行政程序法治觀與行政許可透明度

摘 要：必須摒棄神秘主義行政文化傳統(tǒng)觀念，樹立陽(yáng)光行政和行政程序法治觀念，推動(dòng)提升行政透明度的民主化轉(zhuǎn)型；《行政許可法》、《政府信息公開條例》等法律文件對(duì)行政程序透明和陽(yáng)光政府建設(shè)提出了要求、創(chuàng)造了條件；在實(shí)踐中，許多地方和部門積極開展行政程序公開、政府信息公開、公眾參與管理、完善監(jiān)督救濟(jì)和創(chuàng)設(shè)服務(wù)中心等方面的探索創(chuàng)新，天津、成都、邯鄲等地的改革經(jīng)驗(yàn)值得研究借鑒；建設(shè)陽(yáng)光政府的進(jìn)一步努力，需要充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性和創(chuàng)造性。

關(guān)鍵詞：行政許可；行政程序；透明度；陽(yáng)光政府；制度創(chuàng)新

中圖分類號(hào)：DF 3

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

中共十七大政治報(bào)告要求：加快行政管理體制改革，減少和規(guī)范行政審批，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。這些要求，為我們深入思考在新形勢(shì)下如何提升行政許可透明度，加快建設(shè)陽(yáng)光政府的步伐提供了重要的思想指導(dǎo)。本文謹(jǐn)從行政程序和政府信息公開的制度創(chuàng)新視角，對(duì)有關(guān)理論與實(shí)踐問(wèn)題試作探討，略陳管見。

一、從神秘主義到陽(yáng)光行政理念

傳統(tǒng)行政強(qiáng)調(diào)保密，具有神秘主義的品格，這種神秘主義行政文化傳統(tǒng)觀念深刻地影響著人們的思維方式和行為選擇，形成非常封閉、極不透明、缺乏民主、易致專斷的行政管理模式，遠(yuǎn)不適應(yīng)當(dāng)代行政法治發(fā)展的主客觀要求。因此，隨著我國(guó)改革開放和法制變革的進(jìn)程，人們開始摒棄神秘主義行政文化傳統(tǒng)觀念，逐漸樹立起陽(yáng)光行政和行政程序法治觀念，不斷推動(dòng)行政公開法制的創(chuàng)新實(shí)踐，逐步實(shí)現(xiàn)提升行政透明度的民主化轉(zhuǎn)型，取得的成績(jī)有目共睹。

行政公開是指行政過(guò)程和相關(guān)要素(除法定情形外)向行政相對(duì)人及社會(huì)公開，以實(shí)現(xiàn)其知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)及其他合法權(quán)利。行政公開包括豐富的內(nèi)容，如政府的法律文件等資料信息公開，行政決定公開，行政職位的開放性，特定職務(wù)的公務(wù)人員收入狀態(tài)公開，政府公開采購(gòu)制度，基層政務(wù)公開制度等等。簡(jiǎn)言之，它包括了行政行為及其過(guò)程各方面、各環(huán)節(jié)的公開制度和實(shí)現(xiàn)方式，是行政程序法制的基本要求和核心內(nèi)容。行政公開的基本功能是增加行政透明度和有效約束行政權(quán)力，促使行政機(jī)關(guān)積極、高效地為公民和社會(huì)提供行政服務(wù)，有利于防治行政權(quán)力腐敗，是建設(shè)陽(yáng)光政府、法治政府和服務(wù)型政府的一項(xiàng)關(guān)鍵性制度設(shè)計(jì)，對(duì)于實(shí)現(xiàn)民主行政和法治行政具有重要作用，被認(rèn)為是現(xiàn)代法治國(guó)家、法治政府的基本要素，故許多國(guó)家都專門立法對(duì)此加以規(guī)范和保障。

