中國煤礦安全的財稅政策設計

摘 要：頻發的礦難以其帶來的慘重傷亡后果，再次引發社會各界的普遍關注與思考，也讓我們不得不深思造成礦難頻發的原因。煤礦安全生產事關經濟發展和社會穩定大局，事關人民群眾的生命財產安全。煤礦安全事故原因的復雜性，決定了必須運用經濟、技術、法律、政策等多種手段對于煤礦事故進行綜合整治。財稅政策是市場經濟條件下政府管理、保障能源安全的主要手段。應在新一輪的稅制改革中，對現行的煤礦安全財稅政策必須進行重大調整，以相應的激勵或限制政策遏制或減少煤礦事故頻發，促進煤炭工業健康發展。

關鍵詞：礦難；煤礦安全；財稅政策

中圖分類號：F810.422文獻標識碼：A文章編號：1000-176X（2008）01-0091-05

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一、中國煤礦安全的總體趨勢

1.煤礦事故頻發，煤礦安全形勢嚴峻

近年來，國家安監總局對于煤礦故事出臺了一系列重大決策，目前，中國整體安全生產狀況有所好轉，煤礦安全生產的理論體系和政策體系基本建立。2002年，百萬噸產煤死亡人數1.85人；2005年安全事故死亡人數112 822人，比2004年降低了11.2%。山西全省百萬噸產煤死亡人數2004年為0.98人；2005年為0.904人；2006年為0.85人，連續3年在1人以下^[2]。但與世界其他國家相比，中國煤礦事故情況依然嚴峻。據國家安全生產監督管理總局資料，2005年，全國共發生一次死亡10人以上特大事故134起，死亡3 049人，其中煤礦企業所占比率分別達到43.3%和57%；全國共發生一次死亡30人以上的特別重大事故17起，死亡1 200人，其中煤礦企業所占比率高達64.7%和80.1%^[3]。從礦難煤礦百萬噸死亡率角度分析，2005年，該指標為2.83；2006年，這一指標降低到2.041，盡管如此，礦難煤礦百萬噸死亡率仍然居世界前列。以2006年為例，同時期發展中煤炭大國印度、南非、波蘭礦難煤礦百萬噸死亡率為0.5左右，中國是其4倍；同時期先進國家美國礦難煤礦百萬噸死亡率為0.03、澳大利亞為0.05，中國是其40—50倍。可見，中國煤礦礦難總量大，死亡率高，已成為世界上礦難最多的國家。

2.煤礦事故相對集中，事故比例呈上升趨勢

目前，中國工業化進程正由初期步入加速期，經濟發展速度偏快，經濟增長方式落后，固定資產投資規模過大，耗能高、污染高，諸多因素給安全生產帶來了很大的壓力，使中國工業化處在事故易發期^[4]，礦難事故在某些地區某些時期內比較集中，如2005年11月25號、26號兩天，黑龍江、山西、云南等省接連發生幾起特別重大和特大事故。另外，礦難中一次死亡3人到9人的重大事故比例2006年比2005年上升了22%，煤礦事故比例仍然處于上升趨勢，煤礦安全形勢嚴峻。

3.煤礦事故原因多種多樣，以瓦斯事故為主

每起煤礦事故都有其獨特的原因，既有煤炭賦存和開采條件較差等自然因素，又有法律政策不完善等環境因素；既有煤礦安全技術標準低、產業層次低、生產力水平低等客觀因素，又有從業人員素質低、人員培訓滯后等主觀因素；既有違法違規開采、責任不落實等煤礦本身因素，又有安全監管薄弱、管理不嚴等政府監管不力因素；既有煤炭行業長期負重爬坡、各種矛盾長期積累等歷史因素，又有近期煤電油運供求關系緊張、經濟運行繃得過緊等現實因素，各種因素和矛盾疊加，事故原因多種多樣。但各種礦難中，從煤礦事故統計分析看，特別重大事故幾乎都是瓦斯爆炸事故。新中國成立以來，全國煤礦共發生一次死亡百人以上的事故19起，死亡3 162人；其中，瓦斯事故18起，死亡3 052人，事故起數和死亡人數分別占95%和97%。2001—2005年2月底，全國煤礦發生一次死亡30人以上的事故28起，死亡1 689人；其中，瓦斯事故24起，死亡1 558人，事故起數和死亡人數分別占86%和92%。據統計，在621個國有重點井工礦井中，高瓦斯礦井和煤與瓦斯突出礦井298個，占48%；低瓦斯礦井323個，占52%具有自然發火危險的有555個，占88.1%。以2005為例，2005年共發生礦難24起，其中由于瓦斯爆炸和瓦斯燃燒造成的有14起，占58%。隨著礦井延伸，礦井瓦斯涌出量增大，突發頻繁；自然發火和煤塵爆炸危險性增大，在開采過程中稍有不慎，便可能引發重大事故。

