孫中山的考試權的憲政保障功能及實踐障礙探析

內容提要：內容提要：有關民國時期考試權和考試制度的著述頗為豐富，也不乏就考試權與憲政的關系展開論述的著作，但尚未發現專門分析考試權的憲政保障功能的論文問世。該文以既得利益集團為切入點，就民國時期考試權對憲政的必要性、在現實實踐中的運行障礙進行了初步探析。這對今天我國考試制度的構建和完善具有重要意義，對當今憲政建設也不無借鑒意義。

關鍵詞：孫中山 考試權 憲政 既得利益集團

中圖分類號：K 文獻標識碼：A 文章編號：1000-8750(2008)02-29-5

孫中山的五權憲法中的考試權主要有兩層含義：一指在舉行文官考試時人人享有同等的權利，享有平等的從政權；二指考試權獨立，即考試權與一般行政權相分離。文中所述既得利益集團指在政治舞臺上，基于維護和擴大已獲得的共同利益的需要而不自覺地形成的具有同盟性質的共同體。考試權所釋放的效能能夠有效限制既得利益集團的滋長，有效防止主持憲政的政府發生異化，從而使政府始終保持其憲政航向。

一、釋放限制既得利益集團效能的考試權與憲政之關系

憲政救國一直是孫中山政治生活中的主旋律。在他的憲政理論探索歷程中，他對美中兩國政治運行的歷史經驗不斷進行歸納總結，最終形成了他的考試權理念。在中國的政治實踐中，以實現考試權為內容的考試制度不僅是過去傳統儒家政治協調既得利益集團利益和民本利益的重要手段，也為當時政局形勢所必需，更事關孫中山的“憲政三時期學說”在革命勝利后實踐的成功與否。

孫中山在他的革命生涯初期對美國憲政模式一直情有獨鐘。在辛亥革命前后，他所提出的一系列建國方案，無不流露出美國憲政的理念。考試權在很大程度上是他對美國憲政模式進行深刻反思的產物。以美國為代表的西方國家在頒布憲法啟動憲政航程后，主要通過選舉制度來實現民眾的參政權，培植憲政的民主基石。他們以選舉制的利刃迫使既得利益集團在一定期限內變為在野集團，從而限制既得利益集團的潛滋暗長，保證憲政的正常運行。但隨著選舉機器的深入運轉，孫中山發現，在美國“迭相興廢”的共和黨和民主黨，“遇著換了大統領，由內閣至郵政局長不下六七萬人，同時俱換”。他們以在大選中勝出的總統的裙帶關系為樞紐，以一部分對其給予金錢資助的資產階級為基礎，組成了執政時間較為短暫的既得利益集團，但這足以造成“美國政治腐敗散漫”。因此，既得利益集團不僅是民主政治的頑敵，還是威脅憲政秩序構建的最大障礙。在孫中山看來，后來美國政府采取考試制度后，其政治才“方有起色”，在很大程度上“除卻任用私人的流弊”。因此，美國政府對既得利益集團限制的規范化和制度化是其成功實現憲政的可靠保證，而健全的選舉制度和考試制度又是其規范化和制度化的制度保障。但孫中山又發現，美國的考試制度“只能用于下級官吏”，“考試之權仍然在行政部之下”，不能完全有效的限制既得利益集團。這使孫中山認識到：只有考試權獨立，建立健全的考試制度，才可以有效輻射及選舉制度效能之盲區，限制既得利益集團的滋長，保證民主政權不致蛻化為既得利益集團的政權，從而使憲政基石不致動搖。為此，孫中山提出考試權獨立，由獨立機關掌管考試權，并把考試權視為五權憲法的重要組成部分，以保障五權憲法的實施。

