溫州公務員聘任制：孤舟難過萬重山

有了政府雇員制的前車之鑒，溫州市欲成功推行公務員聘任制，關鍵就要把握好定位問題，否則，就如同原來的雇員制改革一樣，將影響甚至決定探索的成敗。

公務員聘任制在《公務員法》中專門有一章進行規定，在此之前也有一些地方采用政府雇員制的模式進行探索，近年來每次公務員制度的改革和探索都會在短時間內成為媒體和公眾關注的焦點。這種現象顯示出公眾對公務員制度改革的高度關注，也說明對于公共職位的定位確實需要政府有關部門思考其公共特性。在溫州欲推行公務員聘任制之際，認真分析溫州的做法對于我國公務員制度改革的意義，自是不言而喻。

一場未觸及要害的改革

從今年開始，溫州市將在浙江率先試行公務員聘任制。對市直部門部分專業性強、技術要求高、需要通過特別設置的公務員職位嘗試進行高薪聘任，在滿足特殊崗位需要的同時，使得“公務員隊伍能上也能下、能進也能出，真正‘流動’起來”。

溫州市行政機關公務員聘任制的特點在于：第一，將聘任職位鎖定為部分專業性強、技術要求高、需要通過特別設置的職位；第二，在聘任方式上，將更注重對專業知識和以往工作業績的考查，有可能采取“一對一”的考查方式；第三，薪酬設計，將會是一般公務員的幾倍或幾十倍；最后，在聘任期限上，一般為一至五年，任期滿后，聘任制公務員或轉為委任制公務員，或依照合同解除聘任關系。有關工作人員也稱，聘任制公務員有自己的顯著特點，即：合同管理、平等協商、任期明確。

公務員聘任制已不是什么新名詞，但是比公務員聘任制更不陌生的是政府雇員制。2002年，政府雇員制由吉林省率先試行，此后各地紛紛效仿，但無一例外的是，這些探索在轟轟烈烈之后均逐漸從人們的視野中淡出。盡管長達5年的改革探索始終撼不動體制的慣性，但是各地形成了吉林、珠海、深圳三大模式。他們的共性在于，均是作為公務員制度的補充制度而出現，政府雇員都不具有公務員身份，均從事稀缺的特殊技術性工作或一般的臨時性工作，采用合同管理、協議工資、有限任期。

顯而易見的是，與之前各地推行的政府雇員制相比，目前溫州的公務員聘任制所做的制度創新似乎并不多。除卻《公務員法》賦予聘任制公務員的公務員身份，其他在職位設定、聘任方式、薪酬設置等方面，以及包括上文有關工作人員所稱的公務員聘任制自身的顯著特點上，都與政府雇員制存在著很大相似之處。

聘任制是一種制度體系，而不是說政府聘用幾個人就是聘任制了。溫州目前的這種聘任模式沒有從根本上動搖公務員制度的要害，只是在邊緣部分做一點補充。作為正常錄用體系的補充機制的職位聘任制，主要是為了解決政府臨時需要或對某些特殊職位上的特定人才的需求，而這類人才在公務員隊伍中又非常匱乏，通過正常的錄用渠道很難錄用到此類人才的基礎上而采用的一種解決機制。

對溫州試點的憂慮

盡管溫州是否真正實行公務員聘任制仍然懸而未決，但已經引起了大眾與媒體的強烈關注，與歡欣鼓舞贊許相比更多的是質疑和擔憂。這些質疑主要集中在公務員聘任制是否能使公務員隊伍“能進能出”真正流動起來？能否產生鯰魚效應？是否會引發“后門效應”？以及高薪引發的公平問題等方面。筆者認為，在我國目前監督機制需要不斷完善、政府職能正在轉換的大背景下，媒體和公眾的擔憂不是沒有道理的。

真正的公務員聘任制如果作為一種制度體系的話，就不單單是聘請人員的問題，而是要系統性地解決公務員的進和出的問題。這個制度體系真正建立的關鍵是要有相當比例的公務員轉為聘任制，而不是臨時聘用個別的、極少數的公務員。溫州的這種小范圍試點僅僅是一種特殊職位的聘用活動，不是系統的公務員聘任制改革，只是為了解決政府行政過程中的特定問題的權宜之計，難以承擔解決整個公務員體系“能進能出”、“真正流動”問題之大任。

同時，溫州的公務員聘任制也難以產生正向的“鯰魚效用”。溫州的歷次公務員制度改革的探索，都沒有觸動原有公務員終身制這一核心。端著“泥飯碗”的聘任制公務員干得再好，也不會對端“鐵飯碗”的政府公務員形成威脅，“鯰魚效應”更無從談起。不僅如此，還有可能產生副作用。政府把一些比較麻煩、比較復雜的事情花高價聘用人員來完成，而公務員就可以做一些輕松的事情，但實際上那工作很可能原本是公務員應該做的。就這個意義上講，不當的聘任制不僅難以產生“鯰魚效應”，而且還有可能形成反向激勵，對現有公務員產生不良心理影響。

