淺析中國(guó)地方政府層級(jí)改革

摘要：我國(guó)政府改革從過(guò)去的減人、減事、機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)的行政職能調(diào)整開(kāi)始擴(kuò)展到“減少層級(jí)”的行政改革。其中市縣關(guān)系不和諧、政府層級(jí)過(guò)多、縣城經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展等因素都是層級(jí)改革的主要原因，而要解決種種可能出現(xiàn)的問(wèn)題，必須經(jīng)過(guò)調(diào)縣、擴(kuò)省、裁撒鄉(xiāng)鎮(zhèn)這三步。

關(guān)鍵詞：地方政府；層級(jí)；改革；省直管縣

中圖分類號(hào)：D625

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-1494(2008)03-0061-03

從2002年開(kāi)始我國(guó)不少省份開(kāi)始了“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”的改革，即地市級(jí)的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限直接下放到一些重點(diǎn)縣，在經(jīng)濟(jì)管理方面形成了類似于“省直管縣”的格局。2005年國(guó)務(wù)院總理溫家寶也在農(nóng)村稅費(fèi)改革工作會(huì)議上明確提出“具備條件的地方，可以推進(jìn)‘省直管縣’的試點(diǎn)”。由此可見(jiàn)，實(shí)行省直管縣是今后我國(guó)行政體制改革的一項(xiàng)十分重要的內(nèi)容，也表示我國(guó)政府改革從過(guò)去的減人、減事、機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)的行政職能調(diào)整已經(jīng)開(kāi)始擴(kuò)展到“減少層級(jí)”的行政改革。為什么要實(shí)行省直管縣?怎么樣實(shí)行?會(huì)遇到什么樣的困難?對(duì)此社會(huì)上十分關(guān)注。

一、地方政府層級(jí)改革的現(xiàn)實(shí)原因

首先，市與縣的關(guān)系不夠和諧。我國(guó)市管縣體制的歷史能夠追溯到上個(gè)世紀(jì)50年代，當(dāng)時(shí)決策層認(rèn)為這種體制能夠在一定程度上加強(qiáng)城市與農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，發(fā)揮中心城市的領(lǐng)導(dǎo)、輻射作用，有利于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的綜合協(xié)調(diào)。從此市縣之間有了明確的隸屬關(guān)系和等級(jí)關(guān)系。但由于市縣都是一級(jí)相對(duì)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益主體，一旦涉及到利益關(guān)系，中心城市往往利用其有利的行政地位，以各種形式侵奪縣的利益。比如市出于對(duì)自身利益的考慮，對(duì)上級(jí)下達(dá)的資金、物資等采取中間截留的辦法，甚至還以行政命令的方式，以較低的價(jià)格從縣調(diào)集農(nóng)副產(chǎn)品，侵占縣的利益?？h普遍認(rèn)為，縣和區(qū)雖都是市的“子女”，但區(qū)如同親生，而自己就像撿回來(lái)的孩子，市領(lǐng)導(dǎo)不是市幫縣、市帶縣，反而變成了市“吃”縣、市“壓”縣等。其結(jié)果是嚴(yán)重抑制了縣的積極性，制約了縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。相反，一些縣域經(jīng)濟(jì)體的實(shí)力反而超過(guò)了其直屬的城市(即僅算城市下屬的區(qū)。不算其下屬的縣)，比如順德、江陰、南海、昆山等縣域經(jīng)濟(jì)單位。這就意味著小馬拉大車，這些縣級(jí)城市與其上層行政領(lǐng)導(dǎo)直管市之間，便不斷產(chǎn)生不和諧的現(xiàn)象。

其次，地方政府層級(jí)過(guò)多，行政成本高，行政效率低。管理學(xué)中最基本的原理之一就是管理幅度和層次之間的關(guān)系。管理幅度越大，層次越少，效率相對(duì)就高。而當(dāng)今隨著信息技術(shù)以及交通的發(fā)展，促使組織呈現(xiàn)扁平化的趨勢(shì)，而政府組織的扁平化毫無(wú)疑問(wèn)會(huì)促使政府管理更加機(jī)動(dòng)和靈活，命令的傳達(dá)與執(zhí)行更有效率。反觀我國(guó)，自從1982年全面實(shí)行市管縣的制度后。我國(guó)政府層級(jí)變?yōu)槲寮?jí)，這不僅使得上下級(jí)之間的信息傳達(dá)失真，而且中央下放的權(quán)力很有可能被中間環(huán)節(jié)截留，特別是基層的自主權(quán)難以得到落實(shí)，不利于調(diào)動(dòng)基層的主動(dòng)性和積極性。

第三，縣域經(jīng)濟(jì)不斷壯大發(fā)展，其地位得到空前的重視與提高。我國(guó)縣域國(guó)土面積超過(guò)全國(guó)國(guó)土面積的90％，GDP則超過(guò)全國(guó)一半以上，縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展程度如何，直接決定著我國(guó)和諧社會(huì)建設(shè)的進(jìn)程。以往由于城市改革和發(fā)展的任務(wù)極其繁重，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的問(wèn)題基本上沒(méi)有提升到國(guó)家戰(zhàn)略的層面。而隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)模和水平已經(jīng)直接關(guān)系到我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的實(shí)現(xiàn)程度，在構(gòu)建和諧社會(huì)和全面小康社會(huì)的總體進(jìn)程中的地位來(lái)越來(lái)越重要，縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顩r，已經(jīng)成為影響國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要一環(huán)。