二、中國煤礦安全生產隱患的原因分析

2006年12月21日，國家安監總局與監察部公布了2006年以來國務院調查處理結案的11起特別重大事故的調查處理結果。這些事故的調查結果，充分暴露出事故發生地和企事業單位在安全生產上存在的頗具普遍性的嚴重問題。這些問題表現如下：

（一）1.煤炭行業監管失力，企業主體責任者失位

從行業監管層面講，1998年，隨著煤炭部的撤銷，原煤炭部直屬管理的94戶國有重點煤礦企業以及為煤礦服務的地質勘探、煤礦設計、基建施工、機械制造、科研教育等企事業單位均下放到地方管理，這是建國以來第一次大規模、大幅度將國有重點煤礦企業下放到地方，徹底打破了作為重要基礎能源產業的煤炭一直由國家統一規劃、統一管理的格局。由此，煤礦企業行業管理被嚴重弱化，煤礦企業在人事管理上由發改委負責，在國有資產管理上由國資委負責，在資源管理上由國土資源部負責，在礦區環境管理上由環保總局負責，而在安全生產管理上則由國家安全生產監督管理總局負責。煤礦企業在地方面對著多元化管理^[5]，導致不同部門之間出現管理上的真空和職權交叉，缺乏協調，煤炭行業安全生產監管格局國家監察與地方監管責權倒掛。盡管多數地方政府對安全生產高度重視，但是確實存在著監管工作執行不到位、安全監管衰減、地方政府監管失力的狀況。更有甚者，一些事故背后存在著失職瀆職以及權錢交易等現象。如河南新安縣寺溝煤礦作為“資源整合”礦井，就在鎮政府旁邊非法生產，政府對其非法行為熟視無睹，鎮黨委委員和煤管站站長都違法參股，縣政府派駐的安全副礦長、監督員與不法礦主同流合污，事故后一起逃逸；又如山西左云新井煤礦所在的張家場鄉，鄉黨委、鄉政府、鄉人大主要負責人一起伙同礦主瞞報謊報、轉移死者家屬、銷毀資料、抽逃資金，官商勾結情況普遍，腐敗問題嚴重。

從企業主體責任者層面講，11起特別重大事故中，有4起屬非法違法生產⑥。事故企業和業主置國家法律于不顧，無視生命安全，忽視安全與發展的關系，企業主體責任者沒有到位。如吉林蛟河吉安煤礦違反政府禁令非法越界開采防水煤柱，致使大量積水灌入騰達煤礦釀成事故；山西左云張家場鄉新井煤礦非法盜采資源，嚴重超能力、超強度、超定員生產，發生事故后蓄意瞞報，性質極其惡劣。

（二）2.安全生產設施不完善，煤礦安全投入不足

從安全生產設施層面看，中國煤礦分布點多面廣、自然條件惡劣、地質構造復雜，決定了煤礦生產成本高；多種所有制并存，決定了煤礦裝備水平和人員素質參差不齊。就煤礦整體技術狀況而言，中國大多數煤礦采掘機械化程度不高，生產設施落后、安全設施不完善，總體水平比較落后。截至目前，全國機械化采煤率為40%左右，意味著仍有多于50%的小型煤礦采用非常落后的開采方式，安全生產確無保障^[7]。

從煤礦安全資金投入層面看，中國多數煤礦安全生產資金投入不足，生產設備的更新、安全設施的配備、專業技能和安全知識的培訓滯后于安全生產要求，煤礦的主要運轉設備、主要電氣設備、監控設施以及保護設備常年不換，設備老化現象極其嚴重。而煤礦企業所在地方政府往往因財力有限，財政轉移支付的力度不足，對煤礦生產設備、安全設施投入明顯不夠。2005年1月17日，國家安全生產監督管理局副局長梁嘉琨在國務院新聞辦舉行的新聞發布會上指出，在2004年全國生產的19.6億噸煤中，7.6億噸缺乏安全保障能力，其中2億噸根本不具備安全生產條件⑧；國有煤礦的安全投入欠賬達500多億元，生產設備超期服役的約占三分之一，安全欠賬嚴重，為事故發生埋下隱患。