幾年前，媒體曾報(bào)道過(guò)一個(gè)典型事例：在東北某地、某行政機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法中，竟然多年一貫以“文化大革命”期間的革命委員會(huì)發(fā)布的“紅頭文件”作為行政收費(fèi)依據(jù)，造成“亂收費(fèi)加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)”的嚴(yán)重后果。問(wèn)題在于，該“紅頭文件”并未面向社會(huì)公開，人們也無(wú)從查閱，不僅作為行政收費(fèi)對(duì)象的當(dāng)?shù)剞r(nóng)民不知曉，就連該行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法人員也不知曉。按照行政公開法制的要求，以及我國(guó)加入WTO時(shí)的承諾，未向社會(huì)公開的政府文件不產(chǎn)生法律效力，不能約束行政相對(duì)人。行政神秘主義、執(zhí)法不透明，是導(dǎo)致隨意侵權(quán)和權(quán)力腐敗的重要原因。特別是在行政許可制度運(yùn)行過(guò)程中，權(quán)限不清晰、職責(zé)不明確、依據(jù)不公開、過(guò)程不公開、理由不公開、結(jié)果不公開的問(wèn)題，在實(shí)踐中導(dǎo)致許多弊端，引致強(qiáng)烈批評(píng)，必須進(jìn)行改革^[1]。與行政許可行為一樣，行政規(guī)劃行為也存在透明度問(wèn)題。姜明安教授曾撰文分析認(rèn)為，符合現(xiàn)代法治要求的行政規(guī)劃必須保障公眾參與行政規(guī)劃制定過(guò)程，參與形式除了傳統(tǒng)的座談會(huì)、論證會(huì)、信訪、走訪以外，還應(yīng)包括現(xiàn)代民主和科技手段積極創(chuàng)設(shè)新形式，如網(wǎng)上信息發(fā)布、討論、電視辯論以及不同利益群體參加的聽證會(huì)，而且行政規(guī)劃的實(shí)施也必須遵循公開、公平、公正的正當(dāng)法律程序，以切實(shí)增強(qiáng)透明度。由于在實(shí)踐中行政規(guī)劃往往是土地征用和房屋拆遷的前提和根據(jù)，因此行政規(guī)劃的法制化可為土地征用和房屋拆遷的法制化提供條件。

行政許可是指行政主體根據(jù)行政相對(duì)人申請(qǐng)，依法頒發(fā)證照或批準(zhǔn)、登記、認(rèn)可，允許其從事某項(xiàng)活動(dòng)、行使某項(xiàng)權(quán)利、賦予某種資格和能力的行為。行政許可制度的設(shè)立旨在安排政府對(duì)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)事務(wù)的行政調(diào)控，其本質(zhì)有賦權(quán)說(shuō)、解禁說(shuō)、綜合說(shuō)等多種理論解說(shuō)。行政審批則是廣義的行政許可行為的一種具體方式。過(guò)去由于極度泛濫、極不規(guī)范的行政審批現(xiàn)象，嚴(yán)重壓抑了市場(chǎng)主體的活力，制約了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。據(jù)說(shuō)在行政審批改革前，全國(guó)共有行政審批項(xiàng)目4 000多項(xiàng)，像上海、杭州這樣的大城市一般超過(guò)2 000多項(xiàng)，企業(yè)為獲得一個(gè)營(yíng)業(yè)執(zhí)照往往要跑幾十個(gè)政府部門，蓋幾十、上百個(gè)公章，耗費(fèi)一年半載，作為市場(chǎng)主體的企業(yè)在如此繁瑣低效的行政管理和行政執(zhí)法環(huán)境下怎能抓住商機(jī)、順利經(jīng)營(yíng)?所以必須進(jìn)行行政審批制度改革。因此，近些年來(lái)我國(guó)大力推進(jìn)行政審批制度改革^[2]繼前三批取消和調(diào)整1806項(xiàng)行政審批項(xiàng)目后，國(guó)務(wù)院不久前又作出決定，取消和調(diào)整186項(xiàng)行政審批項(xiàng)目，這是我國(guó)行政審批制度改革的又一重大進(jìn)展。這次取消的行政審批項(xiàng)目有128項(xiàng)，主要涉及企業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入，資質(zhì)等級(jí)評(píng)定，金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)范圍、品種確定，進(jìn)出口資格審批、配額分配，以及對(duì)企業(yè)特定經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的審批等；調(diào)整的行政審批項(xiàng)目有58項(xiàng)，分下放管理層級(jí)、改變實(shí)施部門、合并同類事項(xiàng)三種形式進(jìn)行處理。國(guó)務(wù)院要求各地區(qū)、各部門要繼續(xù)深化行政審批制度改革，依法對(duì)行政審批項(xiàng)目實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，加強(qiáng)對(duì)行政審批權(quán)的監(jiān)督制約，努力在規(guī)范審批行為、創(chuàng)新審批方式、完善配套制度、建立長(zhǎng)效機(jī)制等方面取得新進(jìn)展。，一些地方積極探索“并聯(lián)串聯(lián)結(jié)合式”、“告知承諾式”、“聯(lián)合會(huì)審式”、“一門式”、“一站式”、“一表式”、“全程代辦式”等審批制度改革并取得顯著成效，經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)的許多行政許可、行政審批制度改革成果通過(guò)立法得以鞏固。包括行政許可程序公開在內(nèi)的行政程序透明和政府信息公開的立法和制度創(chuàng)新，必然成為新時(shí)期行政管理和行政法制革新的基本要求。理由在于：