在當時，為了使民眾真正享有民權，早日完成憲政偉業，建立完善的考選文官機制尤為必要。因為考選文官制度不僅能贏得文人歸心于政府，實現他們的政治參與權，還能確立穩定的社會秩序，為憲政體制的建立作鋪墊。這是詮釋中國歷史傳統和解讀當時中國的社會現實可以得出的歷史結論。中國封建社會雖未曾確立憲政體制，但因文官考試制度——科舉制的確立，使之鍍上了一層民主光澤。連孫中山也承認，“中國歷代考試制度不但合乎平民政治，且突過現代之民主政治”。通過科舉制，統治者不但擴大了統治基礎，網羅了社會精英為其效力，而且還實現了社會階層的合理流動，贏得了士人的認同，“于政治上增添其向心力”。但后來因為“考選制度被惡劣政府所濫用”，淪為專制政府控制社會思想的幫兇，造成了近代中國的落后。雖然科舉制已蛻化為社會發展的桎梏，但若完全將其廢除而不代之以新的文官考選制度，也會引發社會危機。1905年，清當局雖然宣布廢除了扼殺人才的八股科考制度，但未曾代之以新的文官考選制度。雖然清政府名義上重視學堂，但以科舉虛銜和職官實授為內容的文官選拔制度造成官民流動機制運轉的混亂。這反為既得利益集團滋長提供了可乘之機。清末大興學堂使學生人數成倍遞增，到“1908至1909年，在高基數上，仍以每年凈增30萬人的速度擴大，達1638884人”。學堂的猛烈擴張使許多畢業生無可安置，而“既得利益集團唯恐學生危及其利祿前程，上下夤緣，排斥異己”。當時盛行的捐納制也成為既得利益集團維持并增強其政界壟斷地位的重要砝碼。這種堅韌的利益庇護網絡令學生深惡痛疾，許多青年學子由此看透了清王朝的真面目，走上了革命道路，成為清王朝的掘墓人。而且，科舉制遺留下來的文人偏好從政的心理積習也絕非短時間內所能消除。孫中山也意識到：“吾國人最喜做官，不問其所學如何，群趨于官之一途”，“有考試制度以限制之，則國人之幸進心亦可以稍稍斂抑”。孫中山最早提出考試權設想是在1906年會見該魯學尼之時，這一事件發生在清1905年廢科舉之后。考試權理念的提出也應該是孫中山對上述中國國情進行深思的產物。

在中國的政治實踐中，傳統儒家政治往往注重在既得利益集團利益和民本利益中尋求平衡，而民本利益又主要體現了占人口大多數的下層階層的利益。二者之間趨于平衡的前提是既得利益集團對社會資源(本文主要指政治資源)的占有固守一定的底線，使其勢力不致泛濫膨脹危及民本利益。封建君主雖然作為既得利益集團的代言人而存在，但他若想江山永固，成為一代明君，又必須扮演“雙面人”角色。他一方面要對雙方利益分歧在必要時作出適當的調停，以促成其統治秩序的和諧；另一方面又要對勢力坐大的既得利益集團適時給予一擊，使之不致對封建君主的核心權威地位構成威脅。倘若封建君主不能成功駕馭既得利益集團的走向，它的“貪婪病毒”必然全面發作，侵蝕政府的政治肌體。在此期間，政府的改革舉措非但不能貫徹實施，反而會在既得利益集團的聯合反撲之下敗下陣來。戊戌變法期間的光緒帝從變法一開始就面臨這種危局。他對既得利益集團的限制招致其成員的聯合反撲，這使變法如流星般地在近代的歷史長空中劃落。既得利益集團膨脹的主要途徑是任人唯親和賄賂。以這些途徑為紐帶，他們在政壇會結成盤根錯節的利益庇護網絡。一旦這種社會關系網絡“編織”到一定程度，法令制度大都淪為具文，潛規則充斥政壇，政壇也會變得烏煙瘴氣。因此，必須對既得利益集團的滋長進行限制。開明的封建君主對它的限制，主要通過考試制度來實現的。正如南京國民政府考試院院長戴季陶在1930年9月的《第一屆高等考試總報告書序》中所述，“在政權集中，勢力掌握在豪族親貴的時代，如無考試制度，政治將更加腐敗，用人更加浮濫，人民受害的程度比科舉用人的時代更嚴重十倍以至百倍”。

