殘疾人：從“普惠”到“特惠”

殘疾人群體，是一個(gè)絕對弱勢群體，是全面建設(shè)小康社會(huì)進(jìn)程中不容忽視的群體。由于他們的特殊性，除了需要享受與普通困難群體一樣的“普惠”政策外，更需要一系列為其量身定制的“特惠”政策。

據(jù)浙江省第二次全國殘疾人抽樣調(diào)查顯示，我省共有各類殘疾人311.8萬，占全省總?cè)丝诘?.36%，涉及到近1/5的家庭。其中，極重度殘疾人有6萬人，他們因身體癱瘓、精神和智力嚴(yán)重殘疾，完全喪失生活自理和勞動(dòng)能力。

殘疾人是最需要關(guān)心和幫助的特殊困難群體。2008年4月23日，在相繼出臺(tái)多項(xiàng)關(guān)注民生的“普惠”政策之后，浙江省政府出臺(tái)了《關(guān)于實(shí)施殘疾人共享小康工程的意見》，將針對殘疾人的特性采取特殊扶助政策和保障制度，著力解決目前殘疾人最突出、最迫切、最需要的基本生活、基本照料和基本康復(fù)問題。

據(jù)了解，這項(xiàng)惠及全省殘疾人的工作，目前已列入浙江省政府2008年為民辦實(shí)事的重點(diǎn)內(nèi)容。而今后5年內(nèi)，全省各級(jí)財(cái)政將撥款共20多億元實(shí)施“殘疾人共享小康工程”，30多萬人次的殘疾人將直接受益。

現(xiàn)狀：貧困與無助

楊曉麗是浙江龍泉市蘭巨鄉(xiāng)官埔垟村人。她出生在一個(gè)不幸的家庭，父親早逝，3年前母親又因急性脊髓炎，胸部以下全部癱瘓。

由于從家里到學(xué)校有1個(gè)小時(shí)的車程，為了方便照顧母親，年僅18歲的她和20歲的姐姐只能帶著母親上學(xué)。把母親安置在楊曉麗學(xué)校旁一間不到10平方米的小屋后，姐妹倆每天輪流著照顧母親。

2006年姐姐考入了杭州一所大學(xué)，考慮到杭州房租太貴，楊曉麗堅(jiān)持把母親留在自己身邊照看。她每天早起，照顧母親洗漱，做飯，下午定時(shí)回家給母親翻身，晚自習(xí)結(jié)束后給母親擦身，每周還得為母親灌一次腸。由于家庭無經(jīng)濟(jì)來源，楊曉麗每天還得安排出一定的課余時(shí)間到城里撿易拉罐和廢紙，用于支付母親的醫(yī)療費(fèi)用和自己的學(xué)習(xí)開支。2007年9月，楊曉麗被麗水職業(yè)技術(shù)學(xué)院錄取，她又把母親從龍泉接到了麗水。就這樣，她艱難而頑強(qiáng)地繼續(xù)著自己的學(xué)業(yè)。

楊曉麗的事跡被媒體報(bào)道后，感動(dòng)了不少人。可事實(shí)上，這樣的事例絕非個(gè)案。據(jù)第二次全國殘疾人抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，全省有6萬極重度殘疾人，他們因嚴(yán)重殘疾，完全喪失生活自理和勞動(dòng)能力，不僅自己“零收入”，還給整個(gè)家庭帶來了沉重的負(fù)擔(dān)，他們中的絕大多數(shù)家庭都在貧困線上掙扎。

然而，很多殘疾人貧困家庭因?yàn)椴环系捅l件，仍然游離在低保門外。據(jù)浙江省第二次全國殘疾人抽樣調(diào)查、浙江省持證殘疾人調(diào)查、浙江省殘疾人收入水平與社會(huì)保障狀況調(diào)研數(shù)據(jù)顯示：浙江省現(xiàn)有極重度持證殘疾人中，在業(yè)的1.3萬人，已列入低保的2.1萬人（其中城鎮(zhèn)5839人，農(nóng)村15161人），要求列入低保因家庭人均收入不符合低保條件而尚未列入的有2.6萬人（其中城鎮(zhèn)6909人，農(nóng)村19063人）。

