遼寧主要社會群體弱勢化的現狀、成因及對策

［摘要］在經濟體制轉軌、社會結構轉型期，遼寧主要社會群體如工人階層和農民階層中的一部分社會成員呈現出弱勢化趨向，陷入淪為弱勢群體的境地。深入分析遼寧主要社會群體弱勢化的成因，從制度設計、完善政策及社會支持的角度提出破解遼寧主要社會群體弱勢化問題的對策建議。

［關鍵詞］主要社會群體；現狀；成因；對策

［中圖分類號］Ｃ63 ［文獻標識碼］Ａ ［文章編號］１672－2426（2008）04－0053－03

主要社會群體弱勢化在遼寧是一個不爭的客觀存在，其負面影響越發凸顯出來，業已構成影響全省經濟發展、社會穩定的重大隱患。深入分析遼寧主要社會群體弱勢化的現狀及成因，構建破解其主要社會群體弱勢化問題的長效機制，阻止遼寧主要社會群體弱勢化趨向，防止大量社會成員陷入弱勢群體的境地，妥善協調不同利益群體之間關系，對增進社會和諧與文明進步、鞏固黨的執政地位、實現遼寧老工業基地全面振興，具有重大的現實意義和深遠的歷史意義。

一、遼寧主要社會群體弱勢化的現狀

弱勢群體一般多為孤、老、弱、病、殘等喪失勞動能力者。在經濟體制轉軌、社會結構轉型期，遼寧不僅存在著一般意義上的弱勢群體，而且主要社會群體如工人階層和農民階層中的一部分社會成員也陷入弱勢群體的境地，面臨著許多亟待解決的困難和問題。

１．下崗失業人員較多，再就業難度較大。遼寧是我國重要的工業基地。體制改革之前，工業固定資產原值和重工業產值以及工業企業職工人數都居全國之首。自20世紀90年代中期以來，伴隨遼寧國有企業和集體企業改革由放權讓利轉入企業制度創新、建立現代企業制度階段后，大量企業富余人員從國有企業和集體企業剝離出來，在較短時間內形成了大量的下崗失業人員。全省企業下崗人員和離退休人員總數約占全國的１／１0。為此，遼寧各級政府高度重視就業和再就業工作，將促進就業再就業納入各級政府及有關部門工作的重點，擺在更加突出的位置上，并采取多種措施促進下崗失業人員再就業。但是，由于遼寧下崗失業人員較多，促進下崗失業人員再就業工作難度較大，截止到2006年末，全省仍有離崗職工１20．7萬人，城鎮登記失業人員53．9萬人。目前，全省離崗和失業職工中多是“4050”人員，他們是舊的體制的犧牲品，年齡較大，上有老下有小，經濟負擔較重；大都下過鄉、插過隊，文化程度較低，沒有受到良好教育；失業前所從事的主要是容易被調換的普通工和熟練工，缺少一技之長和自主創業資金，而且他們的年齡、素質和技能與年輕人相比已不占優勢，一旦失業，再就業相當困難，給他們造成沉重的精神壓力和心理負擔，也給他們的家庭生活帶來極大的困難和影響。

2．低收入農民較多，家庭生活窘迫。與國內經濟發達地區相比，遼寧農業基礎設施較弱，農業生產條件較差，經濟結構調整緩慢，縣域經濟發展相對滯后，農民增收渠道較窄，農民年人均純收入較少，低收入農民所占比重較大。其中，遼西北地區和單純以農業生產為主地區的農民，年人均純收入更少，增長幅度緩慢。據統計，2006年，遼寧的鐵嶺、阜新、朝陽、錦州、葫蘆島五個市農民人均純收入僅有3650．8元，低于全省和全國農民人均純收入水平，較廣東農村居民人均純收入6079．8元相差2429元；較浙江農民人均純收入7335元相差3684．2元；較上海農村居民家庭人均年可支配收入92１3元相差5562．2元。遼寧農村特困戶、農村低保戶享受的特困救濟金、最低生活保障金標準較低，僅夠維持當地農村最低生活需要。“農村低保邊緣戶”及其他低收入農民，家庭收入較低，積蓄較少，債務較多，收入保障能力極其脆弱。