民國初期微妙的政局形勢也需要有效發揮考試權的效能。辛亥革命后，官僚政客的騎墻本能促使大批舊官僚政客搖身一變，變為革命者混入革命陣營。革命黨人為維護民主革命的勝利果實，保證《臨時約法》的順利實施，必須限制舊利益集團的殘余力量對新政權的滲透和影響，同時提防新的利益集團的滋長。因為投機革命的舊官僚政客往往會以其財產優勢、身份名望作為“鋪路石”“滲入政府。他們的腐蝕性極強，倘若不采取措施進行預防，其“病毒”必然褪去革命政府的革命光彩。而且，新的既得利益集團的滋長也必然會使執政的革命精英貪圖享樂，迷失革命理想，失去革命權威的影響力和號召力，使民國政府的威信黯然失色。當其勢力膨脹超過一定底線后，他們就會披著民國政府的外衣為其謀私利，民國政府也會由此蛻變為既得利益集團的政府。而嚴格執行孫中山的考試權理念，正是解決上述潛在危機的重要途徑。考試權能有效消融舊官僚政客的財產、身份名望對政壇的強大滲透力，使之對民國政府的影響力大為削弱。與此同時，通過實施考試權理念來選拔官員也會使民國政府不斷輸入新的“血液”。政府可以以“新血液”來激活既得利益集團的存在對政府運轉造成的僵化，以“新血液”來打破既得利益集團對民國政壇的壟斷，撕裂他們所結成的利益庇護網絡，使民國政府真正長期成為“國民”的政府。

更重要的是，建立獨立的考試制度、考試權的實現事關孫中山的“憲政三時期”學說實踐的成功與否。孫中山一直試圖通過憲政來圓救國夢，實現中國的富強振興。但鑒于民國初期憲政運動的曲高和寡、屢屢受挫的困境，孫中山于1914年又提出“軍政、訓政、憲政三時期”學說。他主張在“訓政”時期的主要任務是“以文明治理，督率國民建設地方自治”。他后來又提出“以黨治國”的理論，實際上明確提出由國民黨代表民眾行使國家主權，在各地訓練民眾實現自治，以此途徑實現向憲政的過渡。但當把主持“訓政”的大權交給國民黨，如何來保證國民黨的革命性不減退，使民國政府不致脫離憲政航向呢?應該說來，考試權也是解決這一難題的一大法寶，防止政治權力異化的重要手段。考試權通過對既得利益集團滋長的限制，可以有效防止國民黨的蛻化變質，保持其革命性來完成孫中山的憲政大業。

二、考試權在民國政府的現實實踐中的尷尬

孫中山所鐘情的南京臨時政府最終如曇花一現，雖也曾圍繞考試權制定一些法令草案，但無暇在實踐中實施。繼之而來的北洋軍閥政府雖也曾公布一些考試法令草案，并在實踐中有所推行，但它們難以在北洋軍閥政權的土壤中得到廣泛培植，很快就被軍閥政府所遺棄。自稱鼎承總理遺教的南京國民政府成立后，為實施孫中山的考試權理念，特設考試院掌管文官的考試和銓敘大權，并頒布大量考試法規，這才在實踐中真正啟動了孫中山的考試權理念的實踐歷程。

不可否認，南京國民政府在形式上賦予了考試院一定的權力，其考試內容也開始突破四書五經的禁錮，擺脫了八股文的條框約束，注入了近代自然科學和社會科學的因子，對實際問題也有所注重。但其在實踐過程中始終沒有也未能有效限制既得利益集團，反而處處受制于既得利益集團。在軍人、地方利益集團、中央各派系三方包夾下，考試權理念的實施舉步維艱。它所選拔的勢單力薄的文官最終大多被既得利益集團所同化。這造成合理的官民流動機制的缺失，民眾的離心。這也使國民政府蛻化為既得利益集團的政府，孫中山對考試權所寄望的憲政保障功能也因此而流產。

南京國民政府建立在軍事實力基礎之上，軍事實力是國民政府權力的主要源泉。由于需要利用軍事實力來支撐其統治，軍人成為國民政府官僚體系中的重要組成部分，軍方在政府中擁有很大權力。“在黨的領導人——中央執行委員——中，在1935年有43％是軍官。在1927年到1937年，國民黨控制的33個省份的省主席，有25個是將軍”。在三十年代，軍費支出占了政府財政支出的大部分，“只有占預算總數的8％－13％留作政府機構開支和進行生產”。這樣，文職政府淪為蔣介石和軍隊的附庸，難以發揮自己的作用。與此同時，文職政府也向退伍軍人和軍官獻媚，規定曾任軍職人員都可以憑軍職官等“比照文官簡、薦、委認定資格”，免除了考試和訓練兩個重要環節。由迷信專制和鎮壓的軍人來作為國家政權的主導性力量，使南京國民政府所標榜的“憲政”光澤褪色不少。更糟糕的是，政府對軍人授予“考試豁免權”，由他們盤踞在社會上層，無疑是對民主革命成果的粗暴踐踏，也使考試制度的利刃難以洞穿既得利益集團網絡的重心部分。

