財政擴張：制度安排與政策效果分析

摘 要：當政府經濟部門的制度安排不能有效限制權力所有者實現權力收益最大化時，“官冗之患”就會發生，財政收支將因為權力所有者日益增長的法酬要求而處于自行擴張狀態，這會使政府任何旨在緊縮財政的宏觀調控政策失效或達不到預期效果。

關鍵詞：權力所有者；法酬；權租

中圖分類號：F810.2文獻標識碼：A文章編號：1000-176X（2008）01-0087-04

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近些年來，中國財政收支一直處于急速擴張狀態，但究竟是制度性擴張還是政策性擴張呢？如果認為是政策性擴張，就無法解釋為什么就業壓力得不到有效的緩解。如果承認這種擴張是特殊的制度安排造成的，就會發現它是

一種自行擴張，無助于增加國民收入和提高就業水平。本文嘗試從制度安排角度分析中國的財政擴張。

一、 三種制度安排

在一個擁有充分民主的政治和完全競爭的市場經濟的國家，政府經濟部門的任務就是從納稅人那里取得一定量的財政收入，并把這些收入完全用來購買公共產品，如國防、社會治安和民事仲裁、公共經濟資源的管理、公共設施的建設，等等，形成財政支出。這就相當于納稅人各拿出一定量的收入，委托政府為自己購買了安全和方便，政府經濟制度就表現為非常簡單的圖示（如圖1）：

這是真正的“取之于民，用之于民”的政府經濟。納稅人的要素收入假定為10 000億元，拿出1 000億元上繳財政，形成財政收入。納稅人只用9 000億元在市場上購買了自己所需要的私人產品（資本品、消費品等），但所上繳的1 000億元財政收入，又通過政府以財政支出的形式花掉，變成1 000億元的政府購買，購買了1 000億元的公共產品回歸到納稅人的手中。結果，納稅人的全部要素收入10 000億元，購買了9 000億元的私人產品和1 000億元的公共產品，全部歸自己所用。政府經濟部門的全部作用，就在于以納稅人的委托人的身份，為納稅人購買了1 000億元的公共產品，僅此而已。

但這樣的政府經濟制度目前還是一種理想，在現實世界，任何一個國家的政府官員，都在不同程度上存在著以權謀私的現象。我們在理論上可以假定，一般官員都既有公心，又有私心。當官員以公心為納稅人購買公共產品時，他就在履行公務員的責任，他的報酬就是勞動報酬，是公共產品成本的一部分；當官員以私心為自己謀利時，他的權力就在這個范圍內私有化了，他也就成為私有化權力的所有者，簡稱權力所有者。作為權力所有者，自然要追求權力收益的最大化，即在從事政府經濟工作時，除了正常的勞動收入外，還要從政府部門那里得到供自己享受的收入，如公車私用、公款吃喝、公費旅游之類。我國學者吳思把這種收入稱為“法酬”，^[1]即在實質上相當于剝奪納稅人但在形式上又是以政府的名義取得的“合法”收入。本文就使用他的這個概念。當政府經濟部門出現了權力所有者及其法酬之后，政府經濟制度就發生了歧變，如圖2所示：

和圖1表示的制度相比，可以看出，在權力私有化條件下，納稅人的稅負增加了，政府的財政收入和支出也相應地增加，比圖1增加了1 000億元。這1 000億元以法酬的形式進入了權力所有者的腰包，然后由權力所有者用以購買了私人產品進行消費或揮霍。從納稅人的角度看，等于給政府提供了2 000億元稅收，只買到1 000億元的公共產品。這也是一種交換，但不是公平交換，存在著剝奪。

在充分民主化和市場化的國家，事情基本上到此為止。在這樣的國家，權力所有者只能通過政府增稅的方式剝奪納稅人，不能自己出面直接剝奪。而在民主化和市場化程度較低、從而權力私有化程度較高的國家，權力所有者則可以通過受賄、勒索等方式直接剝奪納稅人，而且，官職較高的大權力所有者還可以用同樣的方式剝奪官職較低的小權力所有者。這又形成了法酬之外的歸權力所有者的另一項收入。筆者把這項收入稱為“權租”，^[2]由小權力所有者直接從納稅人那里獲取的權租為“一級權租”，由大權力所有者從一級權租中分割的權租為“二級權租”。這時，政府經濟制度再次出現了變化，如圖3所示。

與圖1、圖2表示的制度相比，這里的最大變化就是納稅人的負擔更進一步增加了。納稅人為購買相同的1 000億元公共產品，就需向政府提供3 000億元稅收，其中的2 000億元，從圖3中可以看出，以法酬的形式歸了權力所有者。因為在低程度民主化的政府經濟制度下，存在著人們所熟知的權力所有者人數擴大現象，即“官冗之患”：當了小官就可以直接出面剝奪納稅人，當了大官又可以剝奪小官（反映在圖3中，就是小權力所有者剝奪了納稅人2 000億元一級權租，大權力所有者又從中剝奪了1 000億元二級權租），因而，當官升官，幾乎成了社會普遍的沖動。根據著名的“帕金森定律”，官員為了提升，就必然要擴充手下的官員，這樣，整個權力金字塔就要上升，權力所有者人數就要增多，我們假定增多了一倍，并假定每個權力所有者要求得到的法酬是等同的，在這種情況下，法酬總額就得增加一倍，從1 000億元增加到2 000億元。

