漸進式改革的制度性缺陷與收入差距的擴大

摘 要：改革開放30年來，中國地區、行業與城鄉居民之間的收入分配差距呈現不斷擴大的基本趨勢。漸進式改革過程中的產權、工資、宏觀調節、腐敗治理和第三次分配等制度性缺陷的存在，放大了居民之間的收入差距。控制收入差距的擴大必須從完善現有的制度入手，不斷規范收入分配秩序。

關鍵詞：漸進式改革；制度缺陷；收入差距

中圖分類號：F124.7 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1605（2008）05-0037-05

一、收入差距逐漸拉大的基本趨勢

改革開放30年來，我國城鄉居民收入都有了較大增加，生活水平都有了較大改善。1978年至2006年，城鎮居民人均可支配收入由343元提高到11759元，農村居民人均收入由134元提高到3587元，“人民生活總體上達到小康水平”。近幾年來黨和政府采取了一系列調控措施和政策，但地區之間、行業之間、城鄉之間的收入差距仍在不斷擴大，正如十七大報告中所指“收入分配差距拉大原趨勢還未根本扭轉”。

2007年國家發改委報告顯示，2005年東部地區與中部地區的人均收入差距比上一年擴大462元，東部地區與西部地區的收入差距擴大545元。2000年到2005年期間，城鎮居民中10%最高收入組與最低收入組的收入比從4.6倍擴大到9.2倍，增長幅度接近100%。最新勞動工資數據顯示，2000年人均收入水平最高與最低行業之比是2.63倍，2005擴大到4.88倍。如果按照行業細分，2005年職工平均工資水平最高的行業（證券業56418元）是最低行業（林業7250元）的7.78倍。行業工資標準差系數從1978年的17.54擴大到2005年的40.30。1992年至2005年期間，行業職工平均工資的差距以年均150.9%的速度增大，而同期職工平均工資的增幅卻為44.4%，行業工資差距擴大的速度遠遠快于職工平均工資增長的速度。1978-2006年間，我國城鄉居民的收入增長速度分別為：城鎮居民年均增長

12.4%，農村居民年均增長9.6%，增長速度的差距直接反映為城鄉居民的絕對收入差距持續擴大，從1978年的209.8元一直擴大至2006年的8172元。進入新世紀以來，國家采取一系列措施增加農民收入，特別是受到糧食等農產品價格上漲因素的影響，城鄉之間收入差距在2003年比上一年度有所下降。但此后受到國內外宏觀經濟的影響，城鄉差距繼續擴大至2005年的3.22倍，2006年的3.28倍。如果考慮到城鄉福利差距，城鄉之間的實際收入比可能達到6∶1，遠遠大于名義收入差距比。

二、漸進式改革的制度性缺陷導致收入差距放大

改革開放以后，我國的經濟體制由計劃經濟向市場經濟逐漸轉軌。在分配方式上逐步打破傳統平均主義大鍋飯分配制度，形成了以按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度。這種分配制度對于調動社會各階層的勞動積極性和創造性，推動經濟社會發展、提高資源配置效率都發揮了基本制度作用。隨著市場化進程的不斷推進，要素收入與要素貢獻越來越匹配和對稱，要素價格越來越能夠反映市場供求、競爭和稀缺程度。

由于我國在漸進式改革過程中，規范有序的市場化分配制度尚未完全建立，實際的分配制度存在諸多的體制漏洞，經濟發展過程的收入差距被制度缺陷不斷放大，導致目前以基尼系數衡量的收入差距超過0.45的警戒線，接近0.5的過高水平。這些制度缺陷主要表現在以下幾個方面：

1.產權制度改革不到位造成初次分配制度不規范

從收入分配的不同層次看，產權制度是分配制度的基礎。收入的分配無非是產權收益的分配，因而從更寬的角度看，收入分配制度也是產權制度的一部分。產權制度所具有的激勵功能、約束功能和資源配置功能等基本功能，都會帶來相應的收入分配效應。