3．進城農民工較多，農民和農民工權益受到侵害。遼寧在20世紀50、60年代就已是中國的工業重鎮。改革開放以后，隨著遼寧經濟的快速發展，產業結構調整步伐加快，目前遼寧省城市化率已位居全國之首，達到56％。伴隨遼寧城市化水平的提升，進城務工的本地農民和外地農民大量增多。截至2005年9月末，遼寧省農民進城務工總人數約在600萬左右。進入城鎮的農民工主要因沒有戶籍，受到城里人和用人單位的歧視，一些行業和工種又限制農民工進入，他們在城里從事的大都是苦、臟、累、險的工作，工資標準較低，不能同工同酬。一些用人單位不按《勞動法》規定與農民工簽訂勞動用工合同，勞動用工條件較差，農民工勞動時間較長，不按規定給農民工支付加班工資或少給加班費，還經常克扣、拖欠、侵占農民工工資，且不給農民工繳納養老、醫療、失業等社會保險費，不享受城鎮居民同樣的社會福利待遇。農民工發生工傷或患職業病后，得不到合理的經濟補償和及時治療，甚至被老板以各種理由驅走。征用農民土地不管是用于公共利益的國家重點工程，還是以營利為目的的房地產開發，其決策不公開、征地補償不公平，一些地區推行“廉地引商”政策，慷農民利益之慨，嚴重損害了農民的切身利益，人為擴大了不同社會階層、不同利益群體之間的矛盾，形成了不穩定、不和諧的社會因素。

4．社會地位下降，邊緣化程度加強。改革開放以來，占遼寧人口多數的工人、農民主要因收入較低，擁有財產較少，他們的社會地位及在經濟、政治和文化生活中的影響力隨之而下降，邊緣化程度不斷加強。如１978年，遼寧省第五屆人大代表中工人代表378人，占代表總數的3１．5％，農民代表204人，占代表總數的１7％。改革開放以來，工人農民代表在人大代表中所占的比例逐步減少。2003年，在遼寧省第十一屆人大代表中，“直接從事工業、農業的工人、農民和教科文衛一線的知識分子”中人大代表僅有6１人，占人大代表總數的9．9％。就大連市人大代表的構成來看，官員代表占代表總數的4１％，企業界代表中有１／3左右的代表是老板代表。因此，在各個社會階層的利益訴求制衡中，主要社會群體應享有的各種權益得不到保護，他們應享有的知情權、參與權、管理權在一些地區和企業甚至被剝奪，工人農民的勞動所得與付出嚴重失衡，對于國家和社會事務的參與程度大為降低，表達自己意見的渠道十分有限，對于社會的影響力越來越小，難以充分反映和有效維護自己的切身利益。

二、遼寧主要社會群體弱勢化的主要成因

弱勢群體是既古老又現實的客觀存在，在遼寧發展的不同時期，其構成及形成原因也是不盡相同的。目前，遼寧主要社會群體如工人階層和農民階層中的一部分社會成員呈現出弱勢化趨勢，陷入了弱勢群體的境地，其成因主要表現以下幾方面。