（三）3.煤礦安全生產體制不健全，安全管理混亂

從煤礦事故原因分析中可以看到，中國煤礦企業自身的生產組織與管理工作也存在著嚴重的問題。從管理者到礦工，部分企業安全生產意識淡薄，勞動組織管理混亂，安全制度和措施的執行不到位，存在著嚴重違章作業的現象。如已被列入政策性破產關閉名單的河南鶴壁二礦，無視安全規定、忽視安全管理違章放炮導致瓦斯爆炸；遼寧阜新五龍煤礦事故發生前已經檢測到井下采空區密閉泄漏、瓦斯超限等問題，但卻未及時進行處理和解決，導致瓦斯爆炸。無論何種原因，發生事故的企業單位大多安全思想麻痹，安全管理混亂，企業安全生產體制不健全，責任制不嚴密。

4.煤礦生產力綜合水平低下，技術管理薄弱

作為煤礦大國，中國煤礦總體上仍然是技術落后的勞動密集型行業，煤礦科技投入遠遠不足，機械化程度只有40％左右，相當數量的煤礦仍然采用房柱式等落后的采煤方法和工藝，有些地方還采用最為原始的馬拉或手刨方式，在瓦斯抽放利用方面，如何有效提高煤層透氣性技術、水平長鉆孔技術、地面采動區抽放井技術、瓦斯提純技術等基礎性的技術問題有待于改進。

煤炭行業的高危性與井下采煤人員的低素質形成的沖突，也是煤炭安全生產的隱患之一。由于煤炭行業工作環境艱苦、勞動強度較大、工資待遇較差、社會地位較低、面臨危險較高、職業病患病率較高等諸多原因，中國煤炭行業人才匱乏。前幾年，受煤炭行情下滑影響，煤礦專業技術人才大量流失。近些年，煤炭院校招生困難，不得不壓縮甚至取消煤炭類專業，使煤礦行業面臨著嚴峻的人才危機，甚至形成了煤炭行業人才危機的惡性循環。在這一背景下，目前中國大部分煤礦工人都是農民輪換工或者合同工，安全意識淡薄，缺乏煤礦職業技能和專業知識，缺乏自救和他救技能，缺乏抗災和救災能力，常常發生因不了解安全操作技能、違章操作等原因而贊成的安全事故，礦主出于對短期利潤的追逐，往往忽視了對煤礦工人進行專業性較強的技術培訓，安全生產培訓和后續教育的重要性，又往往被對于利潤的追逐而掩蓋。

（五）5.煤礦超能力生產，煤炭開采無序

近年來，受煤炭價格持續走高和利益驅動的影響，中國各類煤礦超能力生產問題嚴重，尤其是大多數小煤礦在高額利潤的刺激下，無序開采，超能力超強度開采，超層越界開采，加上設備簡陋陳舊，開采技術落后，嚴重破壞了資源，也導致了中國近期煤礦事故陡增。如“5·18”左云透水事故即存在非法超層越界開采問題。有關數字表明，中國國有重點煤礦平均超能力生產30%；鄉鎮煤礦平均超能力生產50%以上，2005年全國58起特大事故中就有8起是超層越界開采造成的。而據國家安全生產監督管理局研究中心和中國煤炭工業發展研究中心調查顯示，2003年，中國原煤年產量為17.28億噸，而當年全國上報具備生產安全保障能力的礦井（含露天礦）2 090處，生產能力約11億噸/年。也就是說，當年至少有6.28億噸的原煤產量沒有安全保障其中，國有煤礦的超能力生產部分約7695萬噸，主要出自華東地區和山西、陜西、內蒙古；無能力煤礦包括衰老報廢礦、關閉破產礦、大礦管理的小礦，當年產量為6500萬噸；鄉鎮小煤礦當年產量6億多噸，超產現象十分嚴重。^[9]