一是政治民主化的要求。公開是民主政治的重要理念和現(xiàn)代法治的必備要素。人民群眾只有知曉情況、掌握信息，才能對(duì)政府的決策、行為是否恰當(dāng)作出準(zhǔn)確判斷和客觀評(píng)價(jià)，以此促進(jìn)政府依法、有效地運(yùn)作，確保行政的公正，防止公權(quán)的腐敗。

二是憲法的基本原則和要求。行政程序透明和政府信息公開是人民主權(quán)原則在行政領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。我國(guó)《憲法》第27條規(guī)定了意見、建議、監(jiān)督權(quán)，第41條規(guī)定了批評(píng)、建議、申訴、控告和檢舉權(quán)，第16條、第17條規(guī)定了參與管理權(quán)，由它們派生、引申出來(lái)的知情權(quán)要得到有效行使，前提就是行政程序透明和政府信息公開。

三是承諾履行WTO透明度原則的要求。我國(guó)于2001年加入WTO，承諾遵守WTO透明度原則。也即：根據(jù)GATT第10、13、16、19條、GATS第3條、TRIPS第63條等規(guī)定，我國(guó)政府不僅要及時(shí)公布有關(guān)調(diào)整貿(mào)易方面的政策、法律法規(guī)、行政規(guī)章等，而且要公布與其他政府及機(jī)構(gòu)之間簽訂的雙邊或多邊協(xié)議以及有關(guān)貿(mào)易仲裁裁決、司法判決和相關(guān)法律程序的詳盡資料等；這些法律文件非經(jīng)正式公布，不得實(shí)施；及時(shí)或定期向有關(guān)理事會(huì)提出關(guān)于國(guó)內(nèi)法律法規(guī)頒布和公布情況的報(bào)告；設(shè)立專門的咨詢機(jī)構(gòu)解答其他成員方和WTO有關(guān)理事會(huì)的咨詢；公正、合理、統(tǒng)一地實(shí)施上述相關(guān)法規(guī)、條例、判決和決定。

四是建設(shè)陽(yáng)光政府、法治政府的要求。2004年國(guó)務(wù)院頒布了指導(dǎo)我國(guó)行政法制建設(shè)的綱領(lǐng)性文件《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，提出了建設(shè)法治政府的基本目標(biāo)和具體步驟，其中對(duì)于行政公開法制建設(shè)也提出了具體要求。該法律文件第2條將“提高行政管理透明度”確立為全面推進(jìn)依法行政的指導(dǎo)思想的內(nèi)容之一。第3條將“行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制基本形成”，“政府提供的信息全面、準(zhǔn)確、及時(shí)”，“行政管理做到公開、公平、公正、便民、高效、誠(chéng)信”確立為建設(shè)法治政府的具體目標(biāo)。第5條提出的依法行政的基本要求之一是：“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理，除涉及國(guó)家秘密和依法受到保護(hù)的商業(yè)秘密、個(gè)人穩(wěn)私的外，應(yīng)當(dāng)公開”，“要嚴(yán)格遵循法定程序，依法保障行政管理相對(duì)人、利害關(guān)系人的知情權(quán)、參與權(quán)和救濟(jì)權(quán)”。第10條規(guī)定：“推進(jìn)政府信息公開，除涉及國(guó)家秘密和依法受到保護(hù)的商業(yè)秘密、個(gè)人穩(wěn)私的事項(xiàng)外，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)公開政府信息，對(duì)公開的政府信息，公眾有權(quán)查閱。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)為公眾查閱政府信息提供便利條件。”第16條規(guī)定：“改進(jìn)政府立法工作方法，擴(kuò)大政府立法工作的公眾參與程度”；“重大或者關(guān)系人民群眾切身利益的草案，要采取聽證會(huì)、論證會(huì)、座談會(huì)或者向社會(huì)公布草案等方式向社會(huì)聽取意見”；“行政法規(guī)、規(guī)章和作為行政管理依據(jù)的規(guī)范性文件通過(guò)后，應(yīng)當(dāng)在政府公報(bào)、普遍發(fā)行的報(bào)刊和政府網(wǎng)站上公布”。可見，該法律文件在依法行政的指導(dǎo)思想、奮斗目標(biāo)、基本要求、改革內(nèi)容等方面，對(duì)行政程序透明和政府信息公開法制建設(shè)提出了明確具體的要求，成為打造陽(yáng)光政府、建設(shè)法治政府的努力方向。

