余杭首嘗“法治指數”

近年來，隨著中國經濟與社會的發展，各種指數頗多。2007年底，一份長達6萬字的《“法治余杭”量化考核評估體系》引起了社會的廣泛關注。據悉，余杭法治指數預計2008年7月至8月出爐。

杭州市余杭區政府大院沒有圍墻，市民可以很隨意地在寬敞的區政府大院里走動，還可以在院內的健身器材上操練幾下。

“有時候會有市民直接跑到我辦公室里來。”余杭區區委常委、副區長殷英說。

距此幾公里開外就是良渚鎮——大名鼎鼎的良渚文化發現地。良渚文化內涵豐富，特別是玉器非常發達，種類繁多、造型獨特。學者概括良渚精神為“原創、首創、獨創、外拓”。

余杭人以良渚為榮，區內的建筑比如區博物館的造型就借用了很多良渚玉器的元素，而且他們相信現代余杭人的創新精神也同樣來自于良渚文化，“包括推倒政府大院圍墻在內”，余杭區司法局調研員馬其鏢說。

最近，余杭人在自己的創新序列中又增添了一項內容——他們正在將抽象的法治具體化、量化，準備用一個“法治指數”來評估余杭的法治水平。“最遲今年七八月份要出臺第一個法治指數，以后每年都會評。”余杭區司法局局長毛新利告訴記者。

2005年，香港曾經出臺過我國第一個“法治指數”，評估的結果，香港法治水平分數為75分。

世界銀行2006年出版的《國家的財富在哪里》一書，在分析國家資本財富問題時，將法治指數作為國家無形資產余額的重要組成部分——一個中等收入的國家，其無形資產平均有36%取決于教育水平，57%取決于法治程度。

曾參與香港“法治指數”整個操作過程，同時也是“法治余杭”評估組成員的香港大學教授戴耀庭說，目前許多發展中國家都沒有一套完整的法治評估體系，余杭制訂出臺這個體系，對浙江乃至全國、全世界的發展中國家都有參考價值。

法治怎么量化

“這件事要追溯到兩年以前。”馬其鏢是余杭區司法局前任局長，退居二線后主要精力就投入到法治余杭評估體系的搭建當中，并以此為最大的樂趣。

他介紹說，2006年初，余杭區委出臺了關于建設“法治余杭”的意見，此后又組建了以區委、區政府主要領導為組長的法治余杭建設領導小組。

接下來是引進“外腦”——課題組邀請了一批全國知名法學專家在杭州開了第一次法治余杭研討會。在會上，浙江大學法學院教授錢弘道做了一個發言，提出了法治量化的概念。

“我們過去談了很多法治的意義，但是法治的成效究竟怎么樣呢？我覺得量化評估是一個好的落腳點。”錢弘道告訴記者。

當年4月，領導小組與浙江大學光華法學院聯合成立法治余杭評估體系課題組。課題組由兩部分人組成，一部分為專家，共有10名，其中包括中國人民大學法學院教授張志銘、中國社科院法學研究所所長李林等；另一部分主要由余杭區司法局人員組成。 “專家主要負責理論論證和體系設計，我們更多地在具體操作上予以配合。”馬其鏢說。

經過一年多的調研和設計，2007年底，一份長達6萬字的《“法治余杭”量化考核評估體系》最終出爐。

“我們的總體目標可以概括為：黨委依法執政、政府依法行政、司法公平正義、權利依法保障、市場規范有序、監督體系健全、民主政治完善、全民素質提升、社會平安和諧。”殷英說。

據介紹，這套評估體系的特色可以用“1”、“4”、“9”3個數字來概括。“1”是一個法治余杭指數，該項是對余杭社會現狀進行的整體上的評估。殷英說：“香港2005年法治水平分數為75分，我們也會形成一個分數。”

“4”即4個“評估層面”——區本級、區級機關部門、鄉鎮街道、村和社區，縱向到底、橫向到邊。

“9”是面向老百姓的9種調查問卷。涉及黨風廉政建設、政府行政工作、司法工作、權利救濟、社會法治意識程度、市場秩序規范性、監督工作、民主政治參與、安全感和滿意度9方面，總分為1000分。

公眾問卷占相當權重

評估體系規定的具體考核辦法極為詳細。在第一部分“總指標”中共設9項具體目標，分別是“推進民主政治建設、提高黨的執政能力”，“全面推進依法行政、努力建設法治政府”等。每一項目標各有具體考核量化標準，如針對第一項整體目標有10條指標。

舉例來說，第一條15分，規定“組織機構健全，分工明確，責任落實。專職人員不落實的，扣3分，工作經費未列入財政預算的，扣2分；法治建設領導小組會議一年少于2次的，扣3分；年度法治建設任務部門責任考核不落實的，扣3分；法治建設簡報錄用率低于全省平均水平的，扣3分。”