另外，監管缺失有可能導致腐敗滋生。根據溫州公務員聘任制的試行辦法，一方面，在招聘程序上有可能按照“一對一”的方式進行考察和選拔。這在我國目前監督機制不很完善的情況下，很難避免出現“用人唯親”，甚至有可能將政府聘任制演變成為某些領導個人的聘用制。

另一方面，又規定聘任制公務員任期結束“考核”合格后，將變“聘任”為“委任”。且不說公務員考核本身在操作標準設置和考核過程中的模糊性和不確定性，僅將聘任制公務員的“泥飯碗”變為公務員的“鐵飯碗”，無疑就導致民眾聯想不斷。譬如說聘任制公務員變成委任之后，其薪酬按照什么標準處理，是按照聘任時的標準，還是按照普通委任公務員的標準？若按照聘任時的標準，那是變相提高部分公務員的待遇；若按照普通公務員的標準，這種身份轉化是否還具有吸引力呢？若依然具有吸引力，那吸引力是什么呢？

政府雇員制的前車之鑒

在《公務員法》出臺之前，缺乏相關的配套制度，固然是政府雇員制偃旗息鼓的重要原因，但是定位失誤恐怕才是導致這項改革無力繼續的一個關鍵因素。有了政府雇員制的前車之鑒，溫州市欲成功推行公務員聘任制，關鍵就要把握好定位問題，否則，就如同原來的雇員制改革一樣，將影響甚至決定探索的成敗。

試行公務員職位聘任制的關鍵是要著眼于解決政府工作中的實務問題，并且要使民眾相信聘任制是解決這個問題的好辦法，而非掛著“鯰魚效應”、解決公務員隊伍流動等帶著耀眼光環的重大創新和突破。職位聘任作為公務員考錄制度的有益補充，各地在實施過程中應該更實際地將其定位在吸引某些緊缺特殊人才解決政府實務問題，從而為民眾提供更好的服務上，以免落入被解讀為跟風、爭做面子工程的困境。

所謂的公務員聘任實際上是職位聘任，如何確定政府工作中哪些職位適合聘任制就成了關鍵。確定一個職位是否適合聘任制需要以職位分析作為前提，并使民眾確認該職位采用聘任制更合適。這次溫州試行聘任制的過程中，對職位需求進行細致的分析是不可省略的環節。比如：是否對這些專業性強、技術要求高的工作的數量、強度和責任進行了分析？十余年“凡進必考”的錄用制吸引到國家公務員隊伍中的高素質人才真的不能解決這些問題？政府對人員的需求是不是臨時提出的？引進人員的決定是不是領導臨時拍板決定的？正確思考和回答這些問題，不僅能夠保證聘任職位設置的科學性和社會接受度，而且有利于進行選拔、培訓、薪金確定等整個公務員聘任制具體實施環節的成功運行。

與吉林、珠海模式下的政府雇員制雷同，此次溫州試行的公務員聘任制擬采用高薪，所聘人員的工資可能是公務員的幾倍或幾十倍。由于在選擇職位聘任試點的時候選擇了專業性職位，導致聘任與高薪掛鉤，民眾容易對聘任制產生誤解。政府系統內部難以完成的技術性工作，除了高薪聘用公務員，還可以通過向專家學者提供咨詢、委托給科研機構、公開招標等方式來解決。通過衡量二者的成本收益，選擇最適合的方式。這樣不僅避免了民眾對高薪聘任公務員定價合理性的質疑，而且更有利于節省政府行政成本。

雖然《公務員法》明確規定聘任制是公務員的一種形式，但各地方政府在不斷的探索過程中始終沒有解決公務員“能進不能出”的問題。究其原因，一方面在于《公務員法》對公務員聘任的聘任職位、程序、工資、福利、保險等方面規定都十分抽象，這無疑加大了地方政府在實際操作中的難度。另一方面，從國情來看，我國目前還沒有保障公務員聘任制順利實施的政治、管理及法律環境。公務員聘任制是德、英、美等西方國家人事制度改革的產物，縱觀其探索過程，無不是公務員聘任制與其他一系列卓有成效的改革措施同步并行，譬如提供可替代的組織機制，著力打造小政府；下放人事權，鼓勵退休或“買斷”退休，合并人事管理機構及其職能等。與之相比，我國目前政府職能的轉變仍處于摸索過程。

人事制度改革作為政府職能轉變中的一個關鍵環節，改革過程面臨多變的環境，若缺乏相關配套政策支持，僅依靠自身還未完善的公務員聘任制單兵突進，難度可想而知。