二、行政公開立法的規(guī)定和要求

改革創(chuàng)新成果需要通過(guò)立法加以鞏固。近些年來(lái)，我國(guó)在行政程序透明和政府信息公開法制建設(shè)方面，通過(guò)立法建制作出了積極努力。這里僅舉兩個(gè)例子其實(shí)，不僅已出臺(tái)的法律文件，而且正在起草的一些重要法律文件也都在提升行政程序透明度、建設(shè)陽(yáng)光政府方面作出了許多制度創(chuàng)新努力。由中國(guó)法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)起草的《行政程序法專家建議稿》就規(guī)定了體現(xiàn)現(xiàn)代法治理念、具有制度創(chuàng)新價(jià)值的一系列程序透明規(guī)范。例如，該法律草案建議稿以專門的章節(jié)規(guī)定了“聽證”、“信息公開”、“應(yīng)用電子方式實(shí)施的行政行為”、“行政立法和行政規(guī)范性文件制定”等方面的程序，該法如能盡快出臺(tái)，將大大有助于推動(dòng)行政程序透明和政府信息公開法制建設(shè)。：

(一)人大立法事例——《行政許可法》的規(guī)定

2004年7月1日起施行的《行政許可法》是近年來(lái)我國(guó)的一部重要行政法律。該法第5條規(guī)定：“設(shè)定和實(shí)施行政許可，應(yīng)當(dāng)遵循公開、公平、公正的原則。有關(guān)行政許可的規(guī)定應(yīng)當(dāng)公布；未經(jīng)公布的，不得作為實(shí)施行政許可的依據(jù)。行政許可的實(shí)施和結(jié)果，除涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密或者個(gè)人隱私的外，應(yīng)當(dāng)公開。”第33條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立和完善有關(guān)制度，推行電子政務(wù)，在行政機(jī)關(guān)的網(wǎng)站上公布行政許可事項(xiàng)，方便申請(qǐng)人采取數(shù)據(jù)電文等方式提出行政許可申請(qǐng)；應(yīng)當(dāng)與其他行政機(jī)關(guān)共享有關(guān)行政許可信息，提高辦事效率。”第40條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)作出的準(zhǔn)予行政許可決定，應(yīng)當(dāng)予以公開，公眾有權(quán)查閱。”第46條規(guī)定：“法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定實(shí)施行政許可應(yīng)當(dāng)聽證的事項(xiàng)，或者行政機(jī)關(guān)認(rèn)為需要聽證的其他涉及公共利益的重大行政許可事項(xiàng)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公告，并舉行聽證。”該法還就聽證活動(dòng)主體、聽證活動(dòng)程序、特許公開程序作出了具體規(guī)定(分別是第47條、48條、53條、54條的內(nèi)容)。為保證這些程序公開制度的落實(shí)，《行政許可法》還規(guī)定了必要的保障機(jī)制。例如，第72條規(guī)定由上級(jí)行政機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)責(zé)令改正(情節(jié)嚴(yán)重的則對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分)的6項(xiàng)情形中，就有如下4項(xiàng)與行政程序透明和政府信息公開有關(guān)：一是不在辦公場(chǎng)所公示依法應(yīng)當(dāng)公示的材料的；二是在受理、審查、決定行政許可過(guò)程中未向申請(qǐng)人、利害關(guān)系人履行法定告知義務(wù)的；三是未依法說(shuō)明不受理行政許可申請(qǐng)或者不予行政許可的理由的；四是依法應(yīng)當(dāng)舉行聽證而不舉行聽證的。這些規(guī)定，對(duì)于保證行政許可公開、公正、高效具有重要作用。