第三條10分，規定“干部選拔、任用體系科學，程序規范，獎懲制度完善。重要人事任用未實行全委會票決制的，扣2 分；因違反黨員民主權利保障條例，發生侵犯黨員民主權利事件的，每起扣2分；選拔任用不公，引起群眾投訴被查實的，每起扣2分。”

第六條10分，規定“支持和保障檢察機關、審判機關依法獨立行使司法權，無以組織或個人名義干預司法活動。若出現干預獨立司法正常活動的，此項不得分。”

這套評估體系只是最終法治指數的一個依據。另外一項依據是民意調查。2008年3月余杭區“兩會”期間，趁人大代表、政協委員集中之機，課題組向120余位人大代表、政協委員進行了問卷調查。此舉標志著《“法治余杭”量化考核評估體系》調查正式啟動。

評估組還進入社區，隨機向城市居民發放問卷。同時，問卷調查也在網上進行。“一共發放了1012份問卷。”毛新利說，目前，課題組正在進行問卷的統計和分析。

問卷一共有9種，每張問卷設有10個到20多個問題不等，每個問題設有四五個選項。如第一份問卷關于“人民群眾對黨風廉政建設的滿意度”，第一個問題是：“您認為黨的十六大以來通過反腐敗斗爭，黨政機關和干部隊伍中消極腐敗現象是否得到遏制。”選項A—E分別是“有效遏制”、“一定范圍得到遏制”、“遏制很少”、“沒有遏制”、“更加嚴重”。

第五個問題是：“假如您了解掌握一些具體涉及腐敗問題的線索，您將如何去做？”選項也是5個：“積極舉報”、“涉及自己利益才舉報”、“把線索告訴別人，讓別人去舉報”，“怕打擊報復不敢舉報”、“不論什么情況都不舉報”。

有的題目設計頗有意思。第五份問卷的主題是“人民群眾的社會法治意識程度”，其中第一個問題是“有人說：‘老百姓一定要守法，而干部在某些特殊情況下可以不遵守法律。’您同意嗎？’”選項5個：不同意、不太同意、中立、基本同意、同意。

“最后的法治指數將結合評估體系和問卷調查兩者綜合評定。公眾的問卷在其中占相當的權重。”錢弘道告訴記者。至于具體的權重比例，錢弘道說“暫時保密”。

信心和底氣

“做這件事是要有一定的信心和底氣的。”毛新利說，他的信心和底氣建立在余杭的法治傳統和20年的普法基礎之上。

在余杭采訪期間，幾乎所有采訪對象都提到楊乃武與小白菜以及國學大師章太炎。

130多年前，楊乃武與小白菜——這樁家喻戶曉的清末奇案發生在余杭。這樁案件里有執法的草率，有司法的腐敗，也有百姓的抵死相告，最后以百姓獲勝、貪官獲刑而告終。而在20世紀初，余杭人章太炎則與孫中山等人一道成為最早呼喚法治的思想家之一。

先人的精神遺產滋養了余杭的法治土壤。如今，余杭建有楊乃武與小白菜奇案展示館，作為余杭的一個重要法制教育基地，面向社會，進行最生動、最實際、最有說服力的普法教育。

法治成為余杭的一種氛圍。出余杭市區七八分鐘的距離，在南苑街道有一個叫高地村的村莊。這個村的黨支部書記施雪龍告訴記者，該村在2006年時就組織村民進行關于國土資源法的法律知識競賽，而且決賽的時候還搬到了余杭電視臺演播大廳，進行現場直播。

余杭在基層民主的創新方面也走在前列。在全國率先自薦海選“村官”，在社區換屆選舉中，余杭100%實行直選。杭州首家法治網站——余杭法治網開通一年，訪問量已達11萬多人次；政府設立了法律咨詢中心，號碼很好記——“148”，諧音“要司法”，咨詢中心2006年一年接待來電來訪近3500批次……

當然，另一方面，毛新利說，余杭的法治建設之所以走得較快，也是現實的需要，余杭正在面對許多成長性的煩惱。

余杭的經濟社會成長之快可以由一組數字清晰體現。據國家統計局統計，2005年全國百強縣(市、區)社會經濟綜合發展指數測算結果，余杭名列第15位，而2000年余杭列在第23位，相當于5年進了8位。

“所謂‘成長性的煩惱’”，毛新利說，比如征地和拆遷就是當前一大矛盾，還有失地農民的補償問題，以及大量外來務工人員涌入之后的服務和管理問題。“這些怎么解決，只能靠法律。”

高地村之所以組織國土資源法知識競賽，施雪龍說，也正是為了化解矛盾。“高地村就面臨很多關于征地拆遷方面的矛盾，老百姓希望求助于法律，而他們對法律又不熟悉，所以我就想通過競賽的方式來普法。”