省殘聯(lián)理事連金法告訴記者，殘疾人家庭不同于一般的貧困家庭，除了正常生活開支外，還需要大筆用于康復(fù)的支出，所以即使家庭收入在低保線以上，他們的生活水平也遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到低保水平。再者，即使他們加入了低保，扣除掉家庭僅有的一點(diǎn)收入，每月拿到的十幾元低保金也根本滿足不了基本生活需求。如此一來，他們的生活水平與社會(huì)平均水平之間必定會(huì)有很大的差距。

據(jù)第二次全國殘疾人抽樣調(diào)查的數(shù)據(jù)顯示，從城鄉(xiāng)低保來看，低保家庭中有30%—40%是有殘疾人的家庭。2005年，全省城鎮(zhèn)居民人均可支配收入、農(nóng)村居民人均純收入分別是殘疾人家庭戶人均純收入的2.12倍、1.54倍。

一方面收入水平差距很大，另一方面社會(huì)向殘疾人提供的公共服務(wù)與殘疾人需求之間的差距也不小。同樣是據(jù)此次抽樣調(diào)查統(tǒng)計(jì)，浙江省殘疾人中接受過生活救助或扶持的僅占9.9%，接受過康復(fù)訓(xùn)練與服務(wù)的僅占4.3%，接受過醫(yī)療服務(wù)與救助的占36.6%，接受過輔助器具配備與服務(wù)的只占5.5%，而殘疾人對上述4項(xiàng)的需求比例分別為51.6%、22.2%、63.5%、43.7%，其差距可見一斑。

所以在連金法看來，殘疾人除了需要享受與其他普通困難群體一樣的“普惠”政策以外，政府還應(yīng)該為他們制定一些“特惠”政策，以滿足他們的基本生活需求。

新政：三大工程確保殘疾人基本需求

針對目前存在的現(xiàn)狀，省政府在進(jìn)一步確保殘疾人享受現(xiàn)有城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保障、新型農(nóng)村合作醫(yī)療和醫(yī)療救助等社會(huì)保障的同時(shí)，從2008年起實(shí)施“殘疾人共享小康工程”，通過一些特別為殘疾人制定的優(yōu)惠政策，使其在享受普通保障時(shí)能得到一些比健全人更多的實(shí)惠。

“殘疾人共享小康工程”，主要涉及殘疾人基本生活保障、殘疾人基本康復(fù)和重度殘疾人托（安）養(yǎng)三方面。連金法告訴記者，這都是根據(jù)我省殘疾人目前最急需解決的問題而確定的三項(xiàng)子工程。計(jì)劃到2012年，殘疾人基本生活得到切實(shí)保障，有適應(yīng)指征貧困殘疾人的助明、助聽、助行等康復(fù)需求得到基本滿足，力爭符合條件的重度殘疾人基本納入集中托養(yǎng)、日間照料或居家安養(yǎng)。

在“殘疾人基本生活保障”方面，主要加大對重度殘疾人的救助保障力度。以前，低保家庭中的持證重度殘疾人享受的是差額最低生活保障金，就是按照低保水平補(bǔ)足差額。而從2008年起，對貧困持證的、殘疾等級(jí)二級(jí)以上的重度殘疾人將單獨(dú)施行最低生活保障，按照所在地城鎮(zhèn)和農(nóng)村的低保標(biāo)準(zhǔn)，全額享受最低生活保障金。目前，全省平均為農(nóng)村170元、城鎮(zhèn)270元，這將大大提高殘疾人的生活保障水平。

同時(shí)，政策首次把低收入持證重度殘疾人也納入到了保障范圍，對家庭人均年收入在低保標(biāo)準(zhǔn)100%—150%(不含100%)的持證重度殘疾人，都將參照所在地的低保標(biāo)準(zhǔn)，全額發(fā)放低保補(bǔ)助金。