(二)行政立法事例——《政府信息公開條例》的規(guī)定

《政府信息公開條例》是我國(guó)行政公開法制發(fā)展的最新成果，它的出臺(tái)為實(shí)現(xiàn)公民知情權(quán)和提高行政透明度提供了較高位階的法律依據(jù)和保障，有助于推進(jìn)陽(yáng)光政府、法治政府、高效政府和服務(wù)型政府建設(shè)，將對(duì)政府管理創(chuàng)新產(chǎn)生重要而深遠(yuǎn)的影響。政府信息是指各級(jí)政府和行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過(guò)程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。政府信息公開是指各級(jí)政府和行政機(jī)關(guān)主動(dòng)或被動(dòng)地將在行政過(guò)程中掌握的政府信息依法定的范圍、方式、程序向社會(huì)公開，以便社會(huì)成員獲取和使用。它是增加行政透明度，建設(shè)陽(yáng)光政府，全面和深入地推進(jìn)依法行政的基本要求。與政府信息公開的主體、范圍、方式、程序、監(jiān)督和救濟(jì)機(jī)制等有關(guān)的法律原則和規(guī)范的總和，就是政府信息公開法。建立健全政府信息公開法是當(dāng)代行政法制和行政法學(xué)發(fā)展的要求。我國(guó)《政府信息公開條例》的草案于2007年1月17日經(jīng)國(guó)務(wù)院第165次常務(wù)會(huì)議原則通過(guò)后，又經(jīng)修改之后于同年4月5日經(jīng)溫家寶總理簽署，以國(guó)務(wù)院第492號(hào)令于同月24日由新華社公布，預(yù)定于2008年5月1日起施行，實(shí)施準(zhǔn)備期為一年左右。該《條例》第9條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)對(duì)符合下列基本要求之一的政府信息應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開：(一)涉及公民、法人或者其他組織切身利益的；(二)需要社會(huì)公眾廣泛知曉或者參與的；(三)反映本行政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能、辦事程序等情況的；(四)其他依照法律、法規(guī)和國(guó)家有關(guān)規(guī)定應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開的。”第10條規(guī)定：“縣級(jí)以上各級(jí)人民政府及其部門應(yīng)當(dāng)依照本條例第九條的規(guī)定，在各自職責(zé)范圍內(nèi)確定主動(dòng)公開的政府信息的具體內(nèi)容，并重點(diǎn)公開下列政府信息：(一)行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件；(二)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃及相關(guān)政策；……(七)行政許可的事項(xiàng)、依據(jù)、條件、數(shù)量、程序、期限以及申請(qǐng)行政許可需要提交的全部材料目錄及辦理情況；(八)重大建設(shè)項(xiàng)目的批準(zhǔn)和實(shí)施情況；……”需要說(shuō)明的是，有些行政許可項(xiàng)目是以行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件的形式確立和發(fā)布的，許多法律規(guī)范和政策規(guī)定往往是行政許可的條件或依據(jù)，因此，這里的引述的法律規(guī)范，實(shí)際上也與行政許可程序透明度有關(guān)。第11條規(guī)定：“設(shè)區(qū)的市級(jí)人民政府、縣級(jí)人民政府及其部門重點(diǎn)公開的政府信息還應(yīng)當(dāng)包括下列內(nèi)容：(一)城鄉(xiāng)建設(shè)和管理的重大事項(xiàng)；(二)社會(huì)公益事業(yè)建設(shè)情況；(三)征收或者征用土地、房屋拆遷及其補(bǔ)償、補(bǔ)助費(fèi)用的發(fā)放、使用情況；……”第12條規(guī)定：“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府應(yīng)當(dāng)依照本條例第九條的規(guī)定，在其職責(zé)范圍內(nèi)確定主動(dòng)公開的政府信息的具體內(nèi)容，并重點(diǎn)公開下列政府信息：……(三)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃、宅基地使用的審核情況；(四)征收或者征用土地、房屋拆遷及其補(bǔ)償、補(bǔ)助費(fèi)用的發(fā)放、使用情況；……”這些規(guī)定，有助于保證行政立法、行政規(guī)劃、行政許可、征收征用、房屋拆遷的公開、公正、高效。

三、許多地方和部門的創(chuàng)新努力

好的法律規(guī)范需要高素質(zhì)的機(jī)構(gòu)和人員去認(rèn)真執(zhí)行，才能達(dá)到立法目標(biāo)。為此，許多地方和部門積極進(jìn)行了行政程序公開、政府信息公開、公眾參與管理、完善監(jiān)督救濟(jì)和創(chuàng)設(shè)服務(wù)中心等方面的探索創(chuàng)新，成效非常明顯。這可從兩個(gè)方面來(lái)看：