“法治指數之所以花落余杭，可以說是天時地利人和的產物。”副區長殷英這樣歸納。

法院是最大受益者

“我們法院顯然是這一套評估體系的最大受益者。”接受記者采訪時，余杭區人民法院院長傅樟絢第一句話就這樣說。

“這幾年司法氛圍改善了不少，法院和法官的地位得到了很大的提升。”傅樟絢說，以前別人經常把法院當作政府的一個部門。“比如現在通知開會，文件上一般是‘四套班子領導、法院院長和檢察長’，但以前經常是‘四套班子領導、全區各部門負責人’。”

建設法治余杭的決議通過后，“我們可算是搶抓機遇，立即向市委、市人大常委會報告工作，提出用綜合治理的手段破解執行難。”

在被稱為“民告官”的行政訴訟案件中，2005年，余杭出臺了行政機關首長出庭應訴辦法，規定請求額在5萬元以上的案件、本單位第一例行政訴訟案件、受區政府委托行使職責的案件以及產生重大影響的案件，行政機關首長必須出庭應訴。

“2006年我院一共開庭105件行政訴訟案件，按規定首長要出庭的是44件，實際到庭33件，到庭率75% 。“應該算高的，但還不夠理想。”傅樟絢介紹說，2007年他們又跟區法制辦溝通，要求請假制度更加嚴格，或者規定第一件不能出庭的第二件仍然要出庭。“通過這些，強化行政首長的法治觀念，平等地跟百姓對話。”傅樟絢說。

杭州市工商行政管理局余杭分局副局長胡昕告訴記者，評估體系的出臺使得工商分局在“條”的管理外又增加了“塊”上的監督。對工商分局的考評除了9項區級機關的共性考核評估指標外，還有9項個性評估指標。其中包括“對核定注冊單位名稱、審定、批準、頒發營業執照不嚴，造成嚴重后果的，每例扣2分”；“當事人要求聽證而不組織聽證的，每發生1起扣1分；行政訴訟敗訴和行政復議被變更、撤銷的，每發生1起扣2分”等等。

“我們對這些指標進行了層層分解，落實到每個科室，每個個人。量化的考核克服了以前‘好、中、差’這種很模糊的主觀考核標準。”胡昕說。

4月22日，記者剛從余杭離開，國家司法部副部長張蘇軍一行來到余杭。在考察中，張蘇軍說，“法治余杭”建設已有一個良好的開端，取得了初步成績。余杭不僅成為省市法治建設的“試驗田”，更要做全國法治實踐的“試驗田”。

相關鏈接

“法治指數”的爭論

正方觀點

□余杭推出“法治指數”，不僅在余杭，在全國也尚屬首次，實現了中國法治水平量化評估標準零的突破。

□余杭“法治指數”實現了中國當下法治水平評估由定性評估向定量評估的轉變，這是一個了不起的質的飛躍。

□余杭“法治指數”的一個看點是脫離了法治水平評估“自己給自己打分”，政府既當“運動員”又當“裁判員”的窠臼，一舉實現了政府法治水平由第三方評估，這一點殊為不易，堪稱政治文明的進步。

□在中國這樣一個主要依靠行政主導的發展中國家，推行法治與發展經濟一樣，需要來自政府方面的強大動力。包括法治指標在內的較為全面的政績考核標準恰恰能夠提供這樣的動力。如果在我們現行的經濟指標、社會指標、人文指標和環境指標等基礎之上再增加一個法治指標，那么，各級政府和官員就不會唯經濟指標馬首是瞻，而必須顧及包括法治在內的其他指標，推行法治才能夠成為各級官員的理性選擇。

反方觀點

□像“法治指數”這種與政府有著千絲萬縷關系的指標體系，其核心價值就在于獨立性——從倡議者到主導者再到評估者、審核者，都必須是“利益非相關”的第三方個人或者組織。但事實上，我們注意到，“法治余杭”活動從發起到推進，步步都少不了當地政府的幕后推手。如此這般，不能不讓人對余杭“法治指數”的制定與落地，心存疑慮。

□“法治指數”作為一個精準的實證調研數據，應該是在一個法治基本比較完善而且法治正常運轉的語境下，對于法治可能存在的具體問題和偏差進行“數據糾偏”。而事實上，對于身邊“非法治事件”泛濫的我們來說，太過奢侈的“法治指數”更像一件華而不實的盛裝。

□法治指數是“舶來品”，具體如何使用涉及一個本土化的問題。鑒于當前的特定語境，公眾對法治指數有“南橘北枳”的憂慮，也在情理之中。要使法治指數能真正在國內健康成長，必須為它培植出合適的成長土壤。唯有如此，才不至于“南橘”而“北枳”，“葉徒相似，其實味不同”。