在完善社會主義基本經濟制度過程中，現行產權制度存在的基本缺陷對于當前的收入分配差距擴大產生了“助推”作用。第一，產權殘缺和主體錯位造成分配制度的殘缺和分配行為的混亂。如國有經濟的經營者。一方面，可越俎代庖地行使國有資產的所有權（“內部人控制”），形成產權主體“錯位”；另一方面，由于現代企業制度中通行的分配方式和手段，如年薪制、期權激勵、股權激勵等仍未形成規制，其收益不完全與經營績效掛鉤。又如在農村土地產權制度方面，目前農民擁有的只是對所承包土地的使用權或經營權，但不擁有轉讓、抵押、入股等處置權以及相對應的收益權。這種土地產權制度既不利于土地的合理配置和使用，也助長了政府批地過程中的不規范行為，使少數人中飽私囊，廣大農民卻不能從中受益。第二，“按勞分配”與“按要素貢獻分配”及二者的結合均未真正實現。一是要素市場不健全，使要素產權難以實現；二是“按勞分配與按要素分配相結合”的實現形式和實現機制尚未建立；三是勞動者權益保護制度缺失，勞動力價值被嚴重貶抑。尤其是在低端勞動力市場中，以農村轉移勞動力為主的非熟練、非技術勞動力的勞動報酬更是被壓低到極限，并且缺乏基本的社會保障。第三，國民經濟命脈行業單一國有投資體制，使基礎設施領域行政性壟斷難以打破。投資是產權的實現和延伸，我國基礎設施建設投資主要是政府財政投資，民間資本投資的空間不大、渠道不暢。壟斷性經營必須產生壟斷利潤，不利于提高投資效率和資產動作效率，也不利于公平分配制度的建立。

2.工資制度改革的不完善扭曲了市場化的分配原則

除了非國有單位的工薪制度外，我國仍然在國有單位，尤其是機關事業單位內實行由政府主管的工資制度。由于國有單位人員規模仍然龐大，其工資水平和規則對社會收入分配仍有著不容忽視的影響。現行的工資制度是由計劃經濟體制向市場經濟體制轉換中形成的，仍不可避免地帶有傳統體制的色彩，與市場經濟體制下的工資制度還有較大的距離，存在著體制內僵化、體制外失范，激勵不足與約束乏力并存等問題。具體表現在：工資水平偏低，工資增長機制僵硬，缺乏制度性保障，致使工資外收入膨脹，助長了國有單位職工收入的不規范性；工資結構設置不合理，崗位績效工資和年薪工資比重過低，不能體現合理的工資級差，缺乏激勵和約束作用；對國有企業的工資管理仍帶有濃厚的行政色彩，干預不當和約束乏力的問題并存；對勞動力市場中非國有用人單位的最低工資和工資支付管理，缺乏相配套的有效監督管理機制，使得非國有單位中存在大量侵犯職工權益的現象。

3.宏觀調節功能的制度性缺失降低了政府收入再分配的調節能力

在市場經濟體制下，市場機制調節收入的初次分配一般會導致收入差距擴大，這個問題的緩解主要依靠政府實施的收入再分配調節，以使全社會的收入分配控制在經濟、社會可容納的程度之內，實現公平與效率的優化組合。與迅速推進的市場化進程相比而言，我國政府的收入再分配調節職能滯后于分配的宏觀調節要求，由此導致收入差距在政府調控功能缺失的機制下被進一步擴大。

第一，社會保障制度的收入再分配功能缺失。（1）覆蓋面不足。受益群體主要是城鎮正規單位職工，而非正規部門、非主流群體以及農村居民基本沒有或只能享受部分社會保障。（2）制度不統一。存在社會保障的“雙軌制”，除城鄉分割外，在城鎮還存在著企業與機關事業單位的制度差別。（3）缺乏制度保障，未出臺《社會保障法》，社會保障資金繳納、籌集缺乏強制性約束，標準的確定和執行存在較大的主觀隨意性。（4）國家財政支出用于社會保障的數量不足，在政府財政支出中，用于撫恤、社會福利救濟和社會保障的補助支出的費用占居民總收入的比例只有3%，遠遠不能夠滿足解決社會民生的需求。

第二，稅收制度的再分配調節功能缺失。（1）納稅主體稅負不公，稅收政策不完善，城鄉居民間、高低收入者之間、不同經濟類型單位間存在稅負不公。（2）稅收待遇差別較大，費用扣除不合理。（3）稅收體系不完善，缺乏與財產及其收入相關的稅種設置。（4）征管手段落后，難以提高征管水平。（5）所得稅的調節功能嚴重不足。2005年，全國征收的個人所得稅占各項稅收的比例只有7.3%，占居民總收入的比例只有2.5%。