以下的論述，就從圖3所表示的制度安排模型展開。

二、財政擴張效果

圖1到圖3所示模型，反映了財政依次擴張的過程。先是權力私有化條件下，財政收支擴大了1 000億元，從原來的1 000億元擴大為2 000億元；之后，在私有化權力擴張的情況下，財政收支又進一步擴大了1 000億元，達到3 000億元。只要權力金字塔不斷上升，官員人數不斷增多，政府經濟部門就必須不斷地為增多的官員提供追加的法酬。而在權力所有者追求權租的利益驅使下，官員人數的不斷增多是必然的，追加法酬就是必然的，財政收支的擴張也就是必然的。

但這種擴張不是一種政策，而是自行擴張，因此難以收到擴張的財政政策的增加國民收入和就業的效果，甚至會產生相反的結果。

正常情況下，財政收支的同步擴張，屬于擴張性財政政策。根據經濟學中的平衡預算乘數原理，邊際消費傾向為β（0﹤β﹤1）時，財政收入比如稅收擴大1 000億元，國民收入將會下降1 000×（－β/1－β）億元，同時，財政支出比如政府購買也增加1 000億元，因為政府購買沒有儲蓄，邊際消費傾向為1，又會使國民收入增加1 000×（1/1－β）億元。結果，整個國民收入將會增加1 000×（－β/1－β）＋1 000×（1/1－β）＝1 000億元。隨著國民收入的增加，失業率將會降低，就業人數將會增加。

但這里的情況卻不是這樣。表面上看，政府收支不斷增加，似乎屬于一種財政擴張政策，可實際上，擴大了的財政開支不是用于公共產品的政府購買，而是用于追加官員的法酬，然后由官員用來購買私人產品。這樣，在最好的情況下，即官員的邊際消費傾向也是β的情況下，財政收支均增加1 000億元，整個國民收入的增加量為1 000×（－β/1－β）＋1 000×（β/1－β）＝0，就是說，沒有增加；通常官員的收入比一般平民的收入多得多，根據凱恩斯的邊際消費傾向遞減規律，官員的邊際消費傾向比一般平民要低得多，而要把很大一部分收入儲存起來。這樣，設官員的邊際消費傾向為δ，由于δ﹤β，所以，當財政收支均增加1 000億元的時候，國民收入的增加量為1 000×（－β/1－β）＋1 000×（δ/1－β）﹤0，成為負值了。

更糟的情況，由于權力所有者索取法酬的壓力日益加大，政府從納稅人手中增稅的難度日益增強，迫不得已時，就會搞起赤字財政。假定政府增稅1 000億元，在不搞赤字的情況下，這1 000億元用做法酬，用上面的公式，假設β和δ分別是0.8和0.4，國民收入將因此下降1 000×（－0.8/1－0.8）＋1 000×（0.4/1－0.8）＝－2 000億元；如果搞了赤字，比如把2 000億元用做法酬，搞了1 000億元赤字，而赤字又要用國債來彌補，納稅人購買國債又花去1 000億元，那么，國民收入將因此下降（1 000億元稅收＋1 000億元國債）×（－0.8/1－0.8）＋2 000億元法酬×（0.4/1－0.8）＝－4 000億元。

這雖說是一種理論推導，但令人遺憾的是，中國的一些情況卻與此有些吻合（見表1）。

2004—2006年帶有“*”數字為作者增補。其中，2004年財政收入和財政支出增長率系從原表數字中算出，其余數字根據財政部長金人慶在2005和2006年在人大常委會上公布的數據和當年中國GDP總額算出。