在“殘疾人基本康復(fù)”方面，將免費(fèi)為有適應(yīng)指征、有康復(fù)需求的貧困殘疾人實(shí)施助明、助聽、助行康復(fù)行動(dòng)。這其中包括對白內(nèi)障患者實(shí)施復(fù)明手術(shù)；為低視力殘疾人驗(yàn)配助視器；為聽障殘疾人驗(yàn)配助聽器；為下肢缺失殘疾人安裝假肢。2008年，浙江省將有4萬名貧困殘疾人首先受助，而這些康復(fù)行動(dòng)的所需費(fèi)用，將全部由政府出資。

據(jù)介紹，為符合條件的白內(nèi)障患者實(shí)施復(fù)明手術(shù)所需費(fèi)用，將按農(nóng)村“五保”和城鎮(zhèn)“三無”老人白內(nèi)障免費(fèi)復(fù)明手術(shù)的標(biāo)準(zhǔn)確定，其中省財(cái)政每例補(bǔ)助2000元；為符合條件的低視力殘疾人驗(yàn)配助視器，將按每人500元標(biāo)準(zhǔn)確定；為符合條件的聽障殘疾人驗(yàn)配助聽器，將按每臺(tái)2000元標(biāo)準(zhǔn)確定；為符合條件的下肢缺失殘疾人安裝假肢，按平均每條10000元標(biāo)準(zhǔn)確定。據(jù)了解，到2012年全省將有20萬符合條件的殘疾人獲得康復(fù)資助。

在“重度殘疾人托（安）養(yǎng)”方面，將對生活不能自理、殘疾等級(jí)為一級(jí)的殘疾人逐步實(shí)施集中托養(yǎng)、日間照料和居家安養(yǎng)，以減輕重度殘疾人家庭負(fù)擔(dān)。到2012年，殘疾人基本生活得到切實(shí)保障，力爭全省符合條件的重度殘疾人集中托養(yǎng)、日間照料和居家安養(yǎng)的合計(jì)比例達(dá)到85%。

當(dāng)然，共享小康工程也不僅僅是這三項(xiàng)子工程。這三項(xiàng)子工程，只能滿足殘疾人的基本生活、基本康復(fù)和基本照料。省殘聯(lián)有關(guān)負(fù)責(zé)人告訴記者，要全面保障殘疾人平等地參與社會(huì)生活、共享小康社會(huì)建設(shè)成果，還有大量的工作要做，這三項(xiàng)子工程只是個(gè)開始。

據(jù)了解，接下來省政府還將通過創(chuàng)建“扶殘助殘愛心城市”創(chuàng)建活動(dòng)，加強(qiáng)殘疾人事業(yè)發(fā)展的激勵(lì)機(jī)制建設(shè)，全面提升殘疾人事業(yè)發(fā)展的整體水平。從2010年起，將根據(jù)創(chuàng)建辦法及驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，每年評(píng)出一批“扶殘助殘愛心城市”，從而帶動(dòng)和促進(jìn)殘疾人共享小康工程的有效實(shí)施和殘疾人事業(yè)全面發(fā)展。

惠殘：希望法律更有力的保障

“殘疾人共享小康工程”的文件一下發(fā)，省殘聯(lián)各個(gè)部門便立即與財(cái)政廳、衛(wèi)生廳、勞動(dòng)保障廳等相關(guān)部門積極溝通，對三項(xiàng)子工程制定了相關(guān)實(shí)施細(xì)則。