二、地方政府層級(jí)改革的步驟及當(dāng)前遇到的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題

經(jīng)過(guò)幾個(gè)省的實(shí)踐表明，“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”和財(cái)政上的省直管縣應(yīng)當(dāng)漸進(jìn)過(guò)渡到行政體制上的省直管縣，也就是說(shuō)，“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”是在為省直管縣打基礎(chǔ)，而省直管縣的切入點(diǎn)就是財(cái)政上的直管。而完全的省直管縣，既包括財(cái)政方面的省直管縣，也包括社會(huì)事務(wù)和干部人事方面的省直管縣。

因此，省直管縣的改革，大致可以分為三個(gè)步驟進(jìn)行：

第一步是目前各省的改革試點(diǎn)，即省主要對(duì)試點(diǎn)縣的財(cái)政進(jìn)行直管，并適當(dāng)下放經(jīng)濟(jì)管理權(quán)，但維持市對(duì)縣的行政領(lǐng)導(dǎo)地位。比如在第一個(gè)5年時(shí)間里面，減少財(cái)政層級(jí)，通過(guò)“省管縣”的改革，爭(zhēng)取把地方四級(jí)財(cái)政先扁平化為省一市(縣)一鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級(jí)，在接下來(lái)的5年時(shí)間里爭(zhēng)取簡(jiǎn)化到省一市(縣)兩級(jí)。

第二步就是市和縣分治，相互不再是上下級(jí)關(guān)系，各自均由省直管，重新界定市和縣的功能，市的功能要有增有減。縣的職能要合理補(bǔ)充，完成向行政體制的過(guò)渡。

第三步就是市的改革，合理擴(kuò)大市轄區(qū)，調(diào)整精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員。

在強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)基礎(chǔ)上的省直管縣，這種體制上的大手術(shù)牽涉了數(shù)以萬(wàn)計(jì)的官員利益，其影響之大可以預(yù)見(jiàn)，在推進(jìn)強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)的進(jìn)程中同樣有不少的問(wèn)題需要人們關(guān)注和解決。

一是省轄市對(duì)擴(kuò)權(quán)縣市的支持力度減弱。比如，在財(cái)政配套資金問(wèn)題上，對(duì)于一些已經(jīng)審批的項(xiàng)目，省里資金下來(lái)了，要求省轄市配套的部分沒(méi)有到位，而省里又沒(méi)有直補(bǔ)的政策，這樣就給縣(市)發(fā)展帶來(lái)很大資金制約。

二是省直部門在擴(kuò)權(quán)政策中定位模糊。這些部門對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展具有舉足輕重的影響，但他們各自都有自上而下的一套行政體制和管理體制，擴(kuò)權(quán)政策在這種既成的事實(shí)面前顯得無(wú)能為力。

三是擴(kuò)權(quán)帶來(lái)的這部分縣(市)事實(shí)上與原來(lái)隸屬的省轄市管理脫鉤，催生了與原來(lái)省轄市的矛盾。在擴(kuò)權(quán)進(jìn)程中，縣既要主動(dòng)維護(hù)使用對(duì)省一級(jí)部門的話語(yǔ)權(quán)，還要維護(hù)與市的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，這就大大增加了這些縣(市)主要領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行協(xié)調(diào)的工作量。

四是缺乏改革的實(shí)施細(xì)則。目前省直管縣改革中存在的問(wèn)題表面是擴(kuò)權(quán)縣(市)與省里、市里對(duì)接不好，溝通不好，對(duì)擴(kuò)權(quán)政策不熟知，用得不足、不活，但實(shí)際上是缺乏相關(guān)實(shí)施細(xì)則，一些應(yīng)該下放到縣(市)的管理審批權(quán)限沒(méi)有下放，仍需到市里辦理，擴(kuò)權(quán)政策執(zhí)行不徹底。這就需要中央、省出臺(tái)一些文件，以保證強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)的推進(jìn)力度。

五是行政區(qū)劃改革的問(wèn)題。實(shí)行省直管縣體制，必然觸及到行政區(qū)劃體制改革。因?yàn)檫@涉及到省級(jí)政府的管理幅度問(wèn)題。一般認(rèn)為，省直接管理的縣市數(shù)量以加個(gè)左右為宜。而在我國(guó)實(shí)行省直接管理縣、市，有25個(gè)省區(qū)超過(guò)了這一控制幅度，市縣數(shù)在40個(gè)以下的省級(jí)單位只有8個(gè)，即4個(gè)直轄市、2個(gè)特別行政區(qū)和l省(海南)、1自治區(qū)(寧夏)。河北省內(nèi)的市縣數(shù)多達(dá)183個(gè)。