三、財稅政策介入煤礦安全領域的理論依據

通過以上分析可以看出，中國煤礦一直是高投入、高耗能、低產出、低回報的粗放、低效的增長方式，安全生產問題非常突出。煤礦安全生產事關經濟發展和社會穩定大局，事關人民群眾的生命財產安全，直接影響著和諧社會的構建。2007年4月18日，國務院安委會辦公室印發的《2007年煤礦整頓關閉工作要點的通知》中稱，2007年底前確保關閉煤礦4000處、死亡數下降2%，可見國家治理煤礦安全的決心11。 

煤礦安全事故原因的復雜性，決定了必須運用經濟、技術、法律、政策等多種手段對于煤礦事故進行綜合整治。財稅政策是國家經濟政策的重要組成部分，是實現國家管理目標的重要手段之一，是市場經濟條件下政府管理、保障能源安全的主要手段，對煤礦安全生產具有重要影響。財稅政策手段包括政府預算、稅收、公共支出、公債、政府投資、財政補貼等諸多措施。在促進煤礦安全的過程中，財稅政策的作用主要體現在以下幾個方面：

（一）1.財稅政策體現國家政策精神，強化煤礦安全導向

財稅政策手段靈活，政府可運用多種財稅政策手段來達到既定的政策目標。在煤礦安全生產中，政府可以通過政府采購和招標等財稅政策，在政府財稅支出中優先指向那樣有利于煤礦安全生產的產品與設備，也可以靈活運用財稅杠桿，將財政補貼重點指向煤礦生產等具有帶動作用的先導產業以及有利于煤礦安全生產的高新技術產業，保障煤礦安全生產項目資金投入；政府還可以通過選擇稅種、確定課稅對象等措施把握稅負，調節分配，或對于初級品的利用課以重稅或對于煤礦安全生產予以輕稅，來體現國家鼓勵或限制的政策精神；可以通過稅收優惠來支持煤礦安全生產，采用免稅、減稅、加速折舊、建立保稅區等稅收優惠手段，大大減輕煤礦納稅人的負擔，激發生產積極性，提高生產效率；也可以通過稅收懲罰，對于不利于煤礦安全生產的對象，采取稅收加成、雙重征稅、征收滯納金等手段進行稅收懲罰，以促進財政政策目標的實現，體現財稅政策的調節性。

2.財稅政策貫徹產業技術政策，滿足煤礦安全需要

在產業技術政策的制定和實施中，政府可以通過補貼、資助、稅種選擇、稅率確定、稅收優惠等措施來引導或支持煤礦企業進行技術更新，支持有利于煤礦安全生產的先進技術引進、技術改造和新技術開發，促進煤礦企業科研投入水平和提高產品技術含量，促進科技研究成果向直接生產力的轉換，支持煤礦企業不斷進行技術更新的政策，不斷滿足煤礦安全生產的需要。

3.財稅政策間接干預價格政策，鼓勵煤礦安全生產

同任何經營主體一樣，煤礦企業也是以盈利為經營目標。在此前提下，稅收政策的變動會直接影響煤礦企業留存的稅后利潤量，因而稅收通常被煤礦企業納入經營成本之中，并成為煤炭價格的重要構成因素，使稅收的輕重直接反映到價格的升降上。因此，在煤礦安全生產中，政府可以根據產品對于安全生產的重要程度、安全產品市場的供求等情況，通過運用增減價格補貼、增減稅收、提高固定資產折舊、提高工資等各種形式，將財政政策間接作用于與煤礦安全生產有關的商品價格之升降上，改變煤炭產品的相對成本和供求關系，使煤炭產品維持在較為穩定的價格并在此基礎上維持有效需求，實現政府對于煤炭產品價格的調控和干預，并以此促進煤礦安全生產。

4.財稅政策發揮檢查管理職能，監督煤礦安全生產

政府要保證稅款及時、足額入庫，防止納稅人偷逃稅款，避免稅收影響經濟效率，必須要即時了解納稅人生產、經營、收益和履行納稅義務的情況，以便科學有效地把握稅源和稅收對象，發現問題、及時處理和解決問題。因此可以說，政府征稅過程就是檢查監督納稅人的生產、經營和履行納稅義務的過程。對于煤礦安全生產而言，國家在運用不同的稅種、不同水平的稅率提取公共財政資金的同時，必然需要掌握煤礦占有資源、收入份額等相關資料，進而把握煤礦的整體安全運行情況，并通過政策的制定和調整來影響和引導其經濟行為和發展狀況，實現對于煤礦安全生產的監管作用。