１．體制性原因。遼寧國有企業和集體企業富余職工較多，絕不是20世紀90年代以后才出現的。在經濟體制改革以前，就明顯地表露出來。產生這種社會現象的主要原因：一是建國后由于片面地理解了社會主義制度的優越性，否認了社會主義社會存在失業的客觀事實，在國有企業和集體企業實行了統包統配的用工制度。二是在國有企業和集體企業實行低工資多就業政策，一個人的工資幾個人分。在這種制度和政策下，國有企業和集體企業無選擇企業職工的權利，職工也無選擇企業的權利，由政府決定企業用工形式和用工數量，政府主要通過行政手段為企業配置生產要素。那時，國有企業和集體企業并不計較富余職工多少，更不關心企業生產成本和企業經濟效益。20世紀90年代以后，伴隨市場取向改革力度的加大，國有改制企業和集體改制企業市場主體地位的確立，勞動用工制度的改革，雙向用工制度的實施，遼寧國有企業和集體企業開始向外剝離富余職工，企業中大量處于隱性狀態的冗員逐步顯性化。加之，遼寧國有經濟布局和結構的調整、經濟增長方式的轉變，不斷增大了下崗失業人員規模和數量，加劇了勞動力市場的供求矛盾。而且，下崗失業人員再就業能力較低，家庭收入較少且不穩定，這就使大量長期或間歇的下崗失業人員淪為弱勢群體，陷入了窘迫的生活境地。

2．結構性原因。新中國建立后，由于受傳統理論的影響，遼寧也逐步形成了城鄉分割的二元結構體制。在這種體制下，遼寧各級政府的財力包括國家在遼寧的投資，主要投向城市和重工業，忽視了對農業和農村的投入。為快速實現工業化的發展目標，政府又通過工農產品“剪刀差”、土地征用出讓價格“剪刀差”和農村進城務工人員工資等“剪刀差”，使本應歸農民所得的勞動報酬或應用于農業發展的巨額資金也用于發展工業和城市建設，而農村的水電、通訊、交通等基礎設施基本上靠農民自己的投入，國家只給予少量的補助，廣大農民只能獲得較少的公共產品和公共服務。據統計，１990年全省農業基本建設投資7．2億元，僅占全省基本建設投資的3．１％；到１995年進一步下降至0．6％；2000年雖然有所回升，也僅占到１．6％；“十五”期間這種現象仍無明顯改觀。目前，遼寧省有近１／2的農村人口，政府每年卻只有2％左右的投資用于農業基本建設。進而導致了遼寧農村特別是經濟落后和偏遠地區農村農業基礎設施較弱，農業生產條件較差，農業信息資源開發能力較低，信息服務手段陳舊，信息傳遞渠道不暢，農業抗御自然災害能力較低；農村醫療、教育等社會事業發展滯后，農村醫療衛生設施陳舊，技術人才匱乏，農村辦學條件較差，多數農民受教育年限較短，身體素質、文化素質和致富能力較低，這就制約了遼寧農業增長方式轉變和產業結構調整，加大了農民負擔和農業生產成本，制約和影響農民家庭收入的提高，拉大了城鄉居民收入差距，大多數農民始終沒有擺脫“二等公民”的境地，使相當一部分農民陷入弱勢群體的境地，面臨著許多亟待解決的困難和問題。

3．政策性原因。長期以來，遼寧在二元結構體制的基礎上還實行了城鄉有別的兩套政策，投向重工業，農村公共產品主要由農民自籌資金或通過“投勞”方式解決；農民不享有政府給予城鎮居民的各種福利待遇；改革開放后，特別是20世紀90年代以來，遼寧加大了“二元政策”調整和改革的力度，并取得了一定的進展。但是，這些改革至今沒有觸及到與農民身份有關的相應制度，如勞動用工制度、教育制度、財政制度和社會保障制度等，仍不能消除對進城農民工的歧視和不公平待遇，農民得到的公共產品和公共服務，無論是數量和質量都與城市居民存在巨大差距。不僅如此，現行分配政策和社會福利等政策也存在明顯的不公正性，過多地向城市、向政府公務人員、事業單位工作人員等強勢群體傾斜，企業退休職工養老金標準與機關、事業單位退休人員養老金標準相差較大，特別是下崗失業人員，下崗失業后不僅減少或中斷收入來源，還要自己出錢向社會保險經辦機構繳納養老、醫療保險費。現行社會保障制度主要是針對城鎮居民設計的，目前遼寧農村仍以家庭保障為主，輔之集體互助和社會救濟，一些鄉鎮企業職工和進城農民工沒有納入社會保險實施范圍，致使弱者更弱，貧者更貧，這也是導致遼寧主要社會群體弱勢化的重要原因。