南京國民政府對軍事的迷信也使之難以有效控制地方。因為它對地方的控制主要依靠地方軍事首領來完成，當時有25省的省主席是將軍，其中大部分又是地方軍閥。地方軍事首領是中央各派系與地方勢力相聯結的樞紐。他們在與中央保持密切聯系的同時，在某種程度上又淪為地方勢力的保護傘，地方勢力以省主席為地方利益庇護網絡的核心，利用同鄉、同族、師生等傳統裙帶關系為鏈條，從而培植了一個地方利益集團。他們恃地方軍事首領的庇護，竟然與中央抗衡。文官考選制度作為中央控制地方的“利器”，在實踐中遭到地方利益集團的抵制，因為考選文官作為中央打人地方利益庇護網絡的“楔子”，預示著要把地方士紳逐出能給他們帶來權力、晉升和財富的位置。地方利益集團則會以鄉土觀念為紐帶，筑成一道堅固的防線，阻止外來文官任何挑戰其壟斷地位的嘗試。他們要么自行舉辦文官考試，與中央統一的文官考選制度相抗衡；要么自行任命地方官吏，抵制中央選派的考選文官。這在地方勢力較強的云南、山西等地表現得尤為突出。不經考試而取得任職資格的薦任者僅憑一紙薦書，即可授以要職。薦任官充斥著地方政府的各個角落，地方利益集團也由此而潛滋暗長。而且，地方政府“往往對分發考試及格不以實授，且故意壓低薪俸”。這樣一來。考選文官也淪為地方政府的點綴，地方利益集團的利益庇護網絡頑強地與中央政府的有損其利益的政策相對抗。當地方利益集團的勢力發展到一定程度，就會不自覺地形成對中央法令法規的集體抵制力量。因此，到后來國民政府的法令法規到地方大多淪為具文，地方政府也為地方利益集團所左右。這使國民政府名義上的統一變得有名無實。按照孫中山的設想，地方政府是實施訓政的基礎性力量，擔負著“督導國民，建設地方自治”的重任，但因中央政府對地方利益集團抑制的軟弱無力，它們也就蛻化為地方利益集團中飽私囊、搜刮民脂民膏的工具。本應作為“國民公仆”而存在的大多地方官員就這樣異化為國民的“吸血蟲”，孫中山的憲政夢也隨之而遙遙無期了。

與此同時，國民政府中央內部的既得利益集團的庇護網絡也在悄然形成。其實，中央內部適宜于既得利益集團滋長的土壤早在國民政府成立之初就已得到初步培植。南京國民政府甫一成立，就對共產黨大開殺戒，猛烈壓制國民黨左派。在北伐壓力下晝夜難眠的北洋軍閥政權的官僚政客們以其獨特的政治嗅覺嗅出了政治異味，于是他們紛紛南下南京，謀求官職。蔣介石為加強其統治力量，也歡迎他們的歸順。“到1929年，十個部中至少有四個部由這些新歸順革命事業的舊官僚擔任，他們還塞滿了官僚政治的其他職位”。這批舊官僚把先前職位的官僚作風、貪婪習氣傳染到政府內部，促進了滋長既得利益集團的土壤的形成。他們從一開始就享有的“考試豁免權”使國民政府的考試制度從一誕生就面臨著嚴峻的考驗。