(一)總體情況

在貫徹《行政許可法》的過(guò)程中，許多地方政府按照方便群眾辦事、便于群眾知情、利于群眾監(jiān)督的原則，結(jié)合行政審批改革，創(chuàng)辦了各具特色的行政服務(wù)中心(政務(wù)超市)，對(duì)納入行政服務(wù)中心辦理的行政許可事項(xiàng)，實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一受理、限時(shí)辦結(jié)、透明運(yùn)行、統(tǒng)一回復(fù)，簡(jiǎn)化了工作程序，提高了辦事效率。僅2006年，國(guó)務(wù)院就有10個(gè)部門和單位設(shè)立了行政服務(wù)中心，全國(guó)農(nóng)業(yè)系統(tǒng)有30個(gè)省級(jí)農(nóng)業(yè)行政主管部門建立了行政服務(wù)中心^[3]。這些服務(wù)中心，有的是綜合性的，以政府為主要組織者，各行政許可職能部門進(jìn)駐中心辦事窗口；有的是專業(yè)性的，各職能部門自行設(shè)立服務(wù)窗口，統(tǒng)一受理行政許可申請(qǐng)，統(tǒng)一送達(dá)行政許可決定。各地在實(shí)踐中也創(chuàng)造了許多新型的服務(wù)模式，后文對(duì)此作了簡(jiǎn)要介紹。

2006年的一項(xiàng)政務(wù)公開調(diào)研成果表明，全國(guó)31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市政府均已建立不同形式、程度的政務(wù)公開制度，15個(gè)副省級(jí)城市建立了政府信息公開制度，中央有36個(gè)部委制定了政務(wù)公開規(guī)范性文件。北京、湖南、貴州、沈陽(yáng)、南京、濟(jì)南、大連等地出臺(tái)了行政公開考核辦法，廣東、重慶、沈陽(yáng)等地建立了行政公開責(zé)任追究制度，行政公開基本制度建設(shè)成績(jī)顯著^[4]。這些制度創(chuàng)新，明確了行政公開的指導(dǎo)思想、工作目標(biāo)、基本原則，對(duì)公開內(nèi)容、程序、形式、監(jiān)督、考核作出了規(guī)定，保障行政公開的健康發(fā)展，為《政府信息公開條例》的施行創(chuàng)造了條件。

隨著現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展和廣泛應(yīng)用，許多地方和部門高度重視公開信息系統(tǒng)建設(shè)，在推進(jìn)信息公開方面進(jìn)行了探索實(shí)踐，充分利用網(wǎng)絡(luò)資源并整合信息資源，大力推進(jìn)“政府上網(wǎng)工程”，對(duì)政府門戶網(wǎng)站進(jìn)行更新改版、加強(qiáng)管理，突出行政公開和窗口服務(wù)，加強(qiáng)與社會(huì)公眾的交流互動(dòng)，取得了良好效果。在此背景下，2002年11月，廣州市政府制定了《廣州市政府信息公開規(guī)定》并于次年1月1日起施行，這是我國(guó)第一部系統(tǒng)地規(guī)范政府信息公開行為的地方政府規(guī)章。時(shí)隔一年，《上海市政府信息公開規(guī)定》出臺(tái)。此后北京、成都、杭州、深圳等地也相繼出臺(tái)有關(guān)地方政府規(guī)章。這為保障個(gè)人和組織的知情權(quán)，規(guī)范政府信息公開行為，增強(qiáng)行政透明度，監(jiān)督政府機(jī)關(guān)嚴(yán)格依法行政，提供了更多的行政法依據(jù)。

(二)典型經(jīng)驗(yàn)

從近年來(lái)我國(guó)行政審批制度改革實(shí)踐來(lái)看，已形成了許多新經(jīng)驗(yàn)、新模式，反映了行政審批制度改革的潮流。這里重點(diǎn)介紹一下天津和成都的做法。