省殘聯(lián)有關(guān)負(fù)責(zé)人告訴記者，所有工作開展得都還順利，但他們也不敢輕視接下來可能碰到的困難和問題。

省殘聯(lián)調(diào)研組曾在杭州、溫州、紹興、麗水等4地進(jìn)行基層調(diào)研，結(jié)果發(fā)現(xiàn)4個(gè)市殘聯(lián)所屬的康復(fù)機(jī)構(gòu)僅8個(gè)，包括聽力語言康復(fù)中心3個(gè)、肢體殘疾康復(fù)中心2個(gè)、智力殘疾康復(fù)中心2個(gè)和輔助器具中心1個(gè)。8個(gè)機(jī)構(gòu)共有康復(fù)床位116張；業(yè)務(wù)人員29人，具有高、中、初級(jí)技術(shù)職務(wù)的人數(shù)分別為0、4、8人。4市所屬的39個(gè)縣（市、區(qū)）殘聯(lián)共有所屬康復(fù)機(jī)構(gòu)20個(gè)，包括聽力語言康復(fù)中心3個(gè)、肢體殘疾康復(fù)中心3個(gè)、智力殘疾康復(fù)中心1個(gè)和輔助器具中心13個(gè)。20個(gè)機(jī)構(gòu)共有康復(fù)床位15張；業(yè)務(wù)人員34人，具有高、中、初級(jí)技術(shù)職務(wù)的人數(shù)分別為3、6、5人。

從這些數(shù)據(jù)中不難看出殘聯(lián)所屬的各類康復(fù)機(jī)構(gòu)在硬件、軟件方面都還比較弱。

還有，殘疾人托養(yǎng)機(jī)構(gòu)建設(shè)、經(jīng)費(fèi)來源和操作實(shí)施等方面也存在諸多困難，現(xiàn)有配套設(shè)施還不能滿足一半重度殘疾人的集中托養(yǎng)需求。據(jù)調(diào)研，我省目前集中托養(yǎng)的、在勞動(dòng)年齡段的重殘人員6000余人，而按全省需要托養(yǎng)的6萬重度殘疾人計(jì)算，托養(yǎng)率僅10%左右。

省殘聯(lián)有關(guān)負(fù)責(zé)人說，就目前這種現(xiàn)狀，他們對重度殘疾人實(shí)施集中托養(yǎng)時(shí)，除了依托各地敬老院等現(xiàn)有設(shè)施，加快集中供養(yǎng)機(jī)構(gòu)的建設(shè)外，只能循序漸進(jìn)分步實(shí)施集中供養(yǎng)工程，鼓勵(lì)有條件的家庭盡量居家安養(yǎng)。

殘疾人基本生活保障所需資金，加上康復(fù)工程的補(bǔ)助資金，再加上必需配套設(shè)施、人員所需的資金，錢的問題又成了一個(gè)大問題。

雖然，省財(cái)政這次的補(bǔ)助力度很大，而且要求各級(jí)政府要落實(shí)殘疾人共享小康工程所需的保障資金和工作經(jīng)費(fèi)，并納入當(dāng)?shù)刎?cái)政預(yù)算，但要實(shí)施這些工程所需要的資金絕非一個(gè)小數(shù)目，目前各級(jí)財(cái)政只能滿足一些基本需求。

為此，對殘疾人基本生活、基本康復(fù)和托（安）養(yǎng)工程的標(biāo)準(zhǔn)，省殘聯(lián)會(huì)同有關(guān)部門只能確定一個(gè)最低標(biāo)準(zhǔn)或者僅公布指導(dǎo)線，具體由各地根據(jù)當(dāng)?shù)刎?cái)政承受能力和全社會(huì)的生活水平來確定。

除了這些，省殘聯(lián)康復(fù)部部長邵建還提出了惠殘制度化的問題。他告訴記者，雖然省政府發(fā)布了《浙江省人民政府關(guān)于實(shí)施殘疾人共享小康工程的意見》，但這也只是一個(gè)政府文件，僅對今后5年工作進(jìn)行了規(guī)劃，其中很多惠殘新政都缺乏法律保障。邵建說，新修訂的殘疾人保障法將于2008年7月1日起施行，那《浙江省實(shí)施〈中華人民共和國殘疾人保障法〉辦法》可能也需要修訂，為此他希望有關(guān)部門在組織修訂該地方性法規(guī)時(shí)，能把類似為殘疾人提供免費(fèi)康復(fù)等惠殘政策，以法律的形式加以確定，為殘疾人保障事業(yè)制度化創(chuàng)造一個(gè)良好的法律環(huán)境。