但這些舊官僚政客又只是國民政府中的派系林立的既得利益集團的一角蛛網而已。在中央政府內部，以核心權威蔣介石為中心，形成了形形色色的各種派系集團。各派系集團為維持和擴大它們在政府內部的權力和地位，展開了激烈的競爭。蔣介石暗地里也鼓勵派系之間的競爭，以實現他對所有派系的駕馭和控制。這種以領袖獨裁為平衡點的派系政治來作為權力分配機制的政治體制，無異使中央政府的各個角落被各派的私人利益庇護網絡所籠罩。各派系在維護統治、反共等根本利益方面具有共識，在某種程度上是一種相生共依關系，但他們為了爭奪在政壇的優勢地位，也存在矛盾和斗爭。薦舉制成為各派擴充勢力、撈取外快的法寶。它的盛行使“政府機關充滿因裙帶關系而任命的人，他們很少有任職資格，不過讓政府充滿冗員和謀求私利的人而已”。胡適在1934年3月4日天津《大公報》上發表《公開薦舉議——從古代薦舉制到今日官邪得救證》一文指出：“當時國家官吏共有十多萬人，都不由考試途徑而來。國民政府考試院舉行兩次考試，錄取了二百零八人，至今沒有安排工作……國人至今不相信考試制度”。“考試及格人員，不論在精神上和物質上，均不如非考試及格人員”，“前者與機關長官有先之關系，不但職位優越，工作方便，抑且成績優良，升遷容易；后者則與機關長官素昧平生，不但備受歧視，工作不利，抑且考績低劣，升遷困難”。部分考選文官為了擺脫在統治集團內的尷尬地位，不得不委身于各派系集團以增加自己的政治籌碼；各派系集團為了擴大他們的勢力和增強他們對政府機構的控制，往往也會設法拉攏對他們有價值的考選文官。就這樣，好不容易通過考試注入的“新鮮血液”也很快被既得利益集團的污水所同化，本作為抑制既得利益集團武器而存在的考試制度反淪落為既得利益集團的裝飾品。憲政也因此而蛻化為國民政府既得利益集團的政治玩物，這也預示著腐敗有增無減的國民政府已走上了垮臺的不歸路。

在選舉屢受財產、身份名望等因素所左右的情況下，文官考選制度就成為相對合理的官民流動機制。在近代中國，“舊士人以入仕為正途，從政為目的，近代學生同樣有此偏向”。近代學潮迭起，以學生為主體的政治運動一浪高過一浪。知識分子尤其是青年學子對政治的莫大熱心，固然與其憂國憂民的情懷有關，但躋身仕途的愿望的驅動也是其中的重要因素。合理的官民流動機制的缺失必然使他們對當局心灰意冷。在大學畢業即可能失業的民國政府統治時期，留給他們的就只有三條路了：要么固守社會底層，默默無聞，終其一生；要么潛心學術，以其成果自娛；要么投人新民主主義革命陣營，成為民國政府的對手。在抗戰時期，革命圣地延安成為知識分子向往的中心，千里迢迢投奔延安的文人絡繹不絕。這應該是上述第三條路的生動寫照。

結束語

在外來壓力下煎熬的近代中國，歷屆新成立的政府都面臨著新舊社會體制轉型的艱巨任務，憲政作為當時的救國理想備受民眾矚目。在特別重視私人關系的近代中國，南京國民政府要完成孫中山的憲政遺志，必須擺脫或削弱傳統社會的私人關系網絡對政府運轉的影響，限制既得利益集團的滋長。孫中山的考試權正是保障和維系憲政體制正常運轉限制既得利益集團滋長的有效武器。在某種程度上，它不僅是中國憲政秩序的平衡器，還是洞穿傳統政治親情網絡的利箭。而且，通過建立合理的官民流動機制，考試權還可以成為緩和社會矛盾的“安全閥”，成為實現社會公平的重要支柱。但南京國民政府自始自終視考試權為其統治的裝飾品，沒有嚴厲推行的決心和勇氣。這就使孫中山的考試權理念難以釋放出應有的政治效能。這也決定了南京國民政府不得不眼睜睜的看著既得利益集團勢力的坐大，蔣介石的個人權謀對其的扼制也只是剜肉補瘡，難有實效。國民政府也因之而墮落為既得利益集團的政府。良性的官民流動機制的缺失也使中國民眾逐漸懷疑、疏遠、唾棄國民政府。孫中山的憲政大業也隨民眾對國民政府的拋棄而化為泡影了。

責任編輯 俞菲