三、實(shí)現(xiàn)地方政府層級(jí)結(jié)構(gòu)改革的設(shè)想

總的改革方向很明確，就是地級(jí)市不再管縣(可保留級(jí)別)，市和縣分治，相互之間不再是上下級(jí)的隸屬關(guān)系，而統(tǒng)一由省直管。改革后，市與縣的經(jīng)濟(jì)合作聯(lián)系主要靠市場(chǎng)來(lái)推動(dòng)，政府協(xié)調(diào)配合為輔，逐步形成區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的共同體。

長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，層級(jí)結(jié)構(gòu)改革要成功必須做到以下三個(gè)方面。

(一)調(diào)縣。調(diào)整縣級(jí)行政單位的數(shù)量，使得每個(gè)省管理的幅度相似。

1、在已經(jīng)形成的區(qū)域經(jīng)濟(jì)中心和積極構(gòu)建區(qū)域經(jīng)濟(jì)中心的發(fā)達(dá)地區(qū)，應(yīng)該重點(diǎn)加大鄰縣“撤縣建區(qū)”的力度。為構(gòu)建區(qū)域經(jīng)濟(jì)中心，較發(fā)達(dá)的地市級(jí)也可以適當(dāng)擴(kuò)大管轄范圍，改近郊縣的全部或者部分為市轄區(qū)，為市縣分治后的城市發(fā)展預(yù)留空間。

2、我國(guó)現(xiàn)有縣級(jí)單位不到3000個(gè)，而面積和我國(guó)差不多大的美國(guó)卻有21000多個(gè)縣市，而面積近于河南省的日本也都設(shè)立了超過(guò)3000個(gè)地方行政單位。因此可具體考慮將我國(guó)比較大的縣分解成多個(gè)，或者將已經(jīng)發(fā)展起來(lái)的鎮(zhèn)升級(jí)為縣，如將浙江省蒼南縣的龍港鎮(zhèn)直接設(shè)立為縣或市。

(二)擴(kuò)省。目前，我國(guó)省級(jí)區(qū)劃面積過(guò)大，管轄人口過(guò)多，多數(shù)省區(qū)無(wú)論是面積，還是人口，都相當(dāng)于或超過(guò)歐洲中等以上的國(guó)家。我國(guó)許多省級(jí)區(qū)劃都是從舊中國(guó)沿襲下來(lái)的，而省制始于元朝，元朝統(tǒng)治者吸取漢唐以來(lái)地方割據(jù)勢(shì)力憑借地理天險(xiǎn)抗拒中央的教訓(xùn)，在省級(jí)區(qū)劃中突破了按山川地形劃分政區(qū)的傳統(tǒng)，實(shí)行犬牙交錯(cuò)的策略，把同一自然地理單元分割給不同的行省，不使任何一省具有完整的形勝之地。這種分割在現(xiàn)在看來(lái)已不合時(shí)宜，不適應(yīng)社會(huì)主義民主政治發(fā)展的需要。

因此在實(shí)行省直管縣的改革同時(shí)，必須還要做好行政區(qū)劃的配套改革。解決我國(guó)省級(jí)政府的管理規(guī)模和幅度普遍較大的問(wèn)題。

借鑒我國(guó)歷史和國(guó)外區(qū)劃的經(jīng)驗(yàn)，縮小省級(jí)政府的管理規(guī)模和幅度，合理界定中央與地方的事權(quán)關(guān)系，合理下放和配置權(quán)力。能夠減少和避免地方主義的出現(xiàn)，可以發(fā)揮中央和地方政府兩方面的積極性。筆者以為，可考慮以增設(shè)直轄市、分拆和重組等方式適當(dāng)增加省級(jí)政府的數(shù)量，至少應(yīng)有19——20個(gè)左右的省級(jí)單位的空間，即使我國(guó)省級(jí)行政單位的數(shù)量擴(kuò)大到50個(gè)左右。

(三)撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府名為一級(jí)地方政府，實(shí)際上其正常的行政權(quán)力基本上已經(jīng)殘缺不全了。除了必要的行政權(quán)力大部分上收外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力極其有限，不能承擔(dān)很多基本職責(zé)，甚至連中小學(xué)老師工資發(fā)放的權(quán)力都上交給縣了，可見(jiàn)財(cái)政已經(jīng)十分微弱，根本不可能承擔(dān)公共物品的供給責(zé)任。因此，撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)，利多弊少，有利于工業(yè)化、城市化發(fā)展，有利于區(qū)域特色經(jīng)濟(jì)發(fā)展和形成合理分工。更主要的是可以進(jìn)一步改變政府結(jié)構(gòu)，縮小政府的規(guī)模和邊界，使人民特別是使農(nóng)民不再受到基層政府的直接干預(yù)，賦予人民更多的自由發(fā)展空間，有利于休養(yǎng)生息，有利于有限政府建設(shè)目標(biāo)的加快實(shí)現(xiàn)；也會(huì)使得地方政府更加專注和集中于制定、實(shí)施經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展宏觀政策，減少直接的行政行為，使人民更深切地感受到政府政策的關(guān)懷。作為過(guò)渡辦法，可以采用先把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改設(shè)為縣級(jí)政府辦事處的辦法，然后逐步撤銷。