針對(duì)行政審批“不到時(shí)限辦不完、過(guò)了時(shí)限沒(méi)人管”，審批機(jī)關(guān)拖沓、耽誤企業(yè)商機(jī)的不合理現(xiàn)象，天津市南開區(qū)政府實(shí)施“超時(shí)默許”機(jī)制收到良好效果。南開區(qū)政府的行政許可服務(wù)中心于2003年1月開始試行“超時(shí)默許”機(jī)制，具體做法是：行政許可機(jī)關(guān)受理申請(qǐng)后，在公開承諾的時(shí)限內(nèi)，如果既不批準(zhǔn)也不批駁，又無(wú)法定事由準(zhǔn)許延長(zhǎng)時(shí)限，則由事先授權(quán)的信息管理系統(tǒng)自動(dòng)生成并印發(fā)許可決定(但涉及安全、健康方面內(nèi)容的除外)送達(dá)申請(qǐng)人，之后再按規(guī)定追究相關(guān)人員的責(zé)任，補(bǔ)齊相關(guān)手續(xù)。新機(jī)制使得辦結(jié)時(shí)限由過(guò)去的15-93日，提速為5個(gè)工作日，最快的可當(dāng)日辦結(jié)。“超時(shí)默許”機(jī)制試行以來(lái)，行政許可服務(wù)中心提高了行政效率(迄今辦結(jié)的行政許可事項(xiàng)未發(fā)生一例超時(shí)現(xiàn)象)，受到企業(yè)歡迎，促進(jìn)了當(dāng)?shù)卣猩桃Y更好更快地發(fā)展，對(duì)于實(shí)現(xiàn)管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變具有重要現(xiàn)實(shí)意義^[5]。天津的“超時(shí)默許”機(jī)制有三個(gè)特色：一是理念創(chuàng)新，變“官本位”為“民本位”，對(duì)于行政機(jī)關(guān)和公務(wù)人員的“事后檢查”變?yōu)椤笆虑爸萍s”；二是機(jī)制創(chuàng)新，“超時(shí)默許”是不間斷行政，對(duì)超時(shí)未結(jié)的審批，由預(yù)設(shè)機(jī)制及時(shí)補(bǔ)位，維持審批流程的連續(xù)性，變“效率低下”為“限時(shí)辦結(jié)”；三是技術(shù)創(chuàng)新，“超時(shí)默許”引入了新型技術(shù)手，用自動(dòng)警示、自動(dòng)生成、自動(dòng)打印的新方法，把理念創(chuàng)新和機(jī)制創(chuàng)新整合為一體，對(duì)“官衙“作風(fēng)實(shí)行強(qiáng)制矯正，變“人工督辦”為“電腦操控”，大大排除了人為因素干擾。

四川省成都市學(xué)習(xí)別人長(zhǎng)處，結(jié)合本地實(shí)際，順應(yīng)改革潮流，積極探索創(chuàng)新，新近推出的“聯(lián)式審批”改革試點(diǎn)也取得顯著成效，受到省市領(lǐng)導(dǎo)和專家學(xué)者的高度肯定。他們選擇企業(yè)(特別是娛樂(lè)企業(yè))的市場(chǎng)準(zhǔn)入審批作為突破口，按照“許可預(yù)告、服務(wù)前移、一窗受理、內(nèi)部運(yùn)轉(zhuǎn)、并行審批、限時(shí)辦結(jié)、監(jiān)控測(cè)評(píng)”的28字改革工作思路，利用現(xiàn)有的行政服務(wù)中心并專門搭建聯(lián)式審批網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)平臺(tái)，選定9個(gè)部門認(rèn)真梳理和再造審批流程，將娛樂(lè)企業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入審批從正式受理申請(qǐng)到完成審批的期限由現(xiàn)行的54個(gè)工作日(這是經(jīng)過(guò)前幾年改革后已經(jīng)縮短的審批期限)減少為7個(gè)工作日，平均減少47個(gè)工作日，縮減率達(dá)87%(2007年7-8月試運(yùn)行期間辦結(jié)的行政許可事項(xiàng)最短的僅幾個(gè)小時(shí))。改革成效突出，體現(xiàn)了建設(shè)服務(wù)型政府的要求，有助于實(shí)現(xiàn)成都作為全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的功能和任務(wù)。這項(xiàng)行政審批改革的創(chuàng)新要點(diǎn)是“審批環(huán)節(jié)之間存在法定因果關(guān)系的實(shí)行串聯(lián)，審批環(huán)節(jié)之間無(wú)法定因果關(guān)系的實(shí)行并聯(lián)”。他們按照這項(xiàng)原則再造的具體審批流程是：文化、衛(wèi)生、環(huán)保、公安消防4部門的審批，彼此之間沒(méi)有法定因果關(guān)系，實(shí)行并聯(lián)；上述4部門審批是工商注冊(cè)登記的法定前置條件，與工商注冊(cè)登記實(shí)行串聯(lián)；工商注冊(cè)登記是公安、質(zhì)監(jiān)、國(guó)稅、地稅4部門工作的法定依據(jù)，與4部門實(shí)行串聯(lián)；公安、質(zhì)監(jiān)、國(guó)稅、地稅4部門工作彼此之間沒(méi)有法定因果關(guān)系，實(shí)行并聯(lián)。筆者認(rèn)為，成都這項(xiàng)改革完全符合《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》第9條關(guān)于改革行政管理方式的要求：“減少行政許可項(xiàng)目，規(guī)范行政許可行為，改革行政許可方式。……加快電子政務(wù)建設(shè)，推進(jìn)政府上網(wǎng)工程的建設(shè)和運(yùn)用，擴(kuò)大政府網(wǎng)上辦事效率，降低管理成本，創(chuàng)新管理方式，方便人民群眾。”