第三，政府間的財政轉移支付制度存在功能性缺陷。（1）轉移支付的政策導向不明確，調節功能微弱。（2）政府間財政管理體制包括轉移支付制度的目標不清晰。（3）各級政府事權和財權范圍模糊。（4）轉移支付形式多，管理分散，資金使用效率低。

4.對公共權力的腐敗缺乏制度性控制惡化了整個社會的收入分配狀況

經濟體制改革使國家和人民在走向富裕的過程中，由于政治體制本身的缺陷（如缺乏健全的權力約束監督機制）、法制的不健全以及西方觀念對人們意識形態的影響，在經濟利益的驅動下，權力腐敗浮出水面。在各式的行政審批制度主導的活動中，如項目審批、物資調撥、土地使用、許可證的發放、指標的分配等方面，一些公職機構和人員利用手中的權力通過“設租”、“尋租”獲得不合理的非法收入，通過違法致富、腐敗致富和不公致富等手段，在短時間里積聚了巨額財富，嚴重侵害了合理有序的分配制度，放大了全社會的貧富差距。

5.“三次分配”制度沒有有效建立弱化了社會自發性調節功能

第三次分配是通過社會捐助慈善活動，進一步扶貧助困，最終實現社會公平，它是通過制度安排和公眾自覺行動，實現更深層次和更大范圍內的收入分配調整。從發達國家來看，慈善事業在國民收入分配中扮演著重要的角色，在慈善事業發達的情況下，通過多種渠道和多種方式的捐助活動，使得富人的財富，被直接或間接地回報社會，轉移到窮人的身上實施共享，客觀上起到國民收入再分配的作用，因而被稱為第三次分配。由于第三次分配是人們自覺自愿的一種捐贈，是社會經濟和文化發展到一定層次的表現，它帶來的影響不僅僅是經濟的，還有社會和政治的多重效應，因而發揮了政府調節和市場調節無法替代的重要作用。民辦慈善事業和公益事業是成熟市場經濟國家收入再分配和社會福利建設的重要組成部分。我國第三次分配啟動較晚，缺乏鼓勵扶持民間力量進入慈善事業和公益事業的社會機制。以個人捐贈為例，2005年我國人均捐款為2元人民幣，美國人均捐款為522美元。我國社會捐贈總額只占GDP的1％，美國達到10％，捐贈總額達6000億美元。

三、規范收入分配秩序控制收入差距擴大的制度措施

1.加快推進產權制度改革，在完善產權制度中規范初次收入分配關系

第一，加強產權的相關立法，使產權的行使及相關利益的實現有法可依，促進產權關系的清晰和規范。產權制度的完善要做到法律先行，要在憲法、公司法、證券法、信托法、投資法、物權法、民法等不同層級的相關法律中明確個人財產所有權神圣不可侵犯，保護與之相聯系的代理權、使用權、經營權、收益索取權等各種權利。明確界定各項權能之間的關系，明確不同投資主體的法律地位和投資活動中的各種產權關系及交易規則，形成比較完整嚴密的產權制度的法律體系，從而解決勞動、技術、管理等各類生產要素的產權歸屬，以及農民對土地的產權歸屬問題，規范市場秩序和分配行為。

在產權制度改革中促進政府職能轉變，變政府的產權代理為產權界定。在明晰各類經濟主體產權關系的基礎上，進一步界定政府的權責，保證產權主體自主決策權、自由交易權的充分行使，真正實現市場對社會資金和資源配置的基礎作用，逐步將政府從產權代理者轉變為產權維護和界定者，使政府從直接經濟利益中超脫出來。

第二，盡快破除傳統體制遺留的不同所有制、不同政策待遇的不平等制度，最大限度地消除由于對行政性壟斷和國有企業等特殊保護政策給公眾帶來的利益損失。在改革中不斷弱化行政性壟斷經營力量，創造平等的競爭環境。通過不斷引入新的競爭因素，逐漸削弱由于政府權力介入造成的某些行業或部門的行政性壟斷經營，對借此形成的壟斷利潤課以專項稅收，并用于對中小企業的創業和發展的扶持；對行政性壟斷行業的收費價格實行嚴格的監管制度，對相關單位內部的收入分配應有合理的制度約束。