（五）財政政策引導煤礦安全生產，保障煤炭稅收收入

政府龐大的公共支出必須要求有穩定的收入來源。政府的財政收入包括稅收、國有企業利潤上繳、行政性收費、債務收入、國際援助、其他收人等，而其中占比例最大的是稅收。煤礦能源作為國家重要的支柱產業，其安全生產成為中央政府以及地方政府充裕財政收入、維持正常公共事業支出的必要保障。因此，煤礦安全生產是保障煤炭稅收收入、尤其是地方政府財政收入的重要途徑。

四、現行煤礦安全財稅政策分析

縱觀現行煤礦安全財稅政策，中國只有零星的財政、稅收措施，還沒有形成健全的煤礦安全財政稅收體系，難以發揮財政政策應有的效率。中國沒有從安全角度出發考慮財稅體制；沒有完整的安全保護財政支出科目；安全保護公共支出總量明顯不足；財政資源配置結構不合理，使用效率低；中央和地方政府安全事權和財權不明確；部門之間缺乏合作與協調機制；公共部門、政府部門和私人在安全保護中的利益關系不清晰。如煤礦的稅收政策涉及到增值稅、資源稅和企業所得稅等主要稅種，但目前為止，中國對于煤礦的優惠政策只有一項，即依據財政部、國家稅務總局《關于調整金屬礦、非金屬礦采選產品增值稅稅率的通知》（1994財稅字022號）的規定，從1994年5月1日起，金屬礦采選產品、非金屬礦采選產品增值稅稅率由17%調整為13%，其中非金屬礦采選產品，包括除金屬礦采選產品以外的非金屬礦采選產品和煤炭，且該項優惠政策也并未指明將減免稅款項直接用于煤礦安全投入。財稅政策不足不僅導致煤礦企業安全投入負擔過重，企業安全投入缺乏動力，在某種程度上還阻礙著企業的安全投入行動。主要表現在以下幾個方面：

（一）1.現行財稅政策不利于地方政府加強煤礦監管

就財政稅收權限而言，在煤炭企業交納的資源稅、增值稅等主要稅種中，資源稅作為地方稅由地方稅務局負責征收，依據現行《中華人民共和國資源稅暫行條例》規定，納稅人應當向應稅產品的開采或者生產所在地主管稅務機關繳納資源稅，但納稅人在本省、自治區、直轄市范圍內開采或者是生產應稅產品，其納稅地點需要調整的，由省、自治區、直轄市稅務機關決定，其具體稅收歸屬地點基本明確。現行資源稅以煤炭銷售量或自用量為計稅依據，對已開采而未銷售煤炭的不征稅，易造成資源的大量積壓和浪費。盡管財政部、國家稅務總局下發諸多文件，調整了江蘇省、黑龍江省、陜西省、天津市、重慶市、內蒙古自治區、寧夏回族自治區、湖南省、廣東省、湖北省、河南省、安徽省、福建省、山東省、云南省、貴州省等地的煤炭、原油等資源品的資源稅適用單位稅額標準，提高了生產者的資源使用成本，但調整后的稅收負擔率仍然偏低，煤炭資源價格仍然過低，不能真正促進資源品的合理開采與利用，資源稅政策調整滯后于經濟發展變化形勢。而增值稅作為共享稅，由國家稅務局負責征收，當總機構和分支機構不在同一縣（市）時，增值稅的歸屬受到國家稅務總局或其授權的稅務機關、投資于本地煤炭行業的總機構在外地的企業、當地政府三方面的影響，導致地方政府采取保護主義政策。就國有企業管理權限而言，中央于1998年將中央直屬礦務局全部下放到地方，將中央直屬企業下放為省屬國有企業歸并各省國有資產委員會管轄，相應地，各大礦務局出現了兼并、資產重組等新的變化，企業目前的盈利歸地方企業所有。這一變化帶來的直接后果是，在虧損時期，企業尚能保證安全投入，但在盈利時期，安全投入問題卻被企業長久忽視。而由于資源稅和增值稅中劃分地方的部分屬于地方政府的主要財政收入來源，地方政府在與中央政府的目標一致、中央與地方政府原有的平衡利益格局被打破的情況下，地方政府在其能夠單獨行動的范圍內，必然選擇使自身利益最大的策略追求地方利益，導致地方政府在一定程度上忽視或放松對煤礦安全的規制或使煤礦安全規制流于形式。