這里要特別提到河北省邯鄲市的做法。監(jiān)督的前提是公開。邯鄲市近年來(lái)推進(jìn)行政權(quán)力公開透明運(yùn)行的試點(diǎn)工作，將行政機(jī)關(guān)和行政首長(zhǎng)的職權(quán)逐一清理，使其權(quán)力邊界更清晰，并將清理結(jié)果予以公示。而公共權(quán)力一旦邊界明晰并加以公開，就會(huì)受到更有效的監(jiān)督約束，他們的經(jīng)驗(yàn)受到中紀(jì)委、監(jiān)察部等領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和社會(huì)各方面的高度評(píng)價(jià)。這是貫徹全面推進(jìn)依法行政方針的成功嘗試，值得關(guān)注和借鑒^[6]。

結(jié)語(yǔ)：充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性和創(chuàng)造性

近30年的改革實(shí)踐證明，改革智慧和創(chuàng)新源泉在地方、基層、民眾之中。當(dāng)年土地承包制度在安徽鳳陽(yáng)的探索，當(dāng)年土地使用權(quán)出讓制度在深圳的推出，都是這樣的。我國(guó)在改革實(shí)踐中不斷發(fā)展著有限的地方自治制度，在單一制的大前提下呈現(xiàn)出地方制度多元化、多樣化的發(fā)展趨勢(shì)。通過(guò)地方、局部的試點(diǎn)，積累經(jīng)驗(yàn)加以完善，既而在全國(guó)、全局加以推行，其成本低、風(fēng)險(xiǎn)小，是制度創(chuàng)新的最佳路徑選擇，具有重大的改革方法論意義。尤其在當(dāng)下各方面矛盾突出、政治體制改革與行政革新舉措不斷推出并時(shí)常引發(fā)爭(zhēng)議的社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，一定要給地方試誤空間，對(duì)于不斷出現(xiàn)的行政管理革新提法、舉措，一定要用發(fā)展和法治的眼光來(lái)看待、冷靜和寬容的態(tài)度來(lái)對(duì)待，從而正確對(duì)待認(rèn)真負(fù)責(zé)的地方推進(jìn)改革者及其革新舉措；同時(shí)，改革的主事者也應(yīng)更加嚴(yán)謹(jǐn)、更加審慎地對(duì)待重大改革創(chuàng)新工作，更加充分、更加細(xì)致地準(zhǔn)備改革創(chuàng)新的總體方案和具體操作方案，經(jīng)得起時(shí)間考驗(yàn)，這是法治原則下推進(jìn)改革的最好態(tài)度。

行政法制工程的關(guān)鍵在于實(shí)施。前進(jìn)道路會(huì)有困難曲折，但人們對(duì)于提升行政透明度，打造陽(yáng)光政府，建設(shè)法治政府，應(yīng)當(dāng)抱持堅(jiān)定信心，共同作出不懈努力。這是形成行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制的重要內(nèi)容，也是堅(jiān)持依法行政、推動(dòng)科學(xué)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧的必然要求。

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Legalization of Administrative Procedure and Transparency ofAdministration：Establishment of a Sunshine Government

MO Yu-chuan

(Renmin University of China，School of Law，Beijing 100872，China)

Abstract：The traditional culture of administrative mysticism is bound to be deserted while sunshine administration and administrative procedure should become legalized so as to quicken the process of democratic transition and enhance administrative transparency. Transparency of administrative procedures and sunshine government are specifically required in laws such as the Administrative Licensing Act and the Regulations of Publicity of Government Information. In practice，many local governments and agencies are now busy with affairs concerning openness of administrative procedure，publicity of government information，participation of the public in administration，improvement of supervision and remedy system and establishment of service centers. The reform accomplishments in cities like Tianjin，Chengdu and Handan deserve study and referral. To make further achievements in establishing a sunshine government，more initiation，enthusiasm and creation of the local governments need to be exerted.

Key Words：governmental license；administrative procedure；transparency；sunshine government；institutional innovation

本文責(zé)任編輯：林士平