第三，以產權改革為突破口，加快發展混合所有制經濟。產權多元化是市場經濟的必然趨勢。要以相關法律法規為依據，加快國有產權、集體產權、私人產權、外資產權等多元化的產權結構改革，由此進一步推動國有經濟的戰略重組和國有企業改革的深化。同時，深化集體企業改革，發展多種形式的合作經濟。防止近親繁殖的股份制、內部人控制的股份制及官商勾結的股份制鉆改革的空子。

2.完善宏觀再分配制度，增強政府的收入再分配調節功能

第一，健全國民收入分配制度。調整和規范國家、企業和個人的分配關系，合理安排國家財政收入的增長，逐步提高居民收入在國民收入分配中的比重，提高勞動報酬在初次分配中比重。在經濟發展的基礎上，逐步提高最低生活保障標準、最低工資標準和扶貧標準，著力增加低收入者收入，擴大中等收入者比重。國民收入分配要適當向“三農”傾斜、向欠發達地區傾斜。

第二，改革稅收制度，充分發揮個人所得稅對收入分配的調節作用，適時出臺新稅種，建立起適合中國國情的、有利于促進公平增長的合理稅制。應著重完善綜合和分類相結合的混合所得稅制，制定更趨合理的稅率和費用扣除標準。改革個稅征管體制，將征管權限劃歸中央；加強個稅征管，改善征管手段。逐步試行以個人所得稅為核心，以物業稅、遺產及贈與稅等財產稅為輔的稅收體系。

第三，改革和完善財政分配制度。要以科學發展觀為指導，堅持以人為本，探索以民為重、藏富于民的財稅政策體系，改革和完善以增值稅為主體的稅收制度和分稅制財政體制。國家財政分配要向民生傾斜，大力調整支出結構。減少直至取消對一般性競爭性領域的投資支出，大幅度增加公共服務支出，加快建立公共財政制度，完善和規范財政轉移支付制度，以中央財政收入增量的一定比例建立欠發達地區發展扶持基金，健全扶持機制。

當前，政府應盡快從微觀經濟參與者的角色中退出，更多地履行公共服務的職能。將一定時期的工作目標列入相關法律和經濟社會發展規劃中。按照建立公共服務型政府的要求，理順中央和地方的財權和事權關系。在目前中央財政實力明顯好轉的情況下，應依照有利于公共服務、促進公平分配的原則，將義務教育、基本衛生防疫及保健等最基本公共服務的事權全部劃歸中央，保證基本公共服務平等惠及所有人。

提高財政的公共支出水平，改革現行轉移支付方式，建立規范透明的新型轉移支付制度，加大對落后地區和農村地區轉移支付力度。要將財政轉移支付目標，定位于確保全國各地都能提供最低標準的均等化基本公共服務；改革現有的財政轉移支付模式，實行以縱向為主、橫向為輔、縱橫交錯的財政轉移支付模式，均衡地方公共服務能力；建立財政轉移支付評價、監督和考核機制，設計科學合理的效益評價與考核指標，建立行之有效的監督制約體系，確保資金使用效益的最大化，充分發揮政府在制度轉型階段促進社會公平分配的中堅作用。

第四，建立合理的土地收益分配制度。制定征地補償分配法規，合理調整土地增值收益在國家與農民之間的分配關系，切實保障農民的收益分享。按照市場化方向改革和完善農村土地征用制度，積極探索集體非農建設用地進入市場的途徑和辦法，對政府的征地權作出必要限制。加快土地制度改革步伐，從體制和法律上建立保護農民土地權益的長效機制。

3.健全工薪收入分配制度，完善以按勞分配為主體的基本分配制度

第一，健全企業工資分配制度。依據完善勞動、資本、技術和管理等生產要素按貢獻參與分配的要求，健全企業職工工資分配制度。建立以市場為基礎的工資收入形成機制，充分發揮市場在調節工資收入中的基礎性作用，由企業根據自身生產經營特點、勞動力市場價格自主確定員工工資水平。加強企業工資分配調控和指導，建立市場信息引導作用機制。健全最低工資制度，并根據經濟發展和生活費用變化情況進行適時調整，提高勞動報酬在初次分配中的比重，建立企業職工工資正常增長機制和支付保障機制。