2.現行財稅政策不利于煤礦安全技術研發

對于企業的技術研發，2008年1月1日起生效的新《中華人民共和國企業所得稅法》規定，企業研究開發新產品、新技術、新工藝所發生的費用可以不受條件限制加以扣除。目前稅收實踐中執行的政策是，企業研究開發新產品、新技術、新工藝所發生的各項費用，計入管理費用扣除，再按其實際發生額的50%，直接抵扣當年應納稅所得額。加扣研發費優惠政策的前提條件是企業盈利，而目前中國煤礦多處于虧損狀態，優惠政策的適用性不強，加之瓦斯抽放利用等煤礦安全核心技術具有高投入、高風險的特點，尤其是在勘探、開發初期，研究資金投入較大，企業缺少自主研發安全技術的積極性，在煤礦市場全球化和資源與市場全球配置的大趨勢下，依靠技術實現煤礦現代化和保障煤礦安全的任務仍然十分艱巨。另外，在煤礦安全的核心技術研發方面，仍存在嚴重的條塊分割現象，地方之間、煤礦企業之間、煤礦企業與地方之間自行研發各自為政，未形成規模與產業，若缺乏必要的統一與協調的財稅政策，必將不利于煤礦安全技術研發的工作進程。

3.現行財稅政策不利于煤礦安全裝備投入

眾所周知，煤礦安全設備的購進成本是一次性完成的，但在現行生產型增值稅制度下，企業外購固定資產的進項稅額不得在銷項稅額中抵扣，直接導致煤礦安全設施投入稅負偏重，使得企業對于煤礦瓦斯多級同步監控系統、煤炭產量在線數據監控系統、下礦工人人像識別監控系統等先進的安全生產設施常常迫于投入成本過大而減少購置、建設及更新改造，不利于引導煤礦企業用科技手段強化安全生產監管。

4.現行財稅政策不利于煤礦安全培訓

如前所述，中國煤礦職工入礦時大多缺乏規范的教育培訓，對煤礦工作環境潛在的危險認識不足，缺乏必要的危險辨識和防災知識及能力，意識不到事故隱患的存在，一旦發生事故也無法正確應對。而目前財稅政策中缺乏對于煤礦安全培訓方面的稅收優惠，缺少對于職工安全培訓的引導與鼓勵措施。

（五）現行財稅政策不利于煤礦安全產品生產

在煤礦生產中，需要大量的煤礦安全防護產品來保證人與物的安全。但中國現行財稅政策對于利用瓦斯發電、煤礦通風等安全產品生產卻沒有任何的優惠政策，政策缺失造成安全產品價格走高，煤礦企業利用成本加大，安全產品生產的積極性受到抑制。

（六）現行財稅政策不利于煤礦引進安全人才

煤礦安全生產中人的因素起著十分重要的作用，但現行財稅政策對于煤礦企業引進安全技術人才缺乏相應的優惠措施，無法從人員角度解決煤礦技術人員匱乏、企業安全事故防控能力較差的問題。

五、促進煤礦安全的財稅政策措施

鑒于上述分析，中國現行的煤礦安全財稅政策必須進行重大調整。新時期的煤礦安全財稅政策體系應該能夠體現政府的公共職能，遏制或減少煤礦事故，以完整的安全保護公共支出制度鼓勵安全生產的行為，以相應的激勵或限制政策來引導煤礦安全，最終促進煤炭工業健康發展，促進人與自然的和諧相處。

1.加強煤礦安全監管的財稅政策

規范增值稅納稅地點，規定由煤炭企業集團分支機構分別向當地國稅局交納，或者是由企業總機構在提供相應會計資料時匯總交納后，由國稅局將屬于地方稅的部分分別劃入各地政府，明確收入歸屬，解決政府間利益分享問題，重塑煤礦安全規制機制，解決內在制度演進中的違規行為。