從表1中可以看出，近10多年來，中國的財政收支一直在擴張，這本沒有什么奇怪的，世界上其他國家也大至如此。問題在于，財政擴張的速度遠遠超過國內生產總值即GDP的增長速度。比如財政收入，進入20世紀90年代以后，平均每年都以近20%的速度增加，可是GDP呢，人們都知道，90年代年均增長率不超過10%，本世紀前6年，年均增長也就10%多一點，財政收入的增幅幾乎是GDP增幅的2倍，這在世界上是罕見的。在中國人均收入還很低的情況下，稅收的猛增只能使人民的可支配收入減少和消費水平下降，到一定程度，整個國民經濟必然滑坡。我國學者吳向宏對此情況曾有過一番評論，他說，2005年美國政府的可支配財政收入為24 843億美元，占當年美國GDP的19.9％；而中國呢，2005年全國財政收入為31 628億元，占當年調整前GDP的比重為20.2％，超過了美國。可是，中國人均收入遠遠低于美國，大概只有美國的1/24。理論上，越是收入低的人，應當越少繳稅。因為他們在剔除食物、住房等必要支出后，剩下的錢已經不多。對全體美國人來說，食物開支大概占總收入的10％，住房開支大概占25％，就算再繳20％的稅，還剩下45％的可支配收入；而全體中國人，食物開支估算過要占20％，住房開支很多人要占到40％以上，再繳20％的稅，就只剩下百分之十幾的可支配收入了——我國的“政策專家”們總是抱怨居民消費“難以啟動”，但居民們可以去消費的錢在哪里呢？而居民消費既然難以“啟動”，中國經濟就只能像過去幾年那樣，繼續嚴重地依賴于投資拉動，繼續冒著結構性失衡的危險。^[3]吳向宏是把中國跟美國做對比，若是和世界第二大經濟強國日本做對比，問題就更明顯了。2006年，中國財政收入達到39 373億元，日本的稅收收入約為50億日元，以現在的匯率計算相當于人民幣32 000億元，可見中國在稅收的絕對量上超過了日本（雖然GDP中國不到日本的1/2）。這么多的稅收，再加上這些年積累的1萬億美元的外匯儲備，使現在的中國政府部門成了世界上數一數二的有錢政府。

那么，政府這么多的財政收入都用做什么了？再看看財政支出。首先，讓人感到吃驚的是，財政支出增加得比收入更快，在表1所列的17年中都有赤字，而且赤字越來越大，從1999年至今，年均赤字在2 271億元之巨。這對于一個財政總收入超過了世界第二經濟強國日本的國家來說，是很奇怪的事情。這么多的財政收入，再加上這么多赤字，用到什么地方去了呢？2006年3月8日，陳昌智副主席代表民建中央在全國政協四次會議上所做的發言中說：“2005年我國財政收入突破了3萬億元，財政收入大幅度增加，構筑了實現全面建設小康社會的重要物質基礎。”但是，“從財政支出結構上看，還不能完全適應新時期經濟與社會發展的要求，有必要進一步調整和優化。一是財政資金中行政管理費、政策性補貼、事業經費支出規模過大，擠占了其他項目的支出。2003年行政管理費支出達到4 691億元，占財政支出19%，如果考慮政府各部門對預算外財政資金的使用，則占財政支出23%。二是財政在經濟與社會發展方面的支出結構還需要調整，主要是教育、社保、科研投入嚴重不足，造成我國社會發展落后于經濟發展，出現‘一條腿長，一條腿短’的現狀。三是財政的城鄉支出結構不利于促進城鄉協調發展。目前用于支持農村經濟和社會事業發展的全部資金僅為財政支出的10%，這與我國農村人口占63%的國情不相適應。”這就把基本情況說明白了：行政管理費，即我們前面說的“法酬”過高，2003年加上預算外支出，占到財政支出的23%，擠占了教育、社保、科研等公共項目的支出。其實，事業經費的很大一部分也是歸權力所有者的法酬，若把這部分也包括進去，法酬總量占財政支出的比重就不是23%了。由中共中央黨校主辦的《學習時報》刊登文章說，公車消費和公款吃喝一年的總數高達6 000億元以上，幾乎相當于財政收入的20%左右。^[4]若再加上官員每年出國“考察”花掉的3 000億元，^[5]每年花在官員身上的超過正常開支以外的法酬占財政支出的比重，為50%左右。

由此看來，中國財政收入增長過快不奇怪，財政支出增長更快也不奇怪，因為中國政府部門的權力金字塔在上升，所要求得到的法酬在上升，使得政府經濟部門基本上成了為權力所有者謀利的場所。財政收支的擴張和赤字的增大，根本就不是什么“擴張性財政政策”，也產生不了正常情況下擴張性財政政策的效果，毋寧說，產生的是負效果——廣大平民的消費水平下降了，整個社會消費水平下降了，靠投資拉動的經濟增長在失衡的軌道上運行，總量失業和結構失業并存而且日益嚴重。

參考文獻：

［1］ 吳思.血酬定律［M］.北京：中國工人出版社，2003.7.

［2］ 李吉續.權租現象分析［J］.運城學院學報，2004，（4）：35.

［3］ 吳向宏.中國財政收入猛增不是福音［N］.南方都市報，2006-06-16.

［4］ 中新網.ttp://www.chinanews.com.cn/news/2006-03-17/8/704242.shtml.

［5］ 內地公款出境旅游之風蔓延［N］.參考消息報，2006-12-06.

Financial Extension：System-arrange and Policy-efficacy Analysis 

Li Ji-xu

( Department of Economic Management，Yuncheng University，Yuncheng Shanxi 044000，China)

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Abstract:When system-arrange of government economic departments cannot limit effectively power-owner to bring about maximum power-income，the trouble of superfluous officer should arise，the financial income and expenses will be state of automatic extension as a result of incremental demands of power-owner on lawful payment，this will cause that the government lose the efficacy or cannot achieve the desired efficacy of macro-regulative policy to tighten up the finance.

Key words:power-owner；lawful payment；power-rent.

（責任編輯：于振榮）