三、破解遼寧主要社會群體弱勢化問題的對策措施

破解遼寧主要社會群體弱勢化問題，營造一種公平公正、共享改革發展成果的規則體系、保障體系和社會環境，加快社會主義和諧遼寧建設，政府處于舉足輕重的地位，具有極為重要且不可替代的作用。

１．實施擴大就業的發展戰略。盡快改變下崗失業人員所處的弱勢境地，變生活救助保障為就業創業保障，遼寧各級政府要為下崗失業人員提供必要的支持和幫助，不斷增強下崗失業人員的再就業能力。

2．加強對農民和農民工的權益保護。要不斷提高農民收入，使低收入農民和進城農民工擺脫弱勢化的境地，全省各地政府應加強對農民、農民工的權益保護。

3．制定合理的收入分配制度。要縮小收入分配差距和貧富差距，使下崗失業人員、進城農民工和低收入農民共享改革發展成果，應進一步深化收入分配制度改革，制定合理的收入分配制度。

（１）初次分配應注重公平。要改變下崗失業人員、進城農民工和低收入農民在收入分配中的弱勢地位，初次分配要處理好國家、集體和個人之間的利益關系，理順企業內部的資本所有者、管理者與勞動者之間的利益關系，逐步提高居民收入在國民收入分配中的比重，提高勞動報酬在初次分配中的比重。各級政府行政主管部門要根據本地區經濟發展水平、職工平均工資、城鎮居民消費價格指數等因素變化情況，合理確定并及時調整最低工資標準，指導并推動企業建立健全工資集體協商制度，引導企業合理增加工資總額和工資水平，建立企業職工工資正常增長機制和支付保障機制。要切實維護進城農民工的合法權益，貫徹實施按勞分配、同工同酬的原則，加強對用人單位工資支付情況的監督檢查，及時足額為農民工發放工資及補貼。要實施支農惠農政策，完善最低收購價格制度，切實保證農民收入的穩定增長，逐步縮小收入分配差距。

（2）再分配應加大調節力度。要逐步提高低收入者的收入水平，縮小收入分配差距，形成促進共同富裕的收入分配格局，要進一步完善稅收制度，改進和加強稅收征管，保護合法收入，調節過高收入，取締非法收入。隨著經濟的發展，財政收入的增加，應不斷擴大財政轉移支付項目，逐步提高轉移支付標準，擴大公共財政覆蓋農業和農村的范圍，將收入再分配向低收入階層傾斜，不斷提高低收入者的收入水平和消費能力。建立健全價格補貼機制，規范和明確價格補貼原則、價格補貼范圍、價格補貼標準和價格補貼辦法，要根據居民消費價格指數和價格上漲情況，及時對低收入者給予適當的價格補貼，確保他們的生活不受調價或物價上漲的影響。

（3）擴大第三次分配。遼寧收入分配差距和貧富差距拉大的現實一再表明，由于政府的財力有限，僅靠政府對國民收入分配的調節難以實現公平分配的社會目標，其阻力與難度也是可想而知的。而從國內外社會實踐來看，發展慈善事業，廣泛動員社會各界力量，提倡和鼓勵個人、企業和其他社會組織向社會捐贈，拓寬慈善籌資渠道，不斷增加慈善資源，擴大對弱勢群體的第三次分配，將彌補社會保障和政府救助之不足，進而縮小收入差距和貧富差距，在分配領域維護和實現公平正義的和諧原則和價值取向，實現社會各個階層、各個群體之間的良性互動，營造安定有序的社會環境，加快社會主義和諧遼寧建設。

4．完善社會保障體系。阻止遼寧主要社會群體弱勢化趨勢，避免更多社會成員陷入弱勢群體的境地，最終解決主要社會群體弱勢化問題，推進以改善民生為重點的社會建設，還必須完善社會保障體系。