改革資源稅制度，進一步提高煤炭資源稅的單位稅額標準，提高煤炭市場價格，將煤炭作為重要礦產資源實行強制性保護利用；調整煤炭資源稅的征稅依據，以資源生產產量為計稅依據，使得對企業產量的外在約束內在化，解決短期利益與長期利益的矛盾問題；定期分析評定煤炭資源等級、分析資源稅稅負水平，確保煤礦資源稅保持相對穩定的稅負率，調節煤礦級差收入，建立調整煤炭資源稅的長效機制。

建立煤炭生產安全基金制度，要求企業按照一定標準在辦礦前預留資金和辦礦后的利潤積累中計提安全費用并專戶存儲。對于安全狀態良好的煤礦，按一定比例逐年返還基金；對于發生安全事故的煤礦，將基金直接用于安全故事救助。通過設立安全基金制度，可以籌集較多資金用于防范煤礦安全風險，提高地方政府督管約束力和煤礦企業安全生產隱患排查意識，督促煤礦經營者將礦山經營與安全管理相結合，預防或減少礦業事故的發生。

（二）2.促進煤礦安全技術研發的稅收政策

以煤礦安全作為重點，選擇一批具有戰略制高點意義的高新技術項目，以財政轉移支付的方式先期投資用于煤礦安全技術研發，整體上提高中國煤礦生產的安全技術水平，有效控制煤礦生產中的不安全因素，消除重大安全生產隱患，主動預防和減少事故發生，解決地方政府與企業相互之間的技術研發低效問題。

鑒于煤礦瓦斯抽放及利用等關鍵技術直接有利于煤礦安全生產和環境保護，應將煤礦瓦斯視同新型潔凈能源對待，對其免征資源稅和企業所得稅、增值稅、設備進口關稅，保護和調動企業和社會開發利用煤礦瓦斯的積極性；對于安全技術的研發提供財政補貼和低息貸款政策，鼓勵民間資金和吸納國外資金投資煤礦安全技術研究；將煤礦瓦斯抽放利用等煤礦核心技術研究開發列入中長期科技發展規劃，每年列入專項科研項目，由中央財政撥付專項費用。

進一步改革企業所得稅，保留“三新”研發經費扣除150%的規定，但取消盈利企業的限定條件，鼓勵煤礦企業自籌資金解決技術難題，按照市場需要和國家產業政策采用先進技術和設備進行革新；對于圍繞薄煤層綜采工藝、綜合機械化采煤、綜掘配套設備研發、頂板支護改革、礦井水患治理、井下防滅火、水體下安全采煤等方面具有自主知識產權的技術創新成果，予以縮短無形資產攤銷年限的稅收優惠政策，鼓勵企業走技術自主創新之路并將新技術廣泛應用安全生產實踐；允許煤礦企業對購入的實驗研究用機械設備采用縮短折舊年限方法，促進其加快設備更新和技術改造，盡快形成適合中國煤礦特點的安全生產技術。用高新技術改造傳統產業，使安全生產與科技進步有機結合。

在平等互利的基礎上，積極支持中國煤礦同世界各國、地區組織、企業和團體的聯系，開展多層次、多途徑、多方式的煤礦安全合作與交流，引導和鼓勵企業到海外引進安全技術設備，對其免征進口環節的關稅和增值稅，并允許其縮短購進無形資產的攤銷年限。

（三）3.鼓勵投資安全設備改造的稅收政策

鑒于煤礦開采條件多變、投入工程大、基建時間長的高風險高投資特征，應對煤礦企業納入實行消費型增值稅試點范圍，允許其購進設備時支付的增值稅金在銷項稅金中抵扣。由于煤礦安全的主要成本是設備，對煤礦設備投資進行增值稅進項稅抵扣以后，煤礦安全成本會大幅度下降，有利于煤礦企業在逐步還清安全欠賬的同時積極更新設備，從而為企業的持續發展創造條件。

在企業所得稅方面，應充分利用投資抵免優惠政策，對企業購置節能產品或設備按其投資額的10%或15%從應納稅額中抵免，當年不足抵免的，可以用以后年度應納稅所得額延續抵免，最長不超過五年，鼓勵企業投資于安全設備改造，提高煤礦企業的裝備標準和裝備水平；改革企業所得稅折舊制度辦法，允許煤礦安全設備等固定資產加速折舊，不斷增強其自我發展資金的積累能力。