第二，落實和完善公務員工資制度。健全國家統一的職務與級別相結合的公務員工資制度，妥善處理地區間、部門間、各類人員間工資關系，不同地區、同一地區不同部門公務員的工資收入水平應逐步實現合理平衡。繼續完善艱苦邊遠地區津貼制度，建立動態調整機制。建立合理的公務員工資收入水平參照體系，并根據經濟發展和國家財政狀況適時調整，建立正常的工資增長機制。

第三，改革事業單位工資分配制度。在推進事業單位改革和理順與財政分配關系的基礎上，對事業單位職工工資分配實行分類管理。對行政執法單位，實行公務員工資制度。對社會公益性單位，實行與非贏利機構性質相適應的工資制度。對開發經營性單位，應分別比照壟斷行業工資制度和一般競爭性國有企業工資制度執行。

第四，建立科學的工資收入平衡協調制度。建立完善勞動力市場工資指導價位、企業人工成本預測預警、工資指導線等制度，引導企業合理確定工資水平和增長幅度。要以最低工資標準為下限、公務員工資標準為中準，平衡協調社會各方面勞動者的工資水平。妥善處理最低生活保障線、最低工資標準i公務員工資標準與社會平均工資之間的相互關系，合理引導社會分配。

第五，加強國有企業工資分配管理。對一般競爭性國有企業，要建立激勵約束機制，企業業務和技術骨干可實行崗位效益工資、年薪制等薪酬形式。對壟斷經營企業的收入分配，國家應實行必要的直接控制，實行工資總額和工資水平雙重調控，壟斷超額收益不得用于內部分配。具體措施包括：一是借鑒成熟的市場經濟國家的經驗，以法律和法規的形式，對政府壟斷的范圍和壟斷價格等等加以限制。按照國際慣例提高一些壟斷行業的市場準入程度，引入競爭機制，縮小國家壟斷性行業的范圍；二是對少數必須由國家壟斷經營的行業，首先要加強企業內部管理，嚴格成本開支范圍；其次加大行業監管力度，加強對其收入分配的控制和管理，減小壟斷行業與非壟斷行業之間的收入差距，防止該行業與其他行業收入差距過大。

4.加大對腐敗的監管和治理力度，建立消除非法收入的制度環境

根據公共選擇理論，政府官員與其他個人和組織一樣，同樣追求個人利益最大化。因此，整治消除腐敗，取締非法收入，必須加強和完善民主、法制和監督體系建設。通過加強市場監督和管理，嚴厲打擊走私販私、假冒偽劣等違規、違法經營行為；通過強化對權力的約束，增加執行公務的透明度，制止各種亂收費、亂攤派現象。盡快建立公務員個人財產申報制度，增強公務人員辦事過程的公開性、透明性和程序性，完善權力的制約機制。完善稅法，加強征管，逐步消除腐敗等非法收入形成的條件與制度環境。

5.完善社會慈善救助制度，健全第三次分配機制

通過發展社會慈善事業，健全第三次分配機制，為困難群眾提供更多幫助，能夠解決更多社會的實際困難。完善慈善救助制度，要站在社會大文化的背景下，弱化家庭責任，強化社會責任，讓企業家有更高的道德追求，不僅要讓企業家當富豪，而且要讓企業家當富豪慈善家，培養企業家的社會責任感，提倡“慈心為人，善舉濟世”的慈善文化，引導企業家認識到自己的財富最初來源于社會，最終也要回報社會，是既合情又合理的仁德之舉。政府、媒體和社會各界都要為社會各群體的捐贈行為提供政策上、道義上、輿論上的多方支持，形成一種捐贈光榮的社會文化理念和氛圍。通過完善社會捐贈免稅減稅政策，鼓勵企業個人興辦慈善福利事業、開發慈善項目。通過頒布《慈善事業條例》，從法制上統一規范慈善事業的性質、地位和作用，支撐第三次分配格局的盡快形成。□

參考文獻：

［1］周振華．收入分配與權利、權力［M］．上海：上海社會科學出版社，2005．

［2］中國居民收入分配年度報告2006［M］．北京：中國財政經濟出版社，2006．

［3］柳欣．經濟學與中國經濟［M］．北京：中國人民大學出版社，2006．

［4］劉文勇．城鄉居民收入分配格局和諧演進的制度分析［J］．經濟評論，2007(1)．

［5］白暴力．我國目前收入分配差距偏大分析——宏觀效應、核心機制與解決對策［J］.經濟學動態，2006(1)．

責任編輯：浩 宇