（１）加強社會救助的組織領導。全省各地應建立和完善政府領導、部門協作、社會參與的社會救助管理體制，統一管理、組織、協調社會救助工作。各地政府要從本地具體實際出發，合理確定社會救助對象、社會救助項目、社會救助標準和社會救助程序，將已脫離土地并長期在城鎮居住且生活陷入窘迫境地的農民工也納入城鎮低保和專項救助政策實施范圍，切實做到公平、公正實施社會救助。要不斷增加社會救助資金投入，建立與經濟社會發展水平相適應的社會救助資金籌措和穩定增長機制，財政確有困難的地區上級人民政府應加大財政轉移支付力度，為確保弱勢群體的基本生活和權益奠定堅實的物質基礎。各級政府有關部門要選配政治素質好、業務精、群眾觀念強的干部充實到社會救助工作隊伍中去，加強社會救助力量，建立社會救助專業化工作隊伍，使社會救助工作逐步走上規范化、制度化、法制化軌道。

（2）完善城鄉最低生活保障制度。全省各地應建立以同級人民政府財政出資為主，社會捐助為輔的最低生活保障資金籌措機制，市和涉農區（市）縣人民政府要切實負起最低生活保障資金來源主渠道的重任。要按照屬地管理的原則，各地主要應由市和涉農區（市）縣人民政府民政部門分別會同本級財政、統計、物價等部門按照維持本地城鄉居民衣、食、住等基本生活需要，并適當考慮水電、燃煤（柴）及未成年人義務教育等費用因素分別確定城鄉最低生活保障金標準，完善與各地經濟社會發展和物價上漲水平相適應的最低生活保障金標準的調整機制，并隨著各地經濟社會發展、同級人民政府財政收入的增多、生活必需品價格變化適時調整和提高最低生活保障金標準。還要加強對低保對象分類動態管理，切實做到公正施保，按標施保，進退有序。

（3）擴大社會保險覆蓋范圍。全省各地要進一步擴大城鎮養老社會保險覆蓋面，不斷提高城鎮企業職工養老社會保險給付標準，逐步統一機關、事業單位離退休人員和企業離退休職工養老金待遇；全面推進城鎮職工基本醫療保險、城鎮居民基本醫療保險和新型農村合作醫療制度建設，減少參保人員和參合農民基本醫療個人支付項目和支付比例，不斷提高醫療保險的保障水平。要探索建立農村養老保險制度，研究進城務工人員參加醫療社會保險的辦法。鼓勵商業保險機構為城鄉居民提供繳費低、保障水平適度的養老、醫療等保險。要加強定點醫療機構診療、用藥、服務和定點零售藥店的管理，減少醫藥流通中間環節，降低醫藥采購成本，切實保護參保者的利益，加快建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系，真正實現安居樂業、心情舒暢、奮發向上的和諧遼寧。

（4）加大專項救助政策實施力度。全省各地在貫徹落實積極就業政策和創業扶持政策的基礎上，還要不斷增加醫療救助資金投入，將醫療救助對象在城鄉低保居民的基礎上擴大到“低保邊緣戶”及其他低收入群體；醫療救助病種范圍應從重大疾病擴展到醫療費用支出較大的其他慢性病、多發病和常見病，逐步提高醫療救助標準。加大對城鄉低保戶、“低保邊緣戶”、進城務工人員及其他低收入群體子女就學幫扶力度，幫助他們的子女順利完成學業。擴大廉租住房、經濟適用住房建設規模，加大住房援助政策實施范圍，切實解決城鎮特困家庭、下崗失業人員及其他低收入經濟困難家庭的住房問題。對住房困難、無建房能力的農村特困戶、低保戶及其他低收入農民家庭，各地政府應給予適當資金補助，減免有關費用，由村集體幫助建設和修繕，逐步改善他們的居住條件和居住環境，維護和實現社會公平正義的和諧原則，妥善協調不同利益群體之間關系，營造一種和諧穩定的社會環境，推進社會主義和諧遼寧建設。

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責任編輯杜福洲