城市的健康協調發展，這既能造福于農民工，也符合城市居民的利益。

2、加快制度改革步伐，努力消除農民工社會保障的制度性障礙。農民工社會保障問題不能單純依靠社會保障制度本身來解決，需要改革和完善一系列相關制度。首先，改革并逐步取消現行的戶籍制度。取消農業、非農業戶口的界限，探索建立城鄉統一的戶口登記管理制度，取消戶籍的地域歧視和身份歧視政策，使全體公民在戶口身份上完全平等。只有真正取消戶籍制，創造一個有利于農民向城鎮轉移的制度環境，才能使每個公民有平等機會享受經濟快速發展的好處。其次是嚴格規范用工制度。政府必須嚴格規范用工制度，要求企業在使用農民工時必須依法簽訂勞動合同，必須按照規定繳納各項社會保障基金。政府還應大力培育和規范勞動力中介組織，提供信息服務、技術培訓和權益保障。降低農民工進城就業成本。

3、建立健全相關法規，加強執法力度。只有建立健全相關法律法規，完善勞動法律體系，為解決農民工社會保障缺失問題提供法律依據，才能使農民工社會保障體系的建設做到有法可依、有法必依。此外，還應強化勞動法律的執行和監察力度。各級政府部門和勞動執法單位要從農民工勞動合同管理、工資拖欠等方面展開工作，加大勞動保障監察機構在處理農民工問題上的工作力度，嚴肅查處違法行為，加強勞動保障監察執法工作，強化勞動保障監察職能，切實維護和保障農民工的權益。

4、建立分類分層的農民工社會保障體系。城鄉一體的社會保障體系建立。是解決農村和城鎮社會保障差別的根本途徑。但現階段，根據我國的客觀條件仍有必要建立適合農民工特點的社會保障體系，以解決農民工的社會保障問題。

首先，要建立起強制的工傷保險制度。這是當前最迫切的保障項目。用人單位應該按照符合國際慣例和《勞動法》要求，建立農民工的工傷保險賠付機制。政府部門應負責設計特定的制度，并依法保證其強制執行。對農民工的工傷保險，要實行社會統籌，建立工傷保險基金，企業必須按照國家相關規定，按時定額為農民工繳納工傷保險費以有效分散和化解農民工所遭受的職業風險。

其次，加快建立農民工疾病醫療保障機制，解決農民工的疾病風險。由于農民工收入低，對大病風險的抵御能力十分脆弱，極易因大病住院而陷入貧困。因此，急需建立相應的風險化解機制，包括建立農民工醫療保障機制，特別是重病醫療保障制度。增強農民工負擔醫療費用開支的能力，防止農民工因病致貧而使生活陷入困頓，這是當前農民工最需要的基本社會保障。

再次，建立適應農民工特點的過渡性養老保險辦法。農民工的養老保障問題很復雜，解決起來難度也最大。農民工養老保險的最終選擇，是納入城鎮職工養老保險體系。不過，考慮到多數地方、企業和農民工的承受能力問題，這需要逐步到位。因此，在未來較長的一個時期內，需要建立一個過渡性的農民工養老保險辦法。同時，對過去已參加城鎮職工養老保險的農民工，用人單位要繼續為其參保，社會保險機構要確保農民工享受同等待遇。國家鼓勵有條件的地區和企業一步到位，直接將農民工納入城鎮職工基本養老保險。

最后，建立農民工社會福利和社會救助制度。根據農民工的就業和生活狀況，建立農民工最低生活保障制度。重點解決農民工的生活保障問題，在確保農民工基本生活不受影響的前提下，逐步解決包括農民工住房、獎金、職務升遷在內的各種社會福利待遇及社會生活權益等問題，使農民工享受與城市居民同等的權利和義務。另外，還要由地方財政出資，建立農民工社會救助基金。當農民工遭遇意外傷害、重大疾病或失業等風險而使生活陷入困境時，由當地民政部門給予臨時性的應急救助。