4.保證煤礦安全資金規模的財稅政策

2005年孫家灣礦難發生后不久，國務院總理溫家寶主持召開了國務院常務會議，決定撥付30億元的國債資金，用于支持國有重點煤礦安全技術改造。這是近年來對于這一項目的最大規模投入。但是很明顯，對于煤礦行業安全投入500億元的欠賬，30億元可謂是杯水車薪。為此，應繼續加大財政轉移支付力度，增加保障煤礦企業安全生產投入，從中央預算內基建投資或國債資金中安排資金，每年投入等量資金，彌補安全資金缺口；同時充分發揮財政資金的示范作用和帶動作用，積極鼓勵和吸引企業資金投入，力爭兩年內將所有煤礦欠賬補齊，切實改善煤炭安全生產狀況。在資金使用中，應加強監管，確保資金用于隱患治理和改善煤炭安全生產狀況，幫助煤炭行業尤其是國有大型重點監控煤礦走出礦難困境。

5.鼓勵煤礦安全產品生產的財稅政策

在企業所得稅制度中，應出臺對于煤礦安全產品生產的行業稅收優惠政策，對于專門生產符合煤礦市場需求和安全需要、技術含量高、成熟可靠、產品使用量大面廣的通用安全產品的企業，以及專門生產符合國家標準、行業標準的煤礦通風、防瓦斯、防水、防火、防煤塵、防冒頂的專用安全設備、設施的企業，減半征收企業所得稅；對非專門從事此類安全產品生產的企業，就其生產經營安全產品取得的所得，減半征收企業所得稅，保護和調動煤礦企業利用安全產品和社會企業生產安全產品的積極性，促進煤礦走上安全良性循環的軌道。

6.鼓勵煤礦引進安全人才的財稅政策

在2008年新企業所得稅法實施之前，對于愿意到煤礦就職的科技拔尖人才和技術人員，在計算繳納企業所得稅時，率先取消對計稅工資標準的限定，允許其工資在稅前全額列支，鼓勵各類人才到煤礦就業，解決煤礦企業對人才吸引力較低的問題，從長遠角度提高煤礦操作層的操作技能和管理層管理素質，保證煤炭行業的可持續發展。

7.鼓勵煤礦安全培訓的財稅政策

對于為煤礦井下作業人員提供安全生產教育和培訓的單位取得的收入，免征營業稅，鼓勵煤礦依照國家有關規定組織井下作業人員進行安全生產教育和培訓，幫助煤礦工人熟悉有關安全生產規章制度和安全操作規程，掌握煤礦重大安全生產隱患的情形和應急保護措施、方法以及安全生產隱患的處理方法，從企業整體角度提高職工安全素質，減少傷亡事故和職業病的發生。

8.保障煤礦職工安全的財稅政策

除繼續執行國家對煤礦井下工人實行的特殊保護措施外，應強制要求煤礦企業為井下作業職工辦理意外傷害保險、補充養老保險等不同形式的補充保險制度，增加對礦工職業病強制檢查和治療制度、最低生活保障制度等方面的規定。適時開征社會保障稅，從根本上保障對遇難礦工的民事賠償與善后處理。繼續落實煤礦企業安全生產風險抵押金制度，保證煤礦對傷亡事故的經濟賠償；加強對煤礦人力資源管理、安全設備投入、安全培訓的直接規制，避免更多的傷亡事故，減少事后對傷亡家庭的轉移支付，減少社會負擔。

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Finance and Taxation policy design of Chinese coal mine security

LI Jing，DU Xiu

(Institute of Public Finance and Taxation Dongbei University of Finance and Economics， Dalian 116025，China)

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Abstract:Becouse of frequency of mine with the deadliest consequences， the community has once again aroused widespread attention and thinking， so we have to think the reasons of the accidents.The safety of coal mine production as well as our economic development and social stability is vital to people's life and property safety.The complexity of coal mine accident causes has decided that we must use economic， technical， legal， policy and other means for coal mine accidents comprehensive treatment.Under the market economy condition， the finance and taxation policy is the main method for the government to manage and safeguard the energy security.In the new turn of tax systerm reform， we have to carry on the significant adjustment to the present finance and taxation policy in order to reduce the frequency of coal mine accidents and to promote the healthy development of coal industry.

Key words:mine disaster；mine safety；finance and taxation policy

（責任編